Definitive Report - Report No 360, June 2011

Case No 2784 (Argentina) - Complaint date: 18-MAY-10 - Closed

224. La plainte figure dans une communication de la Confédération des travailleurs de l’enseignement de la République argentine (CTERA) et de l’Association des travailleurs de l’enseignement de Neuquén (ATEN) en date du 18 mai 2010.

1. 224. La plainte figure dans une communication de la Confédération des travailleurs de l’enseignement de la République argentine (CTERA) et de l’Association des travailleurs de l’enseignement de Neuquén (ATEN) en date du 18 mai 2010.
2. 225. Le gouvernement a fait parvenir ses observations par une communication en août 2010.
3. 226. L’Argentine a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations des organisations plaignantes

1. 227. Dans leur communication du 18 mai 2010, l’Association des travailleurs de l’enseignement de Neuquén (ATEN) et la Confédération des travailleurs de l’enseignement de la République argentine (CTERA) indiquent que la situation juridique créée par le décret porte préjudice aux travailleurs de l’enseignement de la province de Neuquén (République argentine), situation qui porte gravement atteinte aux principes consacrés au niveau international et qui, transposés dans la législation interne de l’Argentine, garantissent la liberté syndicale et le droit de grève.
2. 228. Les organisations plaignantes se réfèrent au décret no 735/10, en date du 15 mai 2010, pris par le pouvoir exécutif de la province de Neuquén en méconnaissance du droit de grève dans la mesure où il définit une nouvelle fois l’enseignement comme un «service essentiel», met en place un service minimum dans les établissements d’enseignement et oblige les directeurs à fournir des informations sur les absences et les présences, ce qui empêche concrètement l’exercice du droit de grève par les enseignants de la province en question, et où il prévoit l’application de sanctions aux travailleurs de l’enseignement qui veulent prendre des mesures collectives d’action directe.
3. 229. A l’appui de leurs dires, les organisations plaignantes citent le dispositif du décret susvisé:
   • Article 1: Pendant la durée de la scolarité obligatoire, l’enseignement constitue dans la province de Neuquén un service public essentiel.
   • Article 2: Il est institué dans les établissements d’enseignement un service minimum garantissant:
     • a) l’ouverture de l’établissement et l’accueil des élèves pendant toute la journée scolaire;
     • b) qu’à chaque jour de classe, à tous les degrés et dans tous les types d’établissement du système éducatif provincial, au moins 50 pour cent des cours sont assurés.
   • Article 3: Ce service minimum s’applique aux établissements d’enseignement spécialisés, aux écoles-foyers et aux foyers d’accueil, ainsi qu’aux établissements qui disposent d’une cantine scolaire, et vise à garantir:
     • a) l’ouverture de l’établissement d’enseignement et la prise en charge complète des élèves pendant toute la journée scolaire;
     • b) qu’au cours de chaque journée scolaire, à tous les degrés et dans tous les établissements du système éducatif provincial, soient assurés 100 pour cent des cours et toutes les activités menées dans les établissements de ce type.
   • Article 4: Au cas où les dispositions des articles précédents ne seraient pas appliquées, l’autorité compétente en matière d’enseignement peut convoquer le personnel enseignant et non enseignant concerné et mettre en place, le cas échéant, au sein des établissements d’enseignement les mécanismes qu’elle estime pertinents.
   • Article 5: Les directeurs ou responsables de chaque établissement d’enseignement, en leur qualité de fonctionnaires, doivent noter chaque jour les présences et les absences du personnel dont ils ont la charge et communiquer ces informations à l’autorité supérieure le jour ouvrable suivant.
   • Article 6: Tout manquement à l’une quelconque des obligations figurant dans le présent décret constitue une faute grave, passible des sanctions prévues dans la législation en vigueur.
   • Article 7: Le ministre de l’Education, de la Culture et des Sports et la présidente du Conseil provincial de l’enseignement sont chargés de définir les mécanismes propres à faire respecter les dispositions du présent décret, conformément aux besoins et aux particularités de chaque établissement d’enseignement et en tenant compte du nombre d’élèves et de la méthode pédagogique en vigueur.
   • Article 8: Copie du présent décret doit être communiquée à l’Assemblée législative de la province de Neuquén.
4. 230. Les organisations plaignantes allèguent que, compte tenu de ce qui vient d’être exposé, il est porté atteinte de façon manifeste à la liberté syndicale du fait de l’intervention du pouvoir exécutif de la province de Neuquén, dans la mesure où celui-ci prétend exercer des compétences qui ne sont absolument pas de son ressort. Cette situation résulte indubitablement d’une violation de la Constitution et de certaines carences législatives dont l’Etat argentin dans son ensemble doit répondre. Les organisations expliquent que le conflit de travail à pris naissance dans la province de Neuquén du fait que l’ATEN et le gouvernement provincial n’ont pas pu s’entendre, alors qu’au niveau national la CTERA avait conclu en février 2010, avec l’Etat national, un accord paritaire en vertu duquel une augmentation de salaire supérieure à 23 pour cent avait été obtenue.
5. 231. Les organisations plaignantes ajoutent que, conformément aux statuts de la Confédération des travailleurs de l’enseignement de la République argentine, dûment enregistrées auprès du ministère du Travail de la nation et, conformément aux dispositions de la loi no 23551 sur les organisations syndicales, les associations professionnelles ont l’assurance, au nom de la liberté syndicale au sens large, de pouvoir «formuler leur programme d’action et réaliser toutes les activités licites visant à défendre les intérêts des travailleurs. En particulier, l’exercice du droit à la négociation collective, du droit de participation, du droit de grève et du droit d’adopter d’autres mesures légitimes en matière d’action syndicale.» (Alinéa d) de l’article 5 de la loi no 23551.) Par ailleurs, la Constitution nationale comporte à cet égard une disposition claire: «Les associations professionnelles peuvent conclure des conventions collectives, recourir à la conciliation et à l’arbitrage et au droit de grève.» (Art. 14 bis, deuxième paragraphe.) La Constitution indique clairement qu’il s’agit d’abord de négocier, de conclure des accords, de rétablir les équilibres, de corriger les inégalités, de rendre effective la parité en matière de négociation entre associations professionnelles et employeurs en élaborant la législation négociée dans le cadre de la convention collective; qu’il s’agit ensuite de mettre en place les mécanismes de prévention des conflits par le biais de la conciliation et du recours volontaire à l’arbitrage, sans indiquer si cela incombe à l’Etat; enfin, qu’il s’agit, en dernier recours, que les associations professionnelles puissent exercer le droit de grève (l’emploi légal de la force). Une procédure collective qui devrait pouvoir se dérouler sans obstacle juridique a été mise en place.
6. 232. Selon les organisations plaignantes, la Constitution ne comporte ni limite ni condition, comme c’est le cas d’autres instruments similaires. De ce fait, les institutions de droit collectif mises en place par la Constitution nationale sont immédiatement opérationnelles. Ainsi, le droit de grève peut être invoqué et exercé en l’absence de règlement d’application du Congrès à ce sujet. L’article 75, alinéa 22, de la Constitution de la Nation argentine reconnaît une valeur constitutionnelle aux déclarations et traités relatifs aux droits de l’homme. Parmi ces instruments, seul le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels mentionne expressément le droit de grève (art. 8, 1), d)). En tout cas, la Déclaration américaine des droits et devoirs de l’homme, la Déclaration universelle des droits de l’homme, le Pacte international relatif aux droits civils et politiques, la Convention internationale sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale et la Convention américaine relative aux droits de l’homme font mention du droit de la liberté syndicale, qui englobe le droit de grève.
7. 233. Les organisations plaignantes affirment qu’aucune convention ni recommandation de l’OIT ne concerne expressément le droit de grève, mais que celui-ci est implicitement reconnu dans le droit à la liberté syndicale inscrit dans les conventions nos 87 et 98, le droit à la négociation collective étant reconnu par la convention no 154. Elles relèvent un élément nouveau dans l’article 24 de la loi no 25877 relative aux conflits dans les services essentiels: «Sont considérés comme essentiels les services sanitaires et hospitaliers, la production et la fourniture d’eau potable, d’électricité et de gaz ainsi que le contrôle du trafic aérien. Une activité non comprise dans le paragraphe précédent pourrait être qualifiée exceptionnellement de service essentiel par une commission indépendante composée conformément aux dispositions réglementaires.» A cet égard, les organisations plaignantes estiment que l’enseignement, dans la législation argentine, n’est pas un service essentiel, et ne pourrait pas l’être en raison de ce qui vient d’être dit et des principes appliqués par les organes de contrôle de l’OIT. Elles ajoutent que le 18 mars 2010, le pouvoir exécutif national a pris le décret no 362/10 portant création de la Commission de garantie prévue à l’article 24 de la loi no 25877 susmentionnée, aux fins prévues dans cette dernière, c’estàdire en vue de qualifier exceptionnellement de service essentiel une activité non comprise dans la liste ci-dessus.
8. 234. Les organisations plaignantes considèrent que le décret no 735/10 de l’Etat de la province de Neuquén est tout à fait surprenant de par son caractère illégal et arbitraire, et qu’il ne respecte manifestement pas les principes du Comité de la liberté syndicale de l’OIT. On ne peut alléguer, comme il ressort du texte du décret no 735/10 de l’Etat de la province de Neuquén, que la réglementation du droit de grève relève exclusivement de la compétence des administrations provinciales. Les organisations plaignantes affirment ne pas partager les affirmations contenues dans les considérants du décret no 735/10, selon lesquels l’article 24 de la loi no 25877 permet de qualifier l’enseignement de service essentiel.
9. 235. Les organisations plaignantes soutiennent que l’enseignement n’est pas un service essentiel, mais un droit social que l’Etat doit garantir. Le décret no 735/10 de l’Etat provincial sort manifestement de son champ d’application lorsqu’il prétend réglementer un droit constitutionnel et ce, d’autant plus, lorsqu’il le fait sans respecter les résolutions, les directives et les avis du Comité de la liberté syndicale de l’OIT. Les organisations plaignantes concluent en indiquant que la qualification de service essentiel donnée à l’enseignement, la mise en place d’un service minimum et l’obligation de délation faite aux directeurs des établissements à l’égard des enseignants qui exercent le droit de grève prévu par le décret no 735/10 de l’Etat de la province de Neuquén constituent des actes manifestement contraires aux résolutions du Comité de la liberté syndicale de l’OIT.

B. Réponse du gouvernement

1. 236. Dans sa communication d’août 2010, le gouvernement indique que le pouvoir exécutif de la province avait fait savoir qu’il convenait de rappeler la situation préalable à l’adoption du décret no 735/10. Le pouvoir exécutif indique plus précisément que, au cours des six mois qui ont précédé la rentrée des classes et parallèlement à la prise de mesures d’action directe, des réunions de négociation ont eu lieu entre le syndicat plaignant, le Conseil de l’enseignement et le gouvernement provincial (novembre et décembre 2009 et février, mars et avril 2010). Devant le désaccord persistant la décision no 067/10 a été adoptée en date du 23 avril 2010 imposant une conciliation obligatoire (procédure administrative no 4070-001974/210, «ministère de l’Education, de la Culture et des Sports c/ procédure de conciliation obligatoire, conflit enseignants»).
2. 237. Le gouvernement provincial ajoute que, malgré l’engagement de la procédure de conciliation obligatoire, l’organisation syndicale ATEN a estimé que le sous-secrétariat du Travail n’était pas compétent pour engager cette procédure, elle n’a pas assisté aux audiences prévues et a continué de recourir à la force, ce qui s’est soldé par la perte de trente-neuf jours de cours, ainsi que par des blocages de rues et de routes. Il indique que dans ces circonstances la décision no 71/10 a été adoptée, qui a clos la procédure de conciliation et ordonné l’ouverture d’une enquête judiciaire. Au cours de cette dernière, en donnant la priorité au droit à l’éducation, le pouvoir exécutif provincial a pris le décret no 735/10 qui est contesté dans la plainte.
3. 238. Le gouvernement provincial indique qu’en date du 20 mai 2010 un accord salarial a été signé, accompagné de la levée des mesures de recours à la force. Le pouvoir exécutif provincial fait observer que le syndicat d’enseignants agit toujours de la même manière avant la rentrée des classes, c’est-à-dire qu’il prend des mesures d’action directe qui aboutissent à la suppression de cours et à la non-récupération de ces derniers, ce qui est absolument contraire aux lois en vigueur. En prenant les décisions incriminées comme on l’a vu tout au long du conflit, le gouvernement n’entendait pas limiter le droit de grève des enseignants, mais essentiellement garantir le droit des enfants à l’éducation et à la santé, conformément aux dispositions de la Constitution nationale. Le gouvernement considère en outre que, dans ce contexte, la mesure administrative qui a été adoptée n’est absolument pas critiquable.
4. 239. Enfin, en ce qui concerne la référence au cas no 2414, le gouvernement juge important de souligner que l’ATEN ne représente que les enseignants en conflit, et non les directeurs et sous-directeurs, et que ceux-ci ont la qualité de fonctionnaires politiques, c’est-à-dire de représentants de l’autorité publique dans la gestion des établissements d’enseignement.
5. 240. Pour ce qui est de la Commission de garantie, effectivement régie par le décret no 56/10 et créée en vertu d’une disposition de l’article 24 de la loi no 25877, le gouvernement indique que ledit article dispose que l’obligation d’offrir un service minimum en cas de grève ou de cessation d’activité ne s’applique que dans le cas où la mesure d’action directe affecte la prestation d’un service essentiel, conformément aux critères établis à cet égard par les organismes de contrôle de l’OIT, c’est-à-dire les services sanitaires et hospitaliers, la production et la fourniture d’eau potable, d’électricité et de gaz, ainsi que le contrôle du trafic aérien. De même, la norme susmentionnée dispose qu’une activité autre que celles qui viennent d’être mentionnées pourrait être exceptionnellement qualifiée de service essentiel par une commission indépendante, après ouverture de la procédure de conciliation prévue par la législation, et uniquement dans les cas suivants: a) quand, en raison de la durée et de l’étendue territoriale de l’interruption de l’activité, l’exécution de la mesure pourrait mettre en danger la vie, la sécurité et la santé de l’ensemble ou d’une partie de la population; et b) quand il s’agit d’un service public d’une importance essentielle. Comme l’a rappelé l’autorité provinciale, de tels cas extrêmes ne se sont pas présentés, et il a été possible de parvenir à un accord avec le syndicat, raison pour laquelle la Commission de garantie n’était pas compétente pour intervenir dans ce conflit, conformément aux dispositions de l’article 24 de la loi no 25877.

C. Conclusions du comité

1. 241. Le comité observe que, dans le présent cas, les organisations plaignantes contestent le décret no 735/10 en date du 15 mai 2010 pris par le pouvoir exécutif de l’Etat de la province de Neuquén, qui qualifie l’enseignement dans cette province, pendant la période de scolarité obligatoire, de service public essentiel, établit un service minimum prévoyant que 50 pour cent des cours sont assurés, et même 100 pour cent dans les établissements d’enseignement spécialisés, les écoles-foyers et les foyers d’accueil ainsi que dans les établissements dotés d’une cantine scolaire. Les organisations plaignantes contestent également la disposition dudit décret qui prévoit que les directeurs ou responsables de chaque établissement d’enseignement doivent noter quotidiennement les absences et les présences du personnel dont ils ont la charge en vue d’en informer l’autorité supérieure.
2. 242. Le comité prend note des informations suivantes, communiquées par la province de Neuquén: 1) il convient de rappeler la situation préalable à l’adoption du décret no 735/10; concrètement, au cours des six mois qui ont précédé la rentrée des classes et parallèlement à la prise de mesures d’action directe, des réunions de négociation ont eu lieu entre le syndicat plaignant, le Conseil de l’enseignement et le gouvernement provincial, et devant le désaccord persistant la décision no 067/10 a été adoptée en date du 23 avril 2010 imposant une conciliation obligatoire; 2) malgré l’engagement de la procédure de conciliation obligatoire, l’organisation syndicale ATEN a estimé que le sous-secrétariat du Travail n’était pas compétent pour engager cette procédure et a continué de recourir à la force, ce qui s’est soldé par la perte de trente-neuf jours de cours et par des blocages de rues et de routes; 3) dans ces circonstances, le gouvernement a pris la décision no 71/10 mettant fin à la procédure de conciliation, ainsi que le décret no 735/10 qui est contesté dans la plainte; 4) en date du 20 mai 2010, a été signé un accord salarial, accompagné de la levée des mesures de recours à la force; 5) avant la rentrée des classes, le syndicat d’enseignants a adopté des mesures d’action directe qui ont entraîné la suppression de cours et la non-récupération de ces derniers, ce qui est absolument contraire aux lois en vigueur; 6) en prenant les décisions incriminées tout au long du conflit, le gouvernement provincial n’avait nullement l’intention de limiter le droit de grève des enseignants, mais essentiellement de garantir le droit des enfants à l’éducation et à la santé, conformément aux dispositions de la Constitution nationale; 7) la loi no 25877 dispose que ce n’est que dans des cas exceptionnels que l’on peut considérer comme un service essentiel une activité autre que celles qui ont été évoquées (services sanitaires et hospitaliers, production et fourniture d’eau potable, d’électricité et de gaz et contrôle du trafic aérien), décision qui doit être prise par une commission indépendante après une ouverture d’une procédure de conciliation prévue par la législation, et uniquement dans les cas suivants: a) quand, en raison de la durée et de l’étendue territoriale de l’interruption d’activité, l’exécution de la mesure pourrait mettre en danger la vie, la sécurité et la santé de l’ensemble ou d’une partie de la population; b) quand il s’agit d’un service public d’une importance essentielle; et que, compte tenu du fait que de tels cas extrêmes ne sont pas présentés et qu’un accord a pu être signé avec le syndicat, la Commission de garantie n’était pas compétente pour intervenir dans ce conflit.
3. 243. En premier lieu, le comité fait observer que le conflit et la grève qui ont donné lieu à l’adoption du décret no 735/10 contesté par les organisations plaignantes se sont conclus par un accord entre les parties conclu au mois de mai 2010. Le comité rappelle qu’il a été amené par le passé à examiner une plainte contre le gouvernement de l’Argentine relative à des allégations concernant la limitation de l’exercice du droit de grève dans le secteur de l’enseignement dans la province de Neuquén, et qu’à cette occasion il avait souligné que, en général, ce secteur ne constitue pas un service essentiel au sens strict du terme, et il avait rappelé que, dans les cas de grève de longue durée dans le secteur de l’enseignement, un service minimum peut être instauré en pleine consultation avec les partenaires sociaux. [Voir 349e rapport, cas no 2562, paragr. 406.] Le comité a estimé en outre que peuvent être considérés comme des services essentiels au sens strict du terme la fourniture d’aliments pour les élèves en âge scolaire et le nettoyage des établissements scolaires. [Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, cinquième édition, 2006, paragr. 585.]
4. 244. Le comité observe que, dans le présent cas, le gouvernement indique que les mesures de recours à la force ont duré trente-neuf jours et que, par la suite, a été adopté le décret no 735/10 imposant un service minimum, sans que le gouvernement ait informé les partenaires sociaux de l’organisation de consultations sur la portée de ce service minimum. Etant donné qu’en Argentine le droit de grève est largement autorisé dans le secteur de l’enseignement mais qu’en l’espèce le recours au service minimum n’a pas fait l’objet de consultations avec les organisations de travailleurs et d’employeurs concernées, le comité demande avec insistance au gouvernement de veiller à ce qu’à l’avenir, en cas de conflit dans le secteur de l’enseignement en Argentine dans le cadre duquel serait menée une grève de longue durée, des mesures soient prises pour que puissent participer à la détermination du service minimum non seulement les autorités publiques, mais aussi les organisations de travailleurs et d’employeurs intéressées. Le comité rappelle que cette requête avait déjà été faite auparavant dans le cadre du cas no 2562. Le comité demande également au gouvernement de confirmer que le décret no 735/10 de la province de Neuquén n’est plus en vigueur.

Recommandation du comité

1. 245. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver la recommandation suivante:
   • Le comité demande au gouvernement de confirmer que le décret no 735/10 de la province de Neuquén n’est plus en vigueur. Le comité prie le gouvernement de s’assurer qu’à l’avenir, en cas de grève de longue durée dans le secteur de l’enseignement dans cette province, des mesures soient prises pour que participent à la détermination du service minimum non seulement les autorités publiques, mais aussi les organisations de travailleurs et d’employeurs intéressées.