Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 362, November 2011

Case No 2843 (Ukraine) - Complaint date: 22-MAR-11 - Closed

1458. La plainte est présentée dans des communications de la Confédération des syndicats libres d’Ukraine (KVPU) et de la Fédération des syndicats des travailleurs de la petite et moyenne entreprise d’Ukraine (FPPMSPU) datées du 22 mars et du 21 avril 2011, respectivement. La KVPU a envoyé des informations additionnelles dans des communications datées du 12 juillet et du 8 septembre 2011.

1. 1458. La plainte est présentée dans des communications de la Confédération des syndicats libres d’Ukraine (KVPU) et de la Fédération des syndicats des travailleurs de la petite et moyenne entreprise d’Ukraine (FPPMSPU) datées du 22 mars et du 21 avril 2011, respectivement. La KVPU a envoyé des informations additionnelles dans des communications datées du 12 juillet et du 8 septembre 2011.
2. 1459. Le gouvernement a présenté sa réponse dans des communications datées du 4 et du 23 mai, et du 8 juin 2011.
3. 1460. L’Ukraine a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations des organisations plaignantes

1. 1461. Dans leurs communications datées du 22 mars, du 21 avril, du 12 juillet et du 8 septembre 2011, les organisations plaignantes – la KVPU et la FPPMSPU – ont expliqué que, le 23 décembre 2010, la Verkhovna Rada (le Parlement) a adopté la loi sur le dialogue social en Ukraine. Malgré la demande que lui a adressée la KVPU en vue d’opposer son veto, le 11 janvier 2011, le Président de l’Ukraine a signé la loi. Les deux organisations syndicales estiment que cette loi nuit à la capacité des syndicats de représenter leurs membres aux fins du dialogue social et de la négociation collective.
2. 1462. Les organisations plaignantes expliquent que la loi énonce les critères de représentativité pour les syndicats et leurs associations à différents niveaux. Plus précisément, l’article 6 de la loi stipule que, au niveau national, une association syndicale est jugée représentative pour prendre part aux négociations collectives en vue de la signature d’une convention générale, pour déléguer des représentants au Conseil national tripartite économique et social, aux entités gestionnaires de la Caisse nationale de prévoyance et à d’autres organes tripartites de dialogue social, et pour participer à des événements internationaux sous réserve qu’elle soit: 1) légalisée (enregistrée) conformément à la législation; 2) panukrainienne et comptant au moins 150 000 membres; 3) composée d’au moins trois syndicats panukrainiens; 4) présente géographiquement dans la majorité des unités administratives et territoriales du pays.
3. 1463. En outre, la KVPU et la FPPMSPU indiquent que le critère de représentativité à l’échelle des territoires et des branches (secteurs d’activité) est également problématique. Le syndicat représentatif doit représenter au moins 3 pour cent des travailleurs d’une industrie donnée. Toutefois, la législation ukrainienne ne fournit pas de définition du terme «secteur d’activité».
4. 1464. Les organisations plaignantes estiment que, pour un pays où le mouvement syndical est encore en gestation et où de nouveaux syndicats indépendants sont en pleine croissance organisationnelle, de tels critères de représentativité sont absolument inacceptables. Elles estiment en outre que, aux termes de la nouvelle loi, les syndicats indépendants seront exclus du dialogue social et ne pourront pas représenter les intérêts des travailleurs tant à l’échelle nationale qu’à l’échelle internationale.
5. 1465. Les organisations plaignantes allèguent, d’autre part, que les droits des syndicats indépendants sont violés. Selon la KVPU, le ministère de la Justice fait obstacle à la légalisation de ses syndicats régionaux dans la région de Khmelnytsky et en République autonome de Crimée, ainsi qu’à la reconnaissance du syndicat panukrainien Ridna Zemlya. Selon cette même organisation, il y a des exemples de pressions exercées sur des militants et des membres de syndicats indépendants, notamment dans la société minière Frunze, l’usine de ferro-alliages Nikopol et le complexe minier Kryvy Rih. Les organisations plaignantes ajoutent que, lorsque des syndicats ont des difficultés à enregistrer de nouvelles sections locales, ils font face à des défis encore plus grands pour ce qui est de remplir des critères de représentativité contraignants aux termes de la nouvelle loi.
