Definitive Report - Report No 364, June 2012

Case No 2873 (Argentina) - Complaint date: 04-MAY-11 - Closed

Alegatos: las organizaciones querellantes objetan un decreto y una ordenanza promulgadas por las autoridades de la ciudad de Mendoza que a su juicio prohíben y sancionan el derecho de manifestar colectivamente

1. 164. La queja figura en una comunicación del Sindicato Unido de Trabajadores de la Educación de la provincia de Mendoza (SUTE) y de la Confederación de Trabajadores de la Educación de la República Argentina (CTERA) de 4 de mayo de 2011.
2. 165. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de 13 de febrero de 2012.
3. 166. La Argentina ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de los querellantes

1. 167. En su comunicación de 4 de mayo de 2011, el Sindicato Unido de Trabajadores de la Educación de la provincia de Mendoza (SUTE), entidad con personería gremial núm. 866 otorgada por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la República Argentina y la Confederación de Trabajadores de la Educación de la República Argentina (CTERA) alegan que se han adoptado dos actos normativos en perjuicio de los trabajadores de la educación del Estado de la provincia de Mendoza, nucleados en la CTERA, y de los demás trabajadores de la provincia de Mendoza. Dichos actos normativos configuran una grave conculcación de los principios consagrados tanto en el ámbito internacional como en la legislación argentina y que garantizan la libertad sindical. Los querellantes indican que los actos jurídicos que objetan son: el decreto núm. 863, dictado por el Intendente de la Municipalidad de la ciudad de Mendoza, dado a publicidad el 30 de julio de 2008 con su inserción en el Boletín Oficial de la provincia de Mendoza y la ordenanza núm. 3016, dictada por el Concejo Deliberante de la Municipalidad de la ciudad de Mendoza, la que nunca se le aplicó al SUTE ni a sus representados sino hasta el 4 de agosto de 2008.
2. 168. Las organizaciones querellantes consideran que esas disposiciones municipales resultan violatorias del artículo 3 del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) ratificado por la República Argentina el 18 de enero de 1960, en tanto y en cuanto el convenio referido pretende garantizar a las organizaciones de trabajadores el derecho de organizar sus actividades y el de formular su programa de acción. Indican los querellantes que las autoridades públicas han incurrido en una intervención que tiende a impedir y entorpecer el ejercicio legal de esos derechos. Los querellantes indican que dichas normas municipales fueron objeto de impugnación en sede judicial, por ante la Suprema Corte de Justicia de la provincia de Mendoza, por la única vía procesal específicamente dispuesta por el Código Procesal Civil de la provincia de Mendoza a los efectos de obtener la declaración de inconstitucionalidad de una norma jurídica estatal. La acción tramitó el expediente núm. 94017, caratulado «Sindicato Unido de Trabajadores de la Educación contra la Municipalidad de Mendoza por Acción de inconstitucionalidad» en la Sala II de ese tribunal.
3. 169. La impugnación fue rechazada por el órgano judicial sin desestimar las razones invocadas por el demandante y previa violación del derecho a ofrecer y producir pruebas en juicio, en franca violación del artículo 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. La sentencia no fue objeto de impugnación judicial toda vez que es reiterada y recurrente la práctica de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en la aplicación del artículo 280 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación que le permite rechazar tanto los recursos extraordinarios federales como los recursos directos o de queja sin ningún tipo de fundamentación (únicas vías judiciales para obtener una revisión de la sentencia dictada por la Suprema Corte de Justicia provincial). También es reiterada y recurrente la jurisprudencia de la Suprema Corte de la provincia de Mendoza y de la Corte Suprema de Justicia de la Nación respecto de la incompetencia del máximo tribunal de la República Argentina para entender en materia de derecho público provincial, lo que ha llevado a una situación de hecho en la que la admisión formal de los recursos extraordinarios y/o los recursos de queja se ha transformado en una decisión meramente discrecional de esos tribunales.
