Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 362, November 2011

Case No 2843 (Ukraine) - Complaint date: 22-MAR-11 - Closed

1458. La queja figura en dos comunicaciones de la Confederación de Sindicatos Independientes de Ucrania (KPVU) y de la Federación de Sindicatos de las Pequeñas y Medianas Empresas de Ucrania (FPPMSPU) de fechas 22 de marzo y 21 de abril de 2011, respectivamente. La KVPU envió informaciones complementarias en dos comunicaciones de fechas 12 de julio y 8 de septiembre de 2011.

1. 1458. La queja figura en dos comunicaciones de la Confederación de Sindicatos Independientes de Ucrania (KPVU) y de la Federación de Sindicatos de las Pequeñas y Medianas Empresas de Ucrania (FPPMSPU) de fechas 22 de marzo y 21 de abril de 2011, respectivamente. La KVPU envió informaciones complementarias en dos comunicaciones de fechas 12 de julio y 8 de septiembre de 2011.
2. 1459. El Gobierno envió su respuesta por comunicaciones de fechas 4 y 23 de mayo, y 8 de junio de 2011.
3. 1460. Ucrania ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de las organizaciones querellantes

1. 1461. En sus comunicaciones de fechas 22 de marzo, 21 de abril, 12 de julio y 8 de septiembre de 2011, las organizaciones querellantes, la KVPU y la FPPMSPU, explican que el 23 de diciembre de 2010, el Parlamento (Verkhovna Rada) aprobó la Ley sobre el Diálogo Social en Ucrania. Pese a la petición que la KVPU había enviado al Presidente de Ucrania para vetar la legislación, el 11 de enero de 2011, el Presidente firmó la ley. Ambas organizaciones sindicales consideran que esta legislación tiene unas consecuencias negativas sobre la capacidad de los sindicatos de representar a sus miembros en el ámbito del diálogo social y la negociación colectiva.
2. 1462. Las organizaciones querellantes explican que la ley establece los criterios de representatividad para las organizaciones sindicales y sus asociaciones a diferentes niveles. Concretamente, el artículo 6 de la ley estipula que, a escala nacional, las asociaciones sindicales son consideradas como representativas para participar en la negociación colectiva a los efectos de firmar acuerdos generales, y para delegar representantes al Consejo social y económico nacional tripartito, los órganos de gestión de los fondos del seguro social estatal y otros órganos tripartitos de diálogo social, y participar en eventos internacionales cuando: 1) estén legalizados (registrados) de conformidad con la legislación, 2) sean asociaciones sindicales panucranianas que cuenten por lo menos con 150.000 miembros, 3) estén compuestas por lo menos de tres sindicatos nacionales, y 4) estén localizados en la mayoría de las unidades administrativas y territoriales del país.
3. 1463. La KVPU y la FPPMSPU indican además que el criterio de representatividad también es problemático a nivel de la rama (la industria) y a nivel territorial. El sindicato representativo debe contar por lo menos con el 3 por ciento de los trabajadores de un sector determinado. Sin embargo, la legislación ucraniana no proporciona ninguna definición del término «industria».
4. 1464. Las organizaciones querellantes consideran que ese tipo de criterios para determinar la representatividad son completamente inaceptables en un país en el que el movimiento sindical todavía está en fase de transformación y en el que los nuevos sindicatos independientes están en proceso de crecimiento organizativo. Además, consideran que con la nueva legislación los sindicatos independientes quedarán excluidos del diálogo social y no serán capaces de representar los intereses de los trabajadores tanto a nivel nacional como internacional.
5. 1465. Las organizaciones querellantes alegan también que se están violando los derechos de los sindicatos independientes. Según la KVPU, el Ministerio de Justicia bloquea la legalización de sus sindicatos regionales en la región de Khmelnitsky y la República Autónoma de Crimea, así como la legalización del sindicato panucraniano Ridna Zemlya. Según la misma organización, existen ejemplos que ilustran la presión que se ejerce sobre los activistas y los miembros de los sindicatos independientes, incluido en las empresas mineras de Frunze, la planta de ferroaleaciones de Nikopol y el Complejo de mineral de hierro de Kryvy Rih. Las organizaciones querellantes explican asimismo que, si bien los sindicatos ya tienen dificultades cuando tienen que registrar a nuevos sindicatos locales, con la nueva legislación se verán confrontados a dificultades incluso mayores para cumplir con los onerosos criterios de representatividad.
6. 1466. Las organizaciones querellantes consideran que el mecanismo establecido en la ley para determinar la representatividad carece de independencia y de objetividad y se basa en un enfoque «permisivo». En particular, hacen referencia a la sección 7 de la ley, según la cual «el procedimiento para evaluar la conformidad con los criterios de representatividad de las organizaciones sindicales y de empleadores deberá ser aprobada por el Servicio Nacional de Mediación y de Reconciliación (NSMR) (bajo las órdenes del Presidente de Ucrania) previa consulta con las partes del diálogo social». Para las organizaciones querellantes, esto significa que los sindicatos y las organizaciones de empleadores de la época soviética tendrán el poder para influir en un proceso que todavía se tiene que determinar y decidir cuáles serán las organizaciones que serán aceptadas en el diálogo social y en la negociación colectiva.
7. 1467. La KVPU informa que, a petición suya, el 3 de agosto de 2009, la OIT publicó su memorando sobre el proyecto de Ley sobre el Diálogo Social en Ucrania en el que la Oficina indicó que el proyecto de disposiciones de la legislación relativo a los criterios de representatividad violaban los convenios fundamentales de la OIT ratificados por Ucrania. Según el sindicato, desde entonces únicamente se han realizado cambios superficiales en la legislación. La KVPU sostiene además que las observaciones relativas a la aplicación de los Convenios núms. 87 y 98 de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones (CEACR) se basaron en informaciones falsas que había facilitado el Gobierno. En particular, la organización querellante hace hincapié en que, contrariamente a lo que había indicado el Gobierno en el informe que envió a la CEACR, nunca se había organizado ninguna reunión para debatir la cuestión de los criterios de representatividad.
8. 1468. Según las organizaciones querellantes, sus afiliados ya están excluidos del diálogo social, y las autoridades ucranianas únicamente quieren tratar con los antiguos sindicatos post soviéticos y sus asociaciones. A ese respecto, la KVPU señala que no se le informó sobre la fecha y la hora en que se firmaría el acuerdo general para 2010-2012. Además, no se ha tenido en cuenta ninguno de sus argumentos sobre la inadmisibilidad de adoptar unas disposiciones que empeorarían la situación de los trabajadores con respecto al anterior acuerdo general, que se presentaron al órgano conjunto de representación sindical.
9. 1469. La KVPU alega asimismo que a sus afiliados no se les permite la negociación colectiva, ni tampoco firmar ni adherirse a convenios colectivos. La organización querellante hace referencia al caso de la Federación de Sindicatos Independientes de los Trabajadores Médicos de Ucrania (FTUMWU), que en 2010 intentaron adherirse a un convenio sectorial que ya se había firmado entre el sindicato sectorial de los trabajadores médicos de Ucrania afiliados a la Federación de Sindicatos de Ucrania (FPU) y el Ministerio de Salud. El sindicato afiliado a la FPU denegó la solicitud de la FTUMWU, y todas las peticiones destinadas a encontrar y elaborar disposiciones comunes no obtuvieron ninguna respuesta. En su lugar, el sindicato afiliado a la FPU pidió a la FTUMWU que facilitara información y datos personales sobre sus miembros. La KVPU indica que el propio Ministerio de Salud no se opone a que la FTUMWU participe en las negociaciones colectivas, e incluso pidió a la federación que elaborara enmiendas al convenio sectorial para que fueran tomadas en consideración y debatidas.
10. 1470. Según la KVPU, ocurrió una situación similar con su afiliado, el Sindicato Libre de Educación y Ciencia de Ucrania (VPONU). Si bien antes de iniciar la negociación colectiva se había firmado un convenio para crear un órgano sindical representativo conjunto entre el VPONU y el sindicato afiliado a la FPU, la Unión de Educación y Ciencia (STESU) de Ucrania, la negociación colectiva fue llevada a cabo y se firmó el acuerdo para 2010-2012 sin la participación del VPONU. No obstante, este último logró suspender el proceso de registro del convenio firmado.
11. 1471. Por último, en abril de 2011, a escala local, también se negó la adhesión a un convenio colectivo a un sindicato de base de trabajadores del Museo Nacional de Arquitectura Popular afiliado al sindicato panucraniano «Defensa de la Justicia». La dirección del museo sostuvo que el colectivo de trabajo del museo decidió, por mayoría de votos, rechazar que el sindicato independiente se adhiriera al convenio. Sin embargo, la KVPU sostiene que esta decisión fue tomada por la dirección y el sindicato de base afiliado a la FPU, ya que en virtud de la legislación nacional, el colectivo de trabajo no tiene esos poderes.
12. 1472. En su comunicación de 8 de septiembre de 2011, la KVPU señala que ya ha empezado a sentir los efectos negativos de la aplicación de la Ley sobre el Diálogo Social. Sostiene que las autoridades la excluyen totalmente del diálogo social y de la negociación colectiva, de la gestión de los fondos del seguro social y de la participación en el control de las actividades relativas a la salud y la seguridad. A ese respecto, hace referencia a los ejemplos mencionados anteriormente y describe otros ejemplos en que los funcionarios de la Unión Independiente de Mineros de Ucrania (NPGU), y/o sus sindicatos de base, no fueron incluidos en un órgano de la Inspección Estatal para la Supervisión de la Observancia de la Salud y la Seguridad ni en las comisiones especiales establecidas para investigar los accidentes que tuvieron lugar en dos minas en julio y agosto de 2011, que afectaron a miembros de los sindicatos primarios de la NPGU. Además, la KVPU alega que los empleadores y las autoridades presionaron a los sindicatos de base de la NPGU con el objetivo de que disminuyera su número de miembros y, por consiguiente, que no cumplieran con los criterios de representatividad.

B. Respuesta del Gobierno

1. 1473. En sus comunicaciones de fechas 4 y 23 de mayo y 8 de junio de 2011, el Gobierno indica que la Ley sobre el Diálogo Social en Ucrania describe el diálogo social como un proceso para definir y salvar la brecha entre las diferentes posiciones para lograr convenios y adoptar decisiones acordadas por los interlocutores sociales que represente los intereses de los trabajadores, los empleadores, los órganos ejecutivos y las autoridades administrativas locales, sobre cuestiones relacionadas con la formulación y la aplicación de políticas sociales y económicas estatales, y con la reglamentación de las relaciones de trabajo, sociales y económicas. El artículo 6, párrafo 5) de la ley estipula que los sindicatos y sus federaciones y asociaciones de empleadores que no cumplan con los criterios de representatividad tienen la posibilidad, por decisión de sus órganos electos, de autorizar a organizaciones y asociaciones representativas al nivel apropiado para que representen sus intereses o presenten las propuestas para que sean examinadas por los órganos de diálogo social apropiados. Esas propuestas deben ser tomadas en consideración por las partes interesadas cuando se adopten las posiciones acordadas y se tomen decisiones.
2. 1474. El Gobierno indica además que el acuerdo general para 2010-2012 fue firmado en noviembre de 2010 por el presidente de la KVPU, Sr. Volynets, y todas las demás uniones y federaciones panucranianas de sindicatos. En vista de los numerosos signatarios procedentes de los sindicatos, el proceso de firma se llevó a cabo en un orden aceptado por las partes.
3. 1475. Con respecto a la participación en el proceso de negociación colectiva, el Gobierno indica que, de conformidad con el artículo 12 del Código del Trabajo, si en una empresa u organización se ha creado más de una organización sindical de base, las organizaciones sindicales en cuestión deben establecer un órgano de representación conjunto sobre la base del principio de la representación proporcional. Así, una organización sindical de base que se niegue a formar parte de dicho órgano pierde el derecho a representar los intereses de los trabajadores cuando se concluya un convenio colectivo. Además, en virtud del artículo 4 de la Ley sobre los Convenios Colectivos, si existe más de un sindicato o federación sindical u otro órgano de representación autorizado por la fuerza de trabajo que actúe en una empresa o a nivel estatal, sectorial o territorial, estas organizaciones deben crear un órgano de representación conjunto para la negociación colectiva.
4. 1476. El Gobierno informa que el Ministerio de Trabajo y Políticas Sociales examinó la protesta formal presentada el 3 de marzo de 2011 por el miembro parlamentario, Sr. Volynets, en la que se pedía que no se registrara el convenio sectorial entre el Ministerio de Educación y Ciencia, Juventud y Deporte y el Comité Central de Educación de la Unión de Trabajadores Científicos de Ucrania, alegando que éste no había cumplido con el principio fundamental de igualdad de los sindicatos ni con la legislación sobre los convenios colectivos. El Gobierno señala que de conformidad con los reglamentos sobre el proceso de registro de acuerdos sectoriales y regionales y convenios colectivos de 5 de abril de 1994, únicamente se puede denegar el registro si los textos y las copias del convenio presentado no son auténticos. Además, subraya que, de conformidad con la legislación nacional, los sindicatos y sus federaciones son independientes de las autoridades estatales y locales, de los empleadores y los partidos políticos, y pueden organizar su trabajo de manera autónoma. La injerencia de los empleadores y de los organismos estatales en las actividades sindicales está prohibida (artículo 12 de la Ley sobre los Sindicatos). Del mismo modo, el artículo 6 de la Ley sobre los Convenios Colectivos prohíbe cualquier injerencia que pueda restringir los derechos de los trabajadores y de sus representantes. A la luz de las consideraciones anteriores, y en vista de la gravedad de las circunstancias descritas en la protesta formal del Sr. Volynets, el Ministerio de Trabajo y Políticas Sociales ha pedido ayuda a la FPU y al Ministerio de Educación, Ciencia, Juventud y Deporte para rectificar la situación que se ha creado a raíz de la conclusión del convenio sectorial. El Sr. Volynets ha sido informado de todo ello mediante carta de fecha 12 de marzo de 2011. Así pues, las partes han revocado el convenio sectorial, el cual está siendo revisado.
5. 1477. Con respecto a la legalización de los sindicatos afiliados a la KVPU, el Gobierno indica que el 29 de abril de 2011, los departamentos de justicia territoriales habían legalizado dichas organizaciones en 11 provincias de Ucrania y en la ciudad de Kiev. En relación con los sindicatos de la provincia de Khmelnitsky, el Gobierno indica que el Departamento Principal de Justicia de la provincia de Khmelnitsky recibió el 18 de mayo de 2009 y, posteriormente, el 31 de diciembre de 2009, una notificación de la organización de la KVPU de la provincia de Khmelnitsky relativa a su afiliación (como unidad orgánica) a la KVPU. Durante el examen de los documentos presentados, se decidió que la KVPU de la provincia de Khmelnitsky no cumplía con los requisitos previstos en el artículo 8, párrafo 4) de la Ley sobre los Sindicatos, según el cual la condición jurídica de las asociaciones sindicales está definida por la condición jurídica de sus afiliados. Por consiguiente, de conformidad con el artículo 16, párrafo 6) de la Ley sobre los Sindicatos, se invitó al sindicato a que rectificara la situación y a que volviera a presentar la petición.
6. 1478. El Gobierno explica además que el 7 de julio de 2009, el Ministerio de Justicia recibió los reglamentos y una notificación de creación de la KVPU de la República Autónoma de Crimea como una confederación a nivel de república afiliada a la KVPU como unidad orgánica. Al igual que en la situación mencionada anteriormente, el solicitante fue informado de que no cumplía con los requisitos previstos en los artículos 8 y 11 de la Ley sobre los Sindicatos.
7. 1479. Finalmente, el Gobierno indica que el sindicato panucraniano Ridna Zemlya fue legalizado por el Ministerio de Justicia de Ucrania el 27 de agosto de 2009 (certificado núm. 3173) como sindicato panucraniano. El 29 de abril de 2011, el Departamento de Justicia Territorial legalizó las filiales de Ridna Zemlya que correspondían a la condición solicitada en 14 provincias de Ucrania y en la República Autónoma de Crimea. Todas las notificaciones relativas a la afiliaciones de esas organizaciones al sindicato panucranianao Ridna Zemlya fueron debidamente legalizadas.
8. 1480. Con respecto a los criterios de representatividad establecidos en virtud de la Ley sobre el Diálogo Social, el Gobierno indica que en los artículos 5 y 6 de la ley se definen tanto los criterios generales de representatividad como los criterios de representatividad a escala nacional, sectorial, territorial y local. De conformidad con el artículo 7 de la ley, el Servicio Nacional de Mediación y Conciliación (NSPP) a escala nacional y sectorial, así como los departamentos regionales de ese Servicio a escala territorial, son el órgano responsable de verificar que los sindicatos y sus federaciones, y las organizaciones de empleadores y sus asociaciones, cumplen con los criterios de representatividad establecidos. El proceso para verificar y confirmar que los sindicatos y las organizaciones de empleadores cumplen con los criterios en cuestión es aprobado por el NSPP tras celebrar consultas con los interlocutores sociales a escala nacional. El NSPP es un órgano permanente público instaurado por el Presidente con el objetivo de promover la resolución de conflictos laborales colectivos. El mandato del NSPP, tal y como se define en sus propios reglamentos, incluye medidas que garanticen el diálogo social y que sirvan para verificar, cuando sea necesario, las credenciales de todas las partes implicadas en un conflicto. De conformidad con los términos previstos en la Ley sobre el Diálogo Social, el mandato del NSPP incluye asimismo las siguientes funciones: 1) evaluar la representatividad de las organizaciones de trabajadores y de empleadores a la luz de los criterios establecidos, 2) confirmar oficialmente la representatividad de estas organizaciones, y 3) llevar un registro de las organizaciones y asociaciones representativas. El NSPP y sus departamentos subordinados confirman oficialmente la situación respecto de la representatividad de los sindicatos y las organizaciones de empleadores una vez cada cinco años. Los sindicatos y sus federaciones y las organizaciones de empleadores, incluidas las que se hayan establecido recientemente, tienen derecho a solicitar al NSPP, o a sus departamentos, una evaluación de su cumplimiento con respecto a los criterios establecidos cuando haya motivos para hacerlo, pero no con una frecuencia superior a una vez al año (artículo 7, párrafo 2)). Actualmente, el proyecto de procedimiento para evaluar y confirmar el cumplimiento de los criterios de representatividad es una cuestión que ha generado un amplio debate público en el que pueden participar todos los interlocutores sociales interesados.
9. 1481. De conformidad con el artículo 9, párrafo 5) de la ley, los sindicatos y las organizaciones de empleadores, cuya representatividad haya sido confirmada, pueden determinar de forma independiente los procedimientos de elección (nombramientos) de sus representantes ante los órganos de diálogo social en las reuniones de representantes acreditados de las organizaciones que están autorizadas a participar en el diálogo social al nivel que corresponda. Ese tipo de reuniones puede convocarse a petición de cualquier organización representativa a un determinado nivel que lo notifique debidamente a todas las demás organizaciones representativas, a más tardar un mes antes de que se celebre la reunión. Una reunión de representantes acreditados se considera como «autorizada» si los representantes de más de la mitad de las organizaciones representativas al nivel correspondiente que están de acuerdo en participar en la reunión asisten a ella. A fin de participar en esas reuniones, las organizaciones que han recibido la notificación deben presentar a los organizadores, a más tardar diez días antes de la fecha en que se debe celebrar la reunión, la confirmación de su situación con respecto a la representatividad. La asignación de los derechos de voto entre los diferentes sindicatos es proporcional al número de trabajadores contratados en las empresas afiliadas a las organizaciones de empleadores en cuestión, pero asegurándose de que haya por lo menos un representante de cada sindicato representativo y de cada organización de empleadores. De acuerdo con los derechos de voto establecidos en la reunión de representantes acreditados, los sindicatos representativos y las organizaciones de empleadores nombran a los delegados que los representarán ante los órganos de diálogo social sobre la base de los miembros que correspondan de esos órganos. Cualquier acción de los organizadores de una reunión de representantes acreditados que no cumpla con los derechos de los interlocutores sociales puede ser impugnada ante los tribunales.
10. 1482. Con respecto a la definición del término «sector», el Gobierno señala que, de conformidad con el artículo 260 del Código Económico de Ucrania, un «sector» está compuesto por la totalidad de unidades productivas que abarcan formas predominantemente idénticas o similares de actividad productiva. La clasificación general de sectores en la economía nacional constituye una parte integral del sistema de clasificación y de codificación de los datos técnicos, económicos y estadísticos utilizados por las entidades económicas y por otros organismos que participan en las relaciones económicas, así como por las autoridades estatales o locales en el proceso de gestión de la economía. La recopilación, el procesamiento, el análisis y la difusión de información estadística se basan en la norma nacional de estadística DK 009:2005 «Clasificación de los tipos de actividad económica», la cual está armonizada con la nomenclatura estadística de actividades económicas de la Comunidad Europea y aprobada por la orden núm. 75 (en su forma enmendada) del Comité Estatal de Ucrania sobre Reglamentaciones Técnicas y Políticas de Consumo de 26 de diciembre de 2005. La clasificación abarca todas las formas de actividad económica de las entidades económicas que, al más alto nivel jerárquico, constituyen los sectores. Una agrupación más generalizada de formas de actividad económica a nivel de secciones, subsecciones y divisiones hace posible diferenciar los sectores económicos fundamentales y poder tener en cuenta los requisitos de las autoridades estatales de estadística para planificar/determinar los datos estadísticos.

C. Conclusiones del Comité

1. 1483. El Comité toma nota de que, en este caso, las organizaciones querellantes alegan que la recién adoptada Ley sobre el Diálogo Social dificulta la creación de organizaciones de trabajadores. Además, alegan que el Gobierno se ha negado a legalizar las organizaciones afiliadas a la KVPU y que ha violado los derechos de negociación colectiva de la KVPU.
2. 1484. Con respeto a la Ley sobre el Diálogo Social, el Comité toma nota de que la nueva legislación fue aprobada por el Parlamento en diciembre de 2010. El Comité toma nota del alegato de las organizaciones querellantes según el cual, contrariamente a lo que había indicado el Gobierno en el informe que presentó a la CEACR, nunca ha organizado ninguna reunión para discutir la cuestión de los criterios de representatividad. El Comité entiende que, a partir de la información que se ha puesto a disposición de la Oficina, los debates a escala nacional relativos a los criterios de representatividad incluyeron a los sindicatos que tenían la condición de panucraniano, incluida la KVPU.
3. 1485. El Comité toma nota de que, con respecto a esta legislación, los alegatos de las organizaciones querellantes afectan principalmente a: los niveles de diálogo social y, concretamente, al «sector industrial» (artículo 2 de la ley), los criterios de representatividad (artículos 5 y 6 de la ley) y el órgano encargado de confirmar la representatividad de los sindicatos (artículos 7 y 11 a 14 de la ley).
4. 1486. En relación con el nivel de rama del diálogo social, el Comité toma nota del alegato de las organizaciones querellantes según el cual en la ley no se define lo que constituye un nivel de rama. A ese respecto, el Comité toma nota de la explicación del Gobierno según la cual la clasificación general de los sectores de la economía nacional constituye una parte integral de un sistema de clasificación y codificación oficial. Además, toma nota de la lista de tipos básicos de actividades económicas (ramas) que presentó el Gobierno.
5. 1487. Con respecto a la cuestión de la representatividad en general, El Comité ha hecho hincapié en que en diversas ocasiones, y en particular a propósito de la discusión del proyecto de convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, la Conferencia Internacional del Trabajo había evocado la cuestión del carácter representativo de los sindicatos y admitido, hasta cierto punto, la distinción que a veces se hace entre los diferentes sindicatos de acuerdo con su grado de representatividad. La Constitución de la OIT, en el párrafo 5 del artículo 3, consagra la noción de «organizaciones profesionales más representativas». Por consiguiente, el Comité estimó que el simple hecho de que la legislación de un país establezca una distinción entre las organizaciones sindicales más representativas y las demás organizaciones sindicales no debería ser en sí criticable. Sin embargo, es necesario que una distinción de este género no tenga como consecuencia conceder a las organizaciones más representativas — carácter que se deriva de un número más elevado de afiliados — privilegios que excedan de una prioridad en materia de representación en las negociaciones colectivas, consultas con los gobiernos, o incluso en materia de designación de los delegados ante organismos internacionales. En otras palabras, tal distinción no debería tener por consecuencia el privar a las organizaciones sindicales, que no hayan sido reconocidas como las más representativas, de los medios esenciales para defender los intereses profesionales de sus miembros ni del derecho de organizar su gestión y su actividad y de formular su programa de acción, previsto por el Convenio núm. 87 [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, quinta edición, 2006, párrafo 346]. En el presente caso, la legislación da entender que la única distinción entre los sindicatos representativos y el resto de sindicatos es que los primeros pueden firmar convenios colectivos, formar parte de comités paritarios y participar en eventos internacionales. El Comité considera que los privilegios concedidos a los sindicatos representativos no son excesivos. Al mismo tiempo, el Comité desea recordar que la determinación de la noción de representatividad presupone que los gobiernos garanticen un clima en el cual los sindicatos puedan desarrollarse libremente en el país.
6. 1488. Con respecto a los criterios para determinar la representatividad, el Comité recuerda que la determinación de los sindicatos más representativos debería basarse siempre en criterios objetivos, precisos y previamente establecidos [véase Recopilación, op. cit., párrafo 348]. El Comité toma nota de que, de conformidad con el artículo 5, los criterios de representatividad se basan en los siguientes aspectos: umbrales numéricos, diversidad sectorial y territorial y legislación (registro). El Comité entiende que en el proyecto inicial de la legislación se propusieron umbrales más elevados y criterios adicionales y que, en la versión final, se disminuyeron esos umbrales y se eliminaron los criterios adicionales, en seguimiento del Memorándum del 3 de agosto de 2009 mencionado por la organizaciones querellantes.
7. 1489. Con respecto a los umbrales numéricos y a la diversidad sectorial y territorial, el Comité toma nota de que, a escala nacional, de conformidad con el artículo 6, la asociación sindical debería tener la condición de panucraniano y contar por lo menos con 150.000 miembros, debería estar formada por sindicatos y sus organizaciones ubicadas en la mayoría de las unidades administrativas y territoriales de Ucrania, e incluir por lo menos a tres sindicatos panucranianos. El Comité entiende que hay varias organizaciones que cumplen con esos criterios a escala nacional, incluida la KVPU. A nivel sectorial, los sindicatos y sus organizaciones deberían tener la condición de panucraniano y contar con la afiliación de por lo menos el 3 por ciento de la fuerza de trabajo del sector correspondiente. A nivel territorial, los sindicatos y sus asociaciones deberían tener un estatus regional o local, estar constituidos en el ámbito territorial y contar con la afiliación de por lo menos el 2 por ciento de la fuerza de trabajo de la unidad administrativa y territorial pertinente. A nivel local, los intereses de los trabajadores están representados por los sindicatos de base y, si este no es el caso, por representantes elegidos libremente. El Comité toma nota, además, de que el artículo 6, párrafo 5) de la ley estipula que los sindicatos y sus federaciones y asociaciones de empleadores que no cumplan con los criterios de representatividad pueden, por decisión de los órganos electos, autorizar a organizaciones y asociaciones representativas al nivel adecuado para que representen sus intereses o presenten sus propuestas para que los órganos de diálogo social adecuados los tomen en consideración. Esas propuestas deben ser tomadas en consideración por las partes interesadas cuando se adopten acuerdos o se tomen decisiones. En esas circunstancias, el Comité considera que esos umbrales son aceptables.
8. 1490. Con respecto al requisito de la legalización (registro), el Comité siempre consideró que un sistema de registro introducido por una ley, que otorga el derecho exclusivo de negociación a los sindicatos registrados no sería incompatible con los principios de la libertad sindical siempre que el registro se base en criterios objetivos y preestablecidos. [véase Recopilación, op. cit., párrafo 358]. No obstante, el Comité toma nota de que la CEACR ha expresado preocupación por la actual contradicción que existe en la legislación nacional ucraniana entre el requisito de registro y el requisito de legalización impuesto a los sindicatos. En particular, la CEACR tomó nota de que, actualmente, existía una contradicción entre, por un lado, el artículo 87 del Código Civil (2003), según el cual una organización adquiere sus derechos de personalidad jurídica desde el momento en que se registra y, por otro lado, el artículo 16 de la Ley sobre los Sindicatos, en su forma enmendada en junio de 2003, en el que se estipula que un sindicato adquiere los derechos de una persona jurídica desde el momento en que se aprueba su estatuto y en que una autoridad jurídica confirma la condición jurídica de un sindicato y deja de tener poder discrecional para denegar su legalización. En octubre de 2006, se enmendó la Ley de Ucrania sobre el Registro Estatal de Personas Jurídicas y de Personas-Empresarios Físicos para que los sindicatos quedaran excluidos de su alcance y, por lo tanto, del requisito de registro. Recordando que ya había realizado comentarios sobre esa contradicción en un caso anterior contra el Gobierno de Ucrania (caso núm. 2038, 336.° informe), el Comité vuelve a pedir al Gobierno que enmiende el artículo 87 del Código Civil a fin de eliminar la contradicción de la legislación nacional y de garantizar plenamente el derecho de los trabajadores a crear organizaciones sin autorización previa.
9. 1491. El Comité toma nota de los alegatos de la KVPU relativos a la negativa de las autoridades a legalizar (registrar) a sus afiliados en la región de Khmelnitsk, en la República Autónoma de Crimea, así como a los del sindicato Ridna Zemlya. El Comité toma nota de las observaciones del Gobierno al respecto y de su indicación de que este último fue registrado, de hecho, el 27 de agosto de 2009 y que, posteriormente, se registraron sus organizaciones subsidiarias en 14 provincias y en la República Autónoma de Crimea. El Comité toma nota de la explicación facilitada por el Gobierno con respecto a las razones para no registrar a los afiliados de la KVPU en la región de Khmelnytsky y en la República Autónoma de Crimea. En particular, toma nota de que, según el Gobierno, las organizaciones pertinentes han sido debidamente informadas de los motivos por los que no se han tomado en consideración sus peticiones de registro y que se les pidió que rectificaran las omisiones y volvieran a presentar la petición. El Comité pide al Gobierno y a la KVPU que proporcionen información con respecto a la situación del registro de esas organizaciones.
10. 1492. Con respecto al órgano encargado de confirmar la representatividad de los sindicatos, el Comité recuerda que para poder determinar de la mejor manera posible la representatividad de las organizaciones sindicales es necesario garantizar la imparcialidad y la confidencialidad del procedimiento. Por ende, la verificación de la representatividad de una organización sindical debería estar a cargo de un órgano independiente e imparcial. [véase Recopilación, op. cit., párrafo 351]. El Comité toma nota de que en lo que respecta a la nueva legislación, el NSMR es un órgano tripartito que espera que, en la práctica, cumplirá con esos criterios de confidencialidad, independencia e imparcialidad. Asimismo, el Comité espera que las facultades de las que goza el NSMR en virtud de lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley sobre Diálogo Social serán limitadas al examen de si una determinada organización cumple con los criterios objetivos de representatividad determinados.
11. 1493. El Comité toma nota de los alegatos de la KVPU relativos a las violaciones de sus derechos de negociación colectiva. En particular, la KVPU alega que no se la había informado de la fecha y la hora en que se iba a firmar el acuerdo general para 2010-2012. A ese respecto, el Comité entiende que ese acuerdo fue negociado, en nombre de los sindicatos, por el órgano representativo conjunto formado por representantes de los sindicatos panucranianos y las asociaciones sindicales. El Comité toma nota de que, de acuerdo con el anexo 2 de ese acuerdo, en el cual figuran todas esas organizaciones, que son parte del acuerdo, la KVPU es una de las organizaciones representadas en el órgano conjunto de negociación.
12. 1494. Tomando nota de que el convenio de rama del sector de la educación se había revocado tras la protesta formal presentada por el Sr. Volynets’ (miembro del Parlamento y presidente de la KVPU), el Comité pide al Gobierno y a la KVPU que indiquen si se ha alcanzado un nuevo convenio y si la KVPU ha participado en la negociación colectiva. Asimismo, el Comité pide al Gobierno y a la KVPU que indiquen si se han tomado en consideración y si se han adoptado las enmiendas al convenio sobre el sector de la salud que había propuesto la KVPU.
13. 1495. El Comité toma nota de la indicación del Gobierno de que, de conformidad con el artículo 12 del Código del Trabajo, si en una empresa u organización se crea más de un sindicato de base, los sindicatos en cuestión deben crear un órgano conjunto de representación sobre la base de la representación proporcional y en virtud del artículo 4 de la Ley sobre los Convenios Colectivos, y si hay más de un sindicato o de una federación sindical o cualquier otro órgano autorizado por la fuerza de trabajo para que actúe en una empresa o a nivel estatal, sectorial o territorial, dichas organizaciones deben crear un órgano representativo para la negociación colectiva.
14. 1496. El Comité toma nota de que algunos de los alegatos de las organizaciones querellantes están dirigidos a la Federación de Sindicatos de Ucrania y a sus afiliados. El Comité toma nota, en particular, del alegato según el cual los sindicatos afiliados a la FPU niegan a la KVPU o a sus sindicatos afiliados el derecho de participar en la negociación colectiva y/o de adherirse a convenios colectivos que se hayan adoptado. El Comité toma nota de los ejemplos a los que hace referencia la organización querellante y de la declaración de la KVPU en la que parece darse a entender que el Gobierno está dispuesto a negociar con ambos sindicatos y sus organizaciones afiliadas cuando se concluyan convenios de rama pertinentes. Por consiguiente, el Comité entiende que la cuestión planteada está relacionada con las relaciones entre sindicatos y recuerda que, en virtud del artículo 3 del Convenio núm. 87, la única obligación del Gobierno es evitar cualquier tipo de injerencia que pudiera limitar el derecho de las organizaciones de trabajadores y de empleadores a redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, el de elegir libremente a sus representantes, el de organizar su administración y sus actividades, y el de formular su programa de acción, y de abstenerse de toda intervención que tienda a limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio legal. El artículo 2 del Convenio núm. 98 tiene por objeto proteger a las organizaciones de trabajadores frente a las organizaciones de empleadores o sus agentes o miembros, y no frente otras organizaciones de trabajadores, sus agentes o miembros. La rivalidad entre sindicatos queda fuera del alcance de este Convenio [véase Recopilación, op.cit., párrafos 1117 y 1118]. Ante la falta de informaciones de la organización querellante sobre la manera en que el Gobierno puede haber interferido a ese respecto, el Comité no proseguirá con el examen de esta parte de la queja.
15. 1497. El Comité toma nota de los alegatos generales relativos a las presiones ejercidas sobre los activistas sindicales en algunas empresas mineras (Frunze, la planta de ferroaleaciones de Nikopol y el Complejo mineral de hierro de Kryvy Rih) y en minas mencionadas en la comunicación de fecha 8 de septiembre de 2011. El Comité pide al Gobierno que lleve a cabo una investigación independiente con respecto a esa cuestión y que lo mantenga informado del resultado.
16. 1498. El Comité llama la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones sobre los aspectos legislativos de este caso.

Recomendación del Comité

1. 1499. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las siguientes recomendaciones:
   • a) el Comité pide nuevamente al Gobierno que enmiende el artículo 87 del Código Civil para eliminar la contradicción que existe entre el requisito de registro y el requisito de legalización impuesto a los sindicatos por la legislación nacional con el fin de garantizar plenamente el derecho de los trabajadores a crear organizaciones sin autorización previa;
   • b) el Comité pide al Gobierno y a la KVPU que proporcionen información sobre la situación del registro de las organizaciones de la KVPU en la región de Khmelnitsky y la República Autónoma de Crimea;
   • c) el Comité pide al Gobierno y a la KVPU que indiquen si se ha logrado un nuevo convenio de rama para el sector de la educación y si la KVPU ha participado en la negociación colectiva. Además, pide al Gobierno y a la KVPU que indiquen si se han tomado en consideración y si se han adoptado las enmiendas al convenio sobre el sector de la salud propuestas por la KVPU;
   • d) el Comité pide al Gobierno que lleve a cabo una investigación independiente sobre los alegatos relativos a la presión ejercida sobre los activistas sindicales en las empresas mineras (Frunze, la planta de ferroaleaciones de Nikopol y el Complejo de mineral de hierro de Kryvy Rih) y las minas mencionadas en la comunicación de la KVPU de fecha 8 de septiembre de 2011, y que lo mantenga informado del resultado;
   • e) el Comité espera que las facultades de las que goza el NSMR en virtud de lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley sobre Diálogo Social serán limitadas al examen de si una determinada organización cumple con los criterios objetivos de representatividad determinados, y
   • f) el Comité llama la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones sobre los aspectos legislativos de este caso.