6. 1466. Les organisations plaignantes croient que le mécanisme introduit dans la loi pour établir la représentativité manque d’indépendance et d’objectivité, et s’inspire d’une approche «permissive». En particulier, elles citent l’article 7 de la loi, selon lequel «la procédure d’évaluation de la conformité aux critères de représentativité des organisations syndicales et des organisations d’employeurs doit être approuvée par le Service national de médiation et de réconciliation (NSMR) (qui relève du Président de l’Ukraine) après consultations préalables avec les parties au dialogue social». Pour les organisations plaignantes, cela signifie que les organisations syndicales et patronales de l’ère soviétique auront le pouvoir d’influer sur une procédure qui reste à déterminer et de décider des organisations qui seront acceptées aux fins du dialogue social et de la négociation collective.
7. 1467. La KVPU fait savoir qu’à sa demande, le 3 août 2009, l’OIT a émis son mémorandum concernant le projet de loi sur le dialogue social en Ukraine, dans lequel l’Organisation a indiqué que les dispositions du projet de loi relatives aux critères de représentativité enfreignaient les conventions fondamentales de l’OIT ratifiées par l’Ukraine. Selon le syndicat, depuis lors, seules des modifications de pure forme ont été apportées au projet de loi. La KVPU affirme, d’autre part, que les observations faites concernant l’application des conventions nos 87 et 98 par la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations (CEACR) étaient fondées sur de fausses informations fournies par le gouvernement. L’organisation plaignante souligne en particulier que, contrairement à ce que le gouvernement a indiqué dans son rapport à la CEACR, il n’a jamais organisé de réunions pour discuter de la question des critères de représentativité.
8. 1468. Selon les organisations plaignantes, leurs membres sont déjà éliminés du dialogue social, et les autorités ukrainiennes ne veulent avoir affaire qu’aux anciens syndicats et à leurs associations de l’ère postsoviétique. A cet égard, la KVPU indique qu’elle n’a pas été informée de la date et de l’heure de la signature de la convention générale pour 2010-2012. Par ailleurs, aucun de ses arguments démontrant l’inadmissibilité de l’adoption de dispositions qui empireraient la situation des travailleurs comparativement à la convention générale précédente, qui ont été présentés à l’organisation syndicale représentative conjointe, n’a été pris en compte.
9. 1469. La KVPU affirme également que ses membres sont empêchés de s’engager dans une négociation collective, de signer une convention collective et d’y adhérer. Elle invoque le cas des Syndicats libres des travailleurs médicaux d’Ukraine (FTUMWU) qui, en 2010, ont demandé à adhérer à la convention de branche déjà signée entre le syndicat de branche des travailleurs médicaux d’Ukraine affilié à la Fédération des syndicats d’Ukraine (FPU) et le ministère des Soins de santé. Le syndicat affilié à la FPU a rejeté la demande des FTUMWU, et toutes les demandes des FTUMWU en vue d’organiser des rencontres et de définir des dispositions communes sont demeurées sans réponse. Au lieu de cela, le syndicat affilié à la FPU a réclamé des renseignements personnels sur les membres des FTUMWU. La KVPU indique que le ministère des Soins de santé n’a lui-même aucune objection concernant la participation des FTUMWU à une négociation collective et a, en fait, demandé au syndicat de proposer des modifications à la convention de branche pour examen et discussion.
10. 1470. Selon la KVPU, une situation semblable s’est produite concernant l’un de ses membres, le Syndicat libre de l’éducation et de la science d’Ukraine (VPONU). Alors que, avant le début de la négociation collective, une entente en vue de la création d’une organisation syndicale représentative conjointe entre le VPONU et le Syndicat de l’éducation et de la science (STESU) d’Ukraine affilié à la FPU avait été signée, la négociation collective a eu lieu et la convention pour 2011-12 a été signée sans la participation du VPONU. Ce dernier a réussi, toutefois, à suspendre le processus d’enregistrement de la convention signée.
11. 1471. Enfin, à l’échelle locale, en avril 2011, un syndicat de premier niveau représentant les travailleurs du Musée national d’architecture populaire affilié au syndicat panukrainien «Défense de la justice» a également été empêché d’adhérer à une convention collective. La direction du musée a affirmé que les travailleurs du musée ont décidé, à la majorité, de refuser au syndicat libre d’adhérer à la convention. La KVPU affirme, toutefois, que cette décision a été prise par la direction et par le syndicat de premier niveau affilié à la FPU vu que, aux termes de la législation nationale, l’assemblée des travailleurs n’a pas de tels pouvoirs.