4. 170. Según el SUTE y la CTERA las disposiciones objetadas son violatorias del Convenio núm. 87 de la OIT en tanto prohíben y sancionan (con multa y amenaza de penas privativas de la libertad) el hecho de manifestar colectivamente en el ámbito del departamento capital de la provincia de Mendoza. En efecto, el decreto núm. 863/2008 dispone:
   • Artículo 1 – A los fines de la realización de actos, manifestaciones, movilizaciones y expresiones similares a desarrollarse en el ámbito de la ciudad de Mendoza, autorícese el uso de la explanada del edificio municipal que, a tal efecto, se equipará sin cargo con tarimas y sonido adecuados. Para ello, los interesados deberán presentar la solicitud correspondiente ante el Departamento Ejecutivo, con 48 (cuarenta y ocho) horas de antelación al acto, indicando nombre y domicilio de la organización y de su representante legal o estatutario con mención de su documento de identidad, como también horario de iniciación y finalización.
   • Artículo 2 – Las movilizaciones y/o manifestaciones que tengan origen en un lugar distinto al indicado en el artículo anterior deberán realizarse circulando por las veredas, respetando pasos peatonales y señales semafóricas.
   • Artículo 3 – En los casos en que se produzca el incumplimiento de la normativa municipal vigente se procederá en forma inmediata a notificar al Juzgado de Faltas de turno. La aplicación de las sanciones previstas en la ordenanza núm. 3016/13603/90 será realizada por la Dirección de Tránsito de la Municipalidad de la ciudad de Mendoza.
   • Artículo 4 – La realización de eventos de índole cultural, deportiva, educativa, gubernamental y religiosa, que supongan la utilización de la vía pública comprendida en la ordenanza núm. 3016/13603/90, sólo podrán efectuarse previa autorización expresa del Departamento Ejecutivo, a cuyo efecto se requerirá la presentación de la solicitud correspondiente en un término no inferior a 72 (setenta y dos) horas previas al mismo y con los recaudos de la ley núm. 3909.
   • Artículo 5 – Dese la más amplia difusión de la presente disposición a través de los medios de prensa.
   • Artículo 6 – Comuníquese, publíquese y dese al Libro de Decretos.
5. 171. Agregan que la ordenanza núm. 3016 del año 1990, que se aplicó por primera vez al SUTE en agosto de 2008, en su artículo 1 dispone: «Prohíbase en la zona comprendida por la calles: Patricias Mendocinas, Rioja, Córdoba, Godoy Cruz, Colón y Vicente Zapata, la realización de cualquier tipo de actos o eventos en la vía pública, salvo aquellos que por su envergadura o modalidad de desarrollo, no entorpezcan la normal circulación de peatones y/o vehículos, los que podrán ser autorizados por el Departamento Ejecutivo». El decreto núm. 863/2008 dispone: «artículo 3 – En los casos en que se produzca el incumplimiento de la normativa municipal vigente se procederá en forma inmediata a notificar al Juzgado de Faltas de turno». Se está remitiendo aquí al artículo 38 del Código de Faltas de la provincia de Mendoza, que establece: «El que no observare una disposición legalmente dictada por autoridad competente, tomada por razón de justicia, de seguridad pública o de higiene, será castigada si el hecho no constituye una infracción más grave, con arresto hasta treinta días (30) o con multa de hasta tres mil (3.000) pesos».
6. 172. Según los querellantes, es evidente que el municipio de la ciudad capital de la provincia no sólo prevé una multa para las entidades sindicales que organicen manifestaciones sino también manda a formular denuncia ante los juzgados de faltas y éstos — eventualmente — podrían condenar a los dirigentes de las entidades sindicales o a cualquier trabajador que participe en una marcha con pena privativa de la libertad (sanción de arresto) de hasta treinta días. Entonces, tanto la ordenanza como el decreto objeto de esta presentación, están estableciendo una norma de conducta cuyo incumplimiento genera inmediatamente la multa y/o sanción de arresto de hasta treinta días. Como se advierte de la lectura de las disposiciones mencionadas, las sanciones de multa se extienden tanto a la organización sindical que convoca a la manifestación como a los trabajadores que respondan a la convocatoria. En este caso, la multa municipal puede representar hasta dos o tres sueldos promedio de cualquier trabajador de la educación docente y más en el caso de los trabajadores de la educación no docentes; mientras que representa una posibilidad cierta de sufrir penas de privación de libertad tanto para los dirigentes como para los trabajadores que respondan a la convocatoria participando en la manifestación.
7. 173. Explican los querellantes que la Constitución Nacional organiza el Estado como una unidad estatal nacional integrada por provincias que conservan poderes no delegados al Gobierno federal y que a su vez reconocen una división política interna (artículos 121 a 123 de la Constitución Nacional). Estas unidades políticas internas en las provincias son denominadas como municipios o departamentos (en el caso de Mendoza). A cada departamento corresponde un órgano ejecutivo de gobierno denominado Intendente y un órgano deliberante denominado Concejo Deliberante. Las atribuciones de los municipios están determinadas en términos generales por la Constitución Nacional (autonomía) y en el caso de la provincia de Mendoza la reglamentación de esas atribuciones se ha hecho en la Constitución de la provincia de Mendoza y por expresa disposición de ésta, se completa con la ley provincial núm. 1709 — Ley Orgánica de Municipalidades. La ciudad de Mendoza es la capital de la provincia (artículo 2 de la Constitución de la provincia de Mendoza) y todas las autoridades provinciales (Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial) tienen su sede en ese departamento.
8. 174. La principal empleadora de los trabajadores de la educación, la Dirección General de Escuelas de la provincia tiene su sede en la ciudad de Mendoza, como asimismo numerosos empleadores privados (escuelas de gestión privada) Las disposiciones municipales denunciadas impiden el ejercicio del derecho a manifestarse colectivamente por parte de los ciudadanos y también por ende al SUTE y a sus representados. El SUTE ya ha sido objeto de sanciones por ejercer el derecho de manifestar colectivamente, puesto que en reiteradas ocasiones — a partir de agosto de 2008 — se le han aplicado fuertes multas por tal motivo.
9. 175. Afirman los querellantes que las restricciones denunciadas no tienen respaldo legal. Al contrario, la Ley de Tránsito provincial vigente, núm. 6082, establece expresamente la posibilidad de usar la vía pública para manifestar (artículo 73, ley núm. 6082). Incluso la ley vigente al momento de sancionarse la ordenanza núm. 3016, no contenía ninguna disposición que prohibiera el uso de la vía pública para manifestaciones, ni requería autorización alguna para ello, sólo establecía en el artículo 3 que la Dirección de Tránsito de la provincia de Mendoza, podía adoptar disposiciones transitorias respecto del tránsito de personas y vehículos, cuando circunstancias de orden o de seguridad pública lo requieran (artículo 3, inciso c), ley núm. 4305). Las restricciones denunciadas tampoco tienen respaldo en los hechos por cuanto, so pretexto de reglamentar derechos, se limita a restringir el derecho a manifestar cuando el contenido de la manifestación implica reclamo o queja, mientras que permite cualquier otra manifestación, aun cuando esta última implique la imposibilidad de transitar y cualquiera sea la extensión o intensidad de la afectación al tránsito que pueda producir. Esa prohibición se extiende a todo el ámbito territorial de la Municipalidad de la ciudad capital de la provincia y por ende impide el ejercicio de la libertad sindical aún en una restringida concepción como libertad de acción y libertad de manifestar reclamando ante sus empleadores y/o ante autoridades públicas.
10. 176. Según los querellantes, la prohibición de la utilización de los espacios públicos para ejercer el derecho a manifestar implica la violación de los principios fundamentales enunciados en los artículos 19, 20.1 y 29.2 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH), en los artículos 3, 4, 5.1, 8.1, a), 8.1, c), 8.2 y 8.3 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) y en los artículos 2.1, 3, 19.1, 19.2, 21, 22 y 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP). El propio decreto municipal objetