Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 354, June 2009

Case No 2677 (Panama) - Complaint date: 24-NOV-08 - Closed

1. 1019. La plainte figure dans la communication du Syndicat national des travailleurs de l’Université de Panama (SINTUP) en date du 24 novembre 2008. Le gouvernement a envoyé ses observations dans une communication en date du 29 février 2009.
2. 1020. Le Panama a ratifié la convention (nº 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et la convention (nº 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations de l’organisation plaignante

1. 1021. Dans sa communication en date du 24 novembre 2008, le Syndicat national des travailleurs de l’Université de Panama (SINTUP) présente une plainte contre le gouvernement du Panama pour refus d’octroi de la personnalité juridique audit syndicat en violation totale et directe de la Constitution nationale, du Code du travail et de la convention (nº 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948.
2. 1022. Le SINTUP informe qu’il est une organisation constituée principalement de travailleurs administratifs de l’Université de Panama, qu’il a tenu son assemblée constitutive le 11 septembre 2007, à laquelle 41 personnes étaient présentes, et qu’il a approuvé ses statuts le même jour. Il est doté d’un comité directeur composé de 22 membres (11 membres principaux et 11 suppléants) et son objectif fondamental est l’amélioration de la condition des travailleurs administratifs en milieu universitaire sur les plans économique, du travail, social, éducatif et culturel.
3. 1023. Dans le strict respect du Code du travail (art. 352), le syndicat a présenté le 13 septembre 2007 au Département des organisations sociales de la Direction générale du travail du ministère du Travail et du Développement du travail les documents à fournir pour obtenir la personnalité juridique: le procès-verbal de l’assemblée constitutive tenue le 11 septembre 2007, signé par les 41 personnes présentes; le procès-verbal de la réunion du 11 septembre 2007 à laquelle les statuts du syndicat ont été approuvés; les statuts approuvés; et la liste des membres du premier comité directeur du SINTUP. Le syndicat plaignant ajoute que, le 18 septembre 2007, le directeur général du travail a pris la décision de «ne pas admettre la demande d’enregistrement de la personnalité juridique du Syndicat national des travailleurs de l’Université de Panama, au motif qu’elle est contraire à la Constitution et à la loi». Les avocats du syndicat ont fait appel de cette décision le 13 novembre 2007 devant le ministère du Travail et du Développement du travail, appel qui a également été rejeté en vertu de la décision no D.M. 174/2007 du 26 décembre 2007.
4. 1024. Le syndicat plaignant expose qu’étant donné, d’une part, que l’Université de Panama, organisme de l’Etat du Panama autonome en vertu de la Constitution nationale, a décidé à l’unanimité des membres de son instance dirigeante (le conseil général de l’Université) d’inclure dans ses statuts le droit syndical et le droit de négociation collective de ses travailleurs et, d’autre part, qu’ayant récemment apporté quelques modifications à la composition de son comité directeur et à ses statuts, le syndicat a décidé de présenter une deuxième demande d’octroi de la personnalité juridique (le 23 juillet 2008). Cette demande a de nouveau été rejetée, non pas cette fois en vertu d’une décision motivée mais par voie de la note no 225.DOS.2008, du 28 juillet 2008, du chef du Département des organisations sociales. Cette violation des règles légales a conduit le syndicat à former un recours en amparo constitutionnel pour vice de forme devant la Cour suprême de justice, laquelle n’a pas encore statué en l’espèce. Le syndicat plaignant joint le texte des différentes décisions des autorités sur l’affaire le concernant.
5. B. Réponse du gouvernement
6. 1025. Dans sa communication en date du 29 février 2009, le gouvernement déclare agir dans le respect des instruments internationaux qu’il a ratifiés, au nombre desquels figurent les conventions de l’OIT, notamment la convention (nº 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, en conséquence de quoi il veille à ce que ces instruments soient pleinement appliqués en droit et en fait au niveau national.
7. 1026. S’agissant de l’affaire spécifique soumise par le syndicat plaignant, les représentants de celui-ci ont dans un premier temps présenté une demande auprès de la Direction générale du travail du ministère du Travail en vue d’obtenir la personnalité juridique pour cette organisation qui demandait à être enregistrée sous le nom de Syndicat national des travailleurs de l’Université de Panama (SINTUP). La Direction générale du travail a décidé, par sa décision no 1208.DOS.2007 du 18 septembre 2007, de ne pas admettre la demande d’enregistrement de la personnalité juridique du SINTUP, au motif qu’une telle demande était contraire à la Constitution politique de la République et à la loi. Ladite décision indique que les documents pertinents fournis comportent des irrégularités qui doivent être rectifiées et énonce les raisons pour lesquelles la demande n’est pas acceptée, dont les principales sont textuellement les suivantes:
8. Le procès-verbal de l’assemblée constitutive, qui fait partie des documents produits à l’appui de la demande, indique en en-tête ce qui suit: «… se réunissent sur le Campus universitaire Octavio Méndez Pereira, dans le but de constituer au sein de l’Université de Panama un syndicat de travailleurs d’entreprise…»
9. On déduit de ce qui précède que le syndicat dont l’enregistrement est demandé et qui se compose de fonctionnaires d’Etat travaillant à l’Université de Panama est un syndicat d’entreprise. Or une organisation de ce type n’est pas autorisée par la loi, pour des raisons élémentaires que nous expliquons ci-après:
10. 1. Les membres de cette organisation ne sont pas juridiquement des travailleurs au sens de l’article 82 du Code du travail.
11. 2. Les personnes qui demandent l’enregistrement d’un syndicat d’entreprise travaillent à l’Université de Panama, entité qui, conformément à l’article 103 de la Constitution politique, est une université officielle et autonome de la République, en conséquence de quoi toutes les personnes y travaillant sont des fonctionnaires d’Etat, suivant la définition donnée à l’article 299 de ladite Constitution en ces termes: «Sont fonctionnaires d’Etat les personnes nommées, à titre temporaire ou permanent, à des postes relevant de l’exécutif, du législatif ou du judiciaire, de municipalités ou d’entités autonomes ou semi-autonomes, et en général toute personne rémunérée par l’Etat.»
12. 3. Ce syndicat se dénomme syndicat d’entreprise, vocable ou terme qui appelle une précision au regard de l’article 97 du Code du travail qui dispose: «Aux fins des normes du travail, on entend par entreprise l’organisation d’activités et de moyens qui forment une unité économique d’extraction, de production ou de distribution de biens ou de services, dans un but lucratif ou non». Il est notoire que cette définition ne s’applique pas à l’Université de Panama, conformément à ce qui est établi dans la Constitution politique.
13. 1027. Par conséquent, l’enregistrement d’un syndicat composé de fonctionnaires d’Etat travaillant à l’Université de Panama n’est pas valable, au motif qu’il est contraire aux règles précises et claires du Code du travail. L’article premier dudit code régit la relation entre le capital et le travail, autrement dit il vise la relation de travail existant entre l’investisseur individuel ou privé et un employé. Par opposition à un investisseur public ou officiel, l’investisseur individuel ou privé est juridiquement dénommé «employeur» et défini comme «la personne physique ou morale qui reçoit du travailleur la prestation de services ou l’exécution du travail» (art. 87); de même, par opposition au fonctionnaire d’Etat, l’employé est dénommé «travailleur», c’est-à-dire la personne physique qui au sens de la loi contracte l’obligation «par un contrat de travail oral ou écrit, individuel ou collectif, exprès ou tacite, de fournir un service ou d’exécuter un travail sous la subordination ou l’autorité d’une personne» (art. 82).
14. 1028. Le gouvernement souligne que le Code du travail ne régit pas les relations de travail entre les fonctionnaires et les institutions gouvernementales ou publiques, conformément aux dispositions de son article 2: «Les employés de la fonction publique relèvent des règles propres à la carrière administrative, sauf dans les cas où il est expressément établi qu’un principe du présent code leur est applicable».
15. 1029. Au vu des arguments exposés, le tribunal a décidé dans le dispositif de la décision en question de «ne pas admettre la demande d’enregistrement de la personnalité juridique du Syndicat national des travailleurs de l’Université de Panama, au motif que celle-ci est contraire à la Constitution et à la loi».
16. 1030. Ayant été déboutés de leur demande, les plaignants ont fait appel auprès du tribunal de deuxième instance, qui par sa décision no D.M. 174/2007 du 26 décembre 2007 a confirmé en toutes ses dispositions la décision no 1208.DOS.2007 du 18 septembre 2007, dans laquelle il énonce notamment ce qui suit:
17. La loi no 11 du 8 juin 1981 sur la réorganisation de l’Université de Panama dispose dans son article premier que: «L’Université officielle de la République du Panama se dénomme Université de Panama et est constituée par des instances dirigeantes, un corps d’enseignants et de chercheurs, des étudiants et tous les fonctionnaires d’Etat qui travaillent dans les unités d’enseignement et de recherche ainsi que dans les unités administratives, régionales ou d’enseignement hors cursus, qui existent en son sein ou qui seront créées ultérieurement.» L’article 103 de notre Constitution en dispose de même.
18. Dans cet ordre d’idée et comme indiqué dans la décision dont il est fait appel, l’article 103 de notre Constitution établit que les fonctionnaires d’Etat s’entendent des personnes nommées, entres autres entités, dans des organismes autonomes ou semi-autonomes et de façon générale des personnes rémunérées par l’Etat.
19. Il est donc clair que ces personnes ne relèvent pas des dispositions du Code du travail, mais des dispositions régissant la carrière administrative, conformément à ce que stipule l’article 2 de notre législation du travail.
20. Par ailleurs, l’article premier du Code du travail régit la relation entre le capital et le travail, c’est-à-dire le lien qui existe entre un particulier ou un employeur, à savoir la personne qui reçoit la prestation de services ou l’exécution du travail (art. 87), et le travailleur, à savoir la personne qui fournit le service (art. 82).
21. Comme on le voit en l’espèce, les appelants demandent l’enregistrement d’un «syndicat d’entreprise», alors qu’il s’agit de fonctionnaires d’Etat et de l’Université de Panama, qui est une entité autonome, et non une entreprise comme cela est mentionné dans le procès-verbal de l’assemblée constitutive.
22. Compte tenu de ce qui précède et au vu du faisceau de preuves, la présente juridiction de degré supérieur juge que la conclusion à laquelle est arrivée la Direction générale du travail, dans sa décision no 1208.DOS.2007 du 18 septembre 2007, est fondée et que par conséquent il n’y pas lieu de la réviser.
23. 1031. Par conséquent, le tribunal en question a confirmé en toutes ses dispositions la décision no 1208.DOS.2007 du 18 septembre 2007, en vertu de laquelle la demande d’enregistrement du syndicat en cours de constitution et dénommé Syndicat national des travailleurs de l’Université de Panama (SINTUP) a été rejetée. Attendu que les deux décisions leur ont été défavorables, les plaignants ont formé, en octobre 2008, un recours en amparo constitutionnel devant la Cour suprême de justice pour vice de forme contre la décision de refus d’octroi de la personnalité juridique, recours sur lequel la cour n’a pas encore statué. A l’heure actuelle, on est dans l’attente de l’arrêt définitif de la cour, qui, lorsqu’il sera rendu, sera communiqué à l’OIT à toutes fins utiles.