12. 1472. Dans sa communication en date du 8 septembre 2011, la KVPU indique qu’elle a commencé à sentir les conséquences fâcheuses de la mise en œuvre de la loi sur le dialogue social. Elle affirme être totalement exclue par les autorités du dialogue social et de la négociation collective, de la gestion de la caisse de prévoyance, et de la supervision des activités en matière d’hygiène et de sécurité. A cet égard, elle invoque les exemples précités et décrit d’autres cas dans lesquels les dirigeants du Syndicat indépendant des mineurs d’Ukraine (NPGU), et/ou ses syndicats de premier niveau, n’ont pas été inclus dans un organisme de l’Inspectorat d’Etat pour la supervision de la conformité aux normes d’hygiène et de sécurité ni dans des commissions spéciales établies pour enquêter sur des accidents qui sont survenus dans deux mines en juillet et en août 2011 et qui comptaient des membres des syndicats de premier niveau du NGPU. En outre, la KVPU allègue que des employeurs et les autorités exercent des pressions sur les syndicats de premier niveau du NGPU en vue de faire diminuer le nombre de leurs membres et de faire ainsi en sorte qu’ils ne remplissent pas les critères de représentativité.

B. Réponse du gouvernement

1. 1473. Dans ses communications datées du 4 et du 23 mai et du 8 juin 2011, le gouvernement indique que la loi sur le dialogue social en Ukraine définit le dialogue social comme étant un processus visant à remédier à des différends empêchant d’aboutir à un accord et à adopter des décisions prises d’un commun accord par des partenaires sociaux qui représentent les intérêts de travailleurs, d’employeurs, d’organes exécutifs et d’autorités administratives locales sur des questions concernant la formulation et la mise en œuvre de politiques socio-économiques publiques et la gestion des relations économiques, sociales et syndicales. Le paragraphe 6(5) de la loi stipule que les syndicats et leurs fédérations ainsi que les associations d’employeurs qui ne remplissent pas les critères de représentativité peuvent, en vertu d’une décision de leurs organes élus, autoriser des associations et organisations représentatives au niveau requis à représenter leurs intérêts ou à présenter des propositions pour examen par les organes compétents en matière de dialogue social. Ces propositions doivent être examinées par les parties concernées lorsque des positions communes sont adoptées et des décisions prises.
2. 1474. Le gouvernement indique par ailleurs que la convention générale pour 2010-2012 a été signée en novembre 2010 par le président de la KVPU, M. Volynets, et par la totalité des autres fédérations syndicales et syndicats panukrainiens. Compte tenu du grand nombre de signataires du côté syndical, la procédure de signature s’est déroulée dans un ordre accepté par les parties.
3. 1475. Concernant la participation au processus de négociation collective, le gouvernement indique que, conformément à l’article 12 du Code du travail, lorsque plus d’un syndicat de premier niveau est constitué dans une entreprise ou une organisation, les syndicats en question sont tenus de créer un organe représentatif conjoint sur la base de la représentation proportionnelle. Ainsi, une organisation syndicale de premier niveau qui refuse de participer à un tel organisme renonce à son droit de représenter les intérêts des travailleurs lorsqu’une convention collective est conclue. En outre, en vertu de l’article 4 de la loi sur les conventions collectives, lorsque plus d’une fédération syndicale, ou plus d’un syndicat ou autre organisme représentatif sont autorisés par les travailleurs à exercer leurs activités dans une entreprise, ou à l’échelon de l’Etat, d’une branche ou d’un territoire, de telles organisations doivent constituer un organe représentatif conjoint aux fins de la négociation collective.
4. 1476. Le gouvernement indique que le ministère du Travail et de la Politique sociale a examiné la communication en date du 3 mars 2011 dans laquelle le membre du Parlement, M. Volynets, demande de ne pas enregistrer la convention de branche conclue entre le ministère de l’Education et de la Science, de la Jeunesse et du Sport et le comité central de l’éducation du Syndicat des travailleurs de la science d’Ukraine, en alléguant que ce dernier a enfreint le principe fondamental d’égalité des syndicats et la législation sur les conventions collectives. Le gouvernement souligne que, conformément au règlement sur la procédure d’enregistrement d’accords et de conventions collectives au niveau des branches et des régions daté du 5 avril 1994, l’enregistrement peut être refusé seulement lorsque les textes et copies des conventions présentées ne sont pas authentiques. Il ajoute que, conformément à la législation nationale, les syndicats et leurs fédérations sont indépendants de l’Etat et des autorités locales, des employeurs et des partis politiques, et organisent leur travail de façon autonome. L’intervention des employeurs et des organismes publics dans les activités syndicales est interdite (art. 12 de la loi sur les syndicats). De même, l’article 6 de la loi sur les conventions collectives interdit toute intervention susceptible de restreindre les droits des travailleurs et de leurs représentants. A la lumière de ce qui précède, et compte tenu de la gravité des faits décrits dans la communication de M. Volynets, le ministère du Travail et de la Politique sociale a demandé à la FPU et au ministère de l’Education et de la Science, de la Jeunesse et du Sport leur assistance en vue de remédier à la situation résultant de la conclusion de la convention de branche. M. Volynets en a été informé dans une lettre datée du 12 mars 2011. En conséquence, la convention de branche a été révoquée par les parties et est en cours de révision.
5. 1477. Concernant la légalisation des syndicats affiliés à la KVPU, le gouvernement indique que, depuis le 29 avril 2011, les administrations territoriales de la justice avaient légalisé de telles organisations dans 11 provinces ukrainiennes et dans la ville de Kiev. Concernant les syndicats dans la province de Khmelnitsky, le gouvernement indique que le ministère principal de la Justice a reçu une notification de la part de la KVPU de la province de Khmelnytsky au sujet de son affiliation (en tant qu’unité organisationnelle) à la KVPU, le 18 mai 2009 et, à nouveau, le 31 décembre 2009. A l’occasion de l’examen des documents présentés, il a été établi que la province de Khmelnytsky ne remplissait pas les exigences énoncées au paragraphe 8(4) de la loi sur les syndicats, selon lesquelles le statut des associations de syndicats est fonction du statut de leurs affiliés. En conséquence, conformément au paragraphe 16(6) de la loi sur les syndicats, le syndicat a été invité à rectifier la situation et à présenter une nouvelle demande.
6. 1478. Le gouvernement poursuit en expliquant que, le 7 juillet 2009, le ministère de la Justice a reçu le règlement et un avis de création de la KVPU en République autonome de Crimée en tant que confédération au niveau de la République et son affiliation à la KVPU en tant qu’unité organisationnelle. Comme dans le cas ci-dessus, le demandeur a été informé qu’il ne remplissait pas les exigences énoncées aux articles 8 et 11 de la loi sur les syndicats.
7. 1479. Enfin, le gouvernement indique que le syndicat panukrainien Ridna Zemlya a été légalisé par le ministère de la Justice d’Ukraine le 27 août 2009 (certificat no 3173) en tant que syndicat panukrainien. A compter du 29 avril 2011, l’administration territoriale de la justice a légalisé des organisations subsidiaires du Ridna Zemlya en leur accordant le statut demandé dans les 14 provinces ukrainiennes et en République autonome de Crimée. Toutes les notifications concernant l’affiliation de ces organisations au syndicat panukrainien Ridna Zemlya ont été dûment légalisées.
8. 1480. Concernant les critères de représentativité énoncés dans la loi sur le dialogue social, le gouvernement indique que les articles 5 et 6 de la loi énoncent les critères généraux de représentativité et les critères de représentativité aux niveaux de l’Etat, des branches, des territoires et des municipalités. Aux termes de l’article 7 de la loi, le Service national de médiation et de conciliation (NSPP) aux niveaux national et des branches, et les administrations régionales de ce service au niveau territorial, est l’organisme chargé de vérifier si les syndicats et leurs fédérations ainsi que les organisations d’employeurs et leurs associations satisfont aux critères de représentativité établis. La procédure en vigueur pour vérifier et confirmer que les syndicats et les organisations d’employeurs remplissent les critères en question est approuvée par le NSPP, après consultation des partenaires sociaux au niveau national. Le NSPP est un organisme public créé par le Président en vue de favoriser le règlement des conflits de travail collectifs. Le mandat du NSPP, tel qu’il est défini dans son propre règlement, prévoit des mesures en vue d’assurer le dialogue social et de vérifier, s’il y a lieu, le statut de l’une ou l’autre des parties au conflit de travail. Aux termes de la loi sur le dialogue social, le NSPP est également mandaté pour s’acquitter des fonctions suivantes: 1) évaluer la représentativité des organisations de travailleurs et d’employeurs au vu des critères établis; 2) confirmer officiellement la représentativité de ces organisations; 3) tenir un registre des organisations et associations représentatives. La confirmation officielle de la représentativité des organisations de travailleurs et d’employeurs par le NSPP et ses services auxiliaires est faite tous les cinq ans. Les syndicats et leurs fédérations et les organisations d’employeurs, y compris celles qui sont nouvellement créées, ont le droit de demander au NSPP ou à ses services d’évaluer leur conformité en fonction des critères établis lorsque cela est justifié, mais pas plus d’une fois par an (paragr. 7(2)). Actuellement, la procédure proposée pour évaluer et confirmer la conformité aux critères de représentativité fait l’objet d’une discussion publique à grande échelle à laquelle peuvent participer tous les partenaires sociaux.
9. 1481. Aux termes du paragraphe 9(5) de la loi, les syndicats et les organisations d’employeurs dont la représentativité a été confirmée déterminent de façon indépendante les procédures d’élection (de nomination) de leurs représentants dans les organes de dialogue social aux réunions de représentants accrédités des organisations autorisées à participer au dialogue social au niveau correspondant. Une telle réunion peut être convoquée à la demande d’une organisation représentative à un niveau donné, qui notifie en bonne et due forme toutes les autres organisations représentatives dans le mois qui précède la réunion prévue. Une réunion de représentants accrédités est jugée «autorisée» lorsque les représentants de plus de la moitié des organisations représentatives au niveau correspondant qui ont consenti à prendre part à la réunion y assistent. Pour participer à une telle réunion, les organisations qui ont reçu cette notification sont tenues de présenter aux organisateurs, dans les dix jours précédant la réunion prévue, la confirmation de leur représentativité. La répartition des droits de vote entre les divers syndicats est proportionnelle au nombre de travailleurs employés dans les entreprises affiliées aux organisations d’employeurs concernées, mais à raison d’au moins un représentant par syndicat représentatif et par organisation d’employeurs. En fonction des droits de vote établis à la réunion des représentants accrédités, les syndicats représentatifs et les organisations d’employeurs nomment des délégués chargés de les représenter dans les organes de dialogue social sur la base des membres correspondants de ces organes. Toute mesure prise par les organisateurs d’une réunion de représentants accrédités qui porte atteinte au droit des partenaires sociaux doit être contestée devant les tribunaux.
10. 1482. Concernant la définition du terme «branche d’activité», le gouvernement souligne que, aux termes de l’article 260 du Code économique ukrainien, la totalité des unités de production exerçant essentiellement une activité productive identique ou similaire rentrent dans une «branche d’activité». La classification générale des branches de l’économie nationale fait partie intégrante du système de classification et de codification de données techniques, économiques et statistiques utilisées par les entités économiques et d’autres parties concernées dans les relations économiques, et par les autorités publiques ou les autorités locales en gestion économique. La collecte, le traitement, l’analyse et la diffusion d’informations statistiques sont basés sur la norme statistique nationale DK 009:2005 «Classification des types d’activité économique», qui est harmonisée avec la nomenclature statistique des activités économiques de l’UE et approuvée par l’ordre no 75 (tel que modifié) du Comité national ukrainien pour la réglementation technique et la politique de consommation du 26 décembre 2005. La classification englobe toutes les formes d’activité économique des entités économiques qui, aux plus hauts niveaux hiérarchiques, constituent des branches d’activité. Les groupements plus généralisés d’activité économique au niveau des sections, sous-sections et divisions permettent de différencier les branches d’activité économique fondamentales et de tenir compte des exigences des autorités statistiques nationales en matière de mise en correspondance et de traçage de données statistiques.

C. Conclusions du comité

1. 1483. Le comité note que, dans le présent cas, les organisations plaignantes allèguent que la nouvelle loi sur le dialogue social fait obstacle à la création d’organisations de travailleurs. Elles allèguent en outre le refus du gouvernement de reconnaître les syndicats affiliés à la KVPU et la violation des droits de négociation collective de la KVPU.
2. 1484. Concernant la loi sur le dialogue social, le comité note que la nouvelle loi a été adoptée par le Parlement en décembre 2010. Le comité note l’allégation des organisations plaignantes selon laquelle, contrairement à ce que le gouvernement a indiqué dans son rapport à la CEACR, il n’a jamais organisé de réunions pour discuter de la question des critères de représentativité. Le comité croit comprendre des informations dont dispose le Bureau que les discussions menées à l’échelle nationale concernant les critères de représentativité visaient les syndicats panukrainiens, dont la KVPU.
3. 1485. Le comité note que, en ce qui a trait à cette loi, les allégations des organisations plaignantes traitent essentiellement des points suivants: les niveaux de dialogue social et, plus précisément, celui de la «branche d’activité» (art. 2 de la loi); les critères de représentativité (art. 5 et 6 de la loi); et l’organe chargé de confirmer la représentativité des syndicats (art. 7 et 11-14 de la loi).
4. 1486. Concernant le dialogue social au niveau de la branche d’activité, le comité note l’allégation des organisations plaignantes selon laquelle la loi ne définit pas ce qui constitue une branche d’activité. A cet égard, le comité note l’explication du gouvernement selon laquelle la classification générale des branches de l’économie nationale fait partie intégrante d’un système officiel de classification et de codification. Il note par ailleurs la liste des principaux types d’activités économiques (branches) présentée par le gouvernement.
5. 1487. Concernant la question de la représentativité en général, le comité a indiqué qu’à plusieurs reprises, et notamment à propos de la discussion du projet de convention sur le droit d’organisation et de négociation collective, la Conférence internationale du Travail a évoqué la question du caractère représentatif des syndicats et a admis, dans une certaine mesure, la distinction opérée parfois entre les divers syndicats en présence, selon leur degré de représentativité. De son côté, l’article 3, paragraphe 5, de la Constitution de l’OIT consacre la notion d’«organisations professionnelles les plus représentatives». Par conséquent, le comité estime que le simple fait que la législation d’un pays donné établisse une distinction entre les organisations syndicales les plus représentatives et les autres organisations syndicales ne saurait, en soi, prêter à critique. Encore faut-il qu’une telle distinction n’ait pas pour conséquence d’accorder aux organisations les plus représentatives – caractère qui découle du nombre plus important de leurs affiliés – des privilèges allant au-delà d’une priorité en matière de représentation aux fins de négociations collectives, de consultation par les gouvernements, ou encore en matière de désignation de délégués auprès d’organismes internationaux. En d’autres termes, il ne faudrait pas que la distinction opérée aboutisse à priver les organisations syndicales non reconnues comme appartenant aux plus représentatives des moyens essentiels de défense des intérêts professionnels de leurs membres, et du droit d’organiser leur gestion et leur activité et de formuler leur programme d’action prévu par la convention no 87. [Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, cinquième édition, 2006, paragr. 346.] Dans le cas présent, il ressort de la loi que la seule distinction entre les syndicats représentatifs et les autres réside dans le fait que les premiers signent des conventions collectives, siègent à des comités mixtes et participent à des événements internationaux. Le comité considère que de tels privilèges accordés à des syndicats représentatifs ne sont pas excessifs. Le comité souhaite rappeler en même temps que l’établissement de la notion de représentativité implique que les gouvernements garantissent un climat dans lequel les organisations syndicales sont en mesure de se développer librement dans le pays.
6. 1488. Concernant les critères pour déterminer la représentativité, le comité rappelle que la détermination du syndicat le plus représentatif devrait toujours se faire d’après des critères objectifs, précis et préétablis. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 348.] Le comité note que, aux termes de l’article 5, les critères de représentativité sont basés sur: les seuils numériques, la diversité territoriale et sectorielle, et la légalisation (l’enregistrement). Le comité croit comprendre que des seuils plus élevés et des critères supplémentaires ont été proposés dans le projet de loi initial, et que ces seuils ont été abaissés et les critères supplémentaires supprimés dans la version définitive suite au mémorandum du 3 août 2009 auquel se réfèrent les organisations plaignantes.
7. 1489. Concernant les seuils numériques et la diversité territoriale et sectorielle, le comité note que, aux termes de l’article 6, au niveau national, l’association de syndicats devrait être panukrainienne et devrait compter au moins 150 000 membres, devrait se composer de syndicats et leurs organisations situés dans la majorité des unités territoriales et administratives d’Ukraine et compter au moins trois syndicats panukrainiens. Le comité croit comprendre que plusieurs organisations remplissent ce critère au niveau national, dont la KVPU. Au niveau sectoriel, les syndicats et leurs associations devraient être panukrainiens et représenter au moins 3 pour cent des travailleurs du secteur d’activité concerné. Au niveau territorial, les syndicats et leurs associations devraient être régionaux ou locaux, être établis sur une base territoriale et représenter au moins 2 pour cent des travailleurs de l’unité territoriale et administrative concernée. Au niveau local, les intérêts des travailleurs sont représentés par des syndicats de premier niveau et, en leur absence, par des représentants élus librement. Le comité note par ailleurs que le paragraphe 6(5) de la loi stipule que les syndicats et leurs fédérations et les associations d’employeurs qui ne remplissent pas les critères de représentativité peuvent, par une décision de leurs organes élus, autoriser des organisations et associations représentatives au niveau requis à représenter leurs intérêts ou à soumettre des propositions à l’attention des organes de dialogue social compétents. Ces propositions doivent être examinées par les parties concernées lorsque des positions convenues sont adoptées et des décisions prises. Dans ces conditions, le comité considère que ces seuils sont acceptables.
8. 1490. Concernant l’obligation de légalisation (d’enregistrement), le comité a toujours estimé qu’un système d’enregistrement mis en place par une loi qui accorde des droits exclusifs de négociation aux syndicats enregistrés ne serait pas incompatible avec les principes de la liberté syndicale, pour autant que l’enregistrement se fasse sur des critères objectifs et fixés d’avance. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 358.] Le comité note, toutefois, que la CEACR s’est inquiétée de l’existence d’une contradiction dans la législation nationale ukrainienne concernant l’obligation d’enregistrement par rapport à l’obligation de légalisation imposée aux syndicats. En particulier, la CEACR a noté que, présentement, il y avait une contradiction entre l’article 87 du Code civil (2003), aux termes duquel une organisation acquiert les droits afférents à la personnalité juridique dès son enregistrement, d’une part, et l’article 16 de la loi sur les syndicats, telle que modifiée en juin 2003, aux termes duquel un syndicat acquiert les droits afférents à la personnalité juridique au moment de l’approbation de ses statuts, et qu’une autorité habilitante confirme le statut d’un syndicat et n’a plus le pouvoir discrétionnaire de refuser de légaliser un syndicat, d’autre part. En octobre 2006, la loi ukrainienne sur l’enregistrement auprès de l’Etat des personnes juridiques, des personnes physiques et des chefs d’entreprise a été modifiée de manière à exclure les syndicats de son champ d’application, et donc de l’obligation d’enregistrement. Rappelant qu’il a déjà commenté cette contradiction dans son examen d’un cas antérieur contre le gouvernement de l’Ukraine (cas no 2038, 336e rapport), le comité prie à nouveau le gouvernement de modifier l’article 87 du Code civil de manière à éliminer la contradiction existant dans la législation nationale et à garantir pleinement le droit des travailleurs de constituer leurs organisations sans autorisation préalable.
9. 1491. Le comité note les allégations de la KVPU concernant le refus par les autorités de légaliser (d’enregistrer) ses affiliés dans la région de Khmelnytsky, en République autonome de Crimée, ainsi que le syndicat Ridna Zemlya. Le comité note les observations du gouvernement à ce sujet et son indication selon laquelle ce dernier syndicat a été en fait enregistré le 27 août 2009 par suite de l’enregistrement de ses organisations subsidiaires dans 14 provinces et en République autonome de Crimée. Le comité note l’explication fournie par le gouvernement relativement aux raisons du non-enregistrement des syndicats affiliés à la KVPU dans la région de Khmelnytsky et en République autonome de Crimée. Il note en particulier que, selon le gouvernement, les organisations concernées ont été dûment informées des motifs du rejet de leurs demandes d’enregistrement et ont été invitées à rectifier les omissions et à soumettre à nouveau la demande. Le comité prie le gouvernement et la KVPU de fournir des informations concernant l’enregistrement de ces organisations.
10. 1492. Concernant l’organe chargé de confirmer la représentativité des syndicats, le comité rappelle que la volonté de s’assurer du caractère représentatif d’un syndicat ou de le vérifier se concrétise le mieux lorsqu’il existe de fortes garanties en matière de secret et d’impartialité. Par conséquent, la vérification du caractère représentatif d’un syndicat doit être effectuée par un organe indépendant et impartial. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 351.] Le comité note que, aux termes de la nouvelle législation, le NSMR est un organe tripartite, et s’attend à ce que cet organe remplisse ces critères de confidentialité, d’indépendance et d’impartialité dans la pratique. Le comité s’attend par ailleurs à ce que les pouvoirs du NSMR, en vertu de l’article 7 de la loi sur le dialogue social, soient limités à l’examen du respect, par une organisation donnée, des critères objectifs établis de représentativité.
11. 1493. Le comité note les allégations de la KVPU concernant la violation de ses droits de négociation collective. En particulier, la KVPU allègue qu’elle n’a pas été informée de la date et de l’heure de la signature de la convention générale pour 2010-2012. A cet égard, le comité croit comprendre que, au nom des syndicats, cette convention a été négociée par l’organe représentatif conjoint composé de représentants de syndicats panukrainiens et d’associations syndicales. Le comité note que, aux termes de l’annexe 2 de cette convention, où sont énumérées toutes ces organisations, parties à la convention, la KVPU est l’une des organisations représentées dans l’organe de négociation conjoint.
12. 1494. Notant que la convention de branche dans le secteur de l’éducation a été révoquée par suite de la représentation de M. Volynets (membre du Parlement et président de la KVPU), le comité prie le gouvernement et la KVPU d’indiquer si une nouvelle convention a été conclue et si la KVPU a participé à la négociation collective. Le comité prie également le gouvernement et la KVPU d’indiquer si les modifications à la convention du secteur de la santé proposées par la KVPU ont été examinées et adoptées.
13. 1495. Le comité note l’indication du gouvernement selon laquelle, conformément à l’article 12 du Code civil, lorsque plus d’un syndicat de premier niveau est constitué dans une entreprise ou une organisation, les syndicats en question sont tenus de créer un organe représentatif conjoint sur la base de la représentation proportionnelle et que, en vertu de l’article 4 de la loi sur les conventions collectives, lorsque plus d’une fédération syndicale, ou plus d’un syndicat ou autre organisme représentatif sont autorisés par les travailleurs à exercer leurs activités dans une entreprise, ou à l’échelon de l’Etat, d’une branche ou d’un territoire, de telles organisations doivent constituer un organe représentatif conjoint aux fins de la négociation collective.
14. 1496. Le comité note que certaines des allégations des organisations plaignantes visent la Fédération des syndicats d’Ukraine et ses affiliés. Le comité note, en particulier, l’allégation selon laquelle les syndicats affiliés à la FPU nient le droit de la KVPU ou de ses syndicats affiliés de participer à la négociation collective et/ou de se joindre à une convention collective conclue. Le comité note les exemples évoqués par l’organisation plaignante et observe la déclaration de la KVPU qui semble sous-entendre que le gouvernement est disposé à négocier avec les syndicats et leur organisation affiliée pour la conclusion de conventions de branche visées. Le comité croit donc comprendre que la question soulevée concerne les relations intersyndicales et rappelle que, en vertu de l’article 3 de la convention no 87, le gouvernement n’est lié que par l’obligation de s’abstenir de toute intervention de nature à limiter le droit des organisations de travailleurs et d’employeurs d’élaborer leurs statuts et règlements administratifs, d’élire librement leurs représentants, d’organiser leur gestion et leur activité, et de formuler leur programme d’action, ou de toute intervention de nature à entraver l’exercice légal de ce droit. L’article 2 de la convention no 98 est destiné à protéger les organisations de travailleurs contre les organisations d’employeurs ou contre les agents ou membres de celles-ci, et non pas contre d’autres organisations de travailleurs ou contre les agents ou membres de ces dernières. La rivalité entre syndicats n’entre pas dans le champ de la convention. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 1117-1118.] En l’absence d’informations de la part de l’organisation plaignante concernant la manière dont le gouvernement a pu intervenir à cet égard, le comité ne poursuivra pas l’examen de cet aspect de la plainte.
15. 1497. Le comité note les allégations générales de pressions exercées sur des militants syndicaux dans certaines sociétés minières (Frunze, usine de ferro-alliages Nikopol et complexe minier Kryvy Rih) et les mines mentionnées dans la communication de la KVPU datée du 8 septembre 2011. Il prie le gouvernement de diligenter une enquête indépendante sur cette affaire et de le tenir informé du résultat.
16. 1498. Le comité attire l’attention de la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations sur les aspects législatifs du présent cas.

Recommandation du comité

1. 1499. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité prie à nouveau le gouvernement de modifier l’article 87 du Code civil de manière à éliminer la contradiction relative à l’obligation d’enregistrement par rapport à l’obligation de légalisation imposée aux syndicats par la législation nationale, et de manière à garantir pleinement le droit des travailleurs de constituer leurs organisations sans autorisation préalable.
   • b) Le comité prie le gouvernement et la KVPU de fournir des informations sur l’enregistrement des organisations de la KVPU dans la région de Khmelnytsky et en République autonome de Crimée.
   • c) Le comité prie le gouvernement et la KVPU d’indiquer si une nouvelle convention de branche a été conclue dans le secteur de l’éducation et si la KVPU a participé à la négociation collective. Il prie en outre le gouvernement et la KVPU d’indiquer si les modifications à la convention du secteur de la santé proposées par la KVPU ont été considérées et adoptées.
   • d) Le comité prie le gouvernement de diligenter une enquête indépendante sur les allégations de pressions exercées sur des militants syndicaux dans les sociétés minières (Frunze, usine de ferro-alliages Nikopol et complexe minier Kryvy Rih) et les mines mentionnées dans la communication de la KVPU datée du 8 septembre 2011, et de le tenir informé du résultat.
   • e) Le comité s’attend à ce que les pouvoirs du NSMR, en vertu de l’article 7 de la loi sur le dialogue social, soient limités à l’examen du respect, par une organisation donnée, des critères objectifs établis de représentativité.
   • f) Le comité attire l’attention de la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations sur les aspects législatifs du présent cas.