C. Conclusions du comité

1. 1032. Le comité observe que dans la présente plainte l’organisation plaignante allègue du refus du ministère du Travail de reconnaître sa personnalité juridique, en dépit du fait qu’elle s’est acquittée de toutes les formalités légales. Il observe aussi que la décision de refus rendue par la juridiction administrative de première instance (le 18 septembre 2007) a été confirmée en appel par le ministère du Travail et du Développement du travail et que le syndicat plaignant dit avoir présenté une deuxième demande d’octroi de la personnalité juridique le 23 juillet 2008, laquelle a également été rejetée, cette fois par le chef du Département des organisations sociales, ce qui a amené le syndicat à former un recours devant la Cour suprême de justice (pour vice de forme contre la dernière décision de refus d’octroi de la personnalité juridique), recours sur lequel il n’a pas encore été statué.
2. 1033. Le comité observe que le gouvernement informe que le refus de reconnaissance de la personnalité juridique a été motivé par les raisons suivantes: le syndicat plaignant (SINTUP), bien qu’il prétende exercer son activité au sein de l’Université de Panama, a demandé à être enregistré en tant que «syndicat d’entreprise», alors même que l’Université de Panama est un organisme autonome qui emploie des fonctionnaires d’Etat (et non une entreprise employant des travailleurs au sens du Code du travail); ladite université publique ne relève pas du Code du travail, puisque que les agents de la fonction publique sont assujettis aux règles propres à la carrière administrative (comme le reconnaît par ailleurs le Code du travail) et sont rémunérées par l’Etat. Le comité relève que le gouvernement souligne que l’autorité judiciaire a confirmé la décision administrative de refus d’octroi de la personnalité juridique au syndicat. Enfin, le comité prend note de ce que le gouvernement confirme que la Cour suprême de justice n’a pas encore statué sur le recours en amparo dont elle a été saisie par le syndicat plaignant à la suite du second refus de reconnaissance de la personnalité juridique.
3. 1034. Le comité conclut que le refus du ministère du Travail de reconnaître la personnalité juridique du syndicat plaignant est dû au fait que le syndicat plaignant a souhaité demander son enregistrement en tant que syndicat d’entreprise conformément au Code du travail au lieu de le demander conformément aux dispositions de la loi sur la carrière administrative qui régissent les droits syndicaux des fonctionnaires d’Etat des organismes autonomes, tels que l’Université nationale de Panama. A cet égard, bien qu’il considère que l’existence de règles légales spéciales régissant le droit syndical des fonctionnaires d’Etat n’est pas en soi contestable pour autant que ces règles respectent les dispositions de la convention no 87 (point qui n’est pas soulevé par le syndicat plaignant), le comité observe que le syndicat plaignant a formé un recours devant la Cour suprême de justice en arguant que la décision de refus d’octroi de la personnalité juridique présentait des vices de forme. Le comité attend du gouvernement qu’il lui communique la décision que rendra la Cour suprême de justice et espère que cette instance se prononcera sur cette affaire à brève échéance.
4. 1035. Le comité demande au syndicat plaignant de lui indiquer les raisons pour lesquelles il a choisi de ne pas se constituer conformément aux règles qui régissent la liberté syndicale dans le secteur public.

Recommandation du comité

1. 1036. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver le présent rapport et en particulier les recommandations suivantes:
   • a) Le comité attend du gouvernement qu’il lui communique la décision que rendra la Cour suprême de justice au sujet du refus des autorités d’octroyer la personnalité juridique au syndicat plaignant et attend que la Cour se prononce sur cette affaire à brève échéance.
   • b) Le comité demande à l’organisation plaignante de lui indiquer les raisons pour lesquelles il a choisi de ne pas se constituer conformément aux règles qui régissent la liberté syndicale dans le secteur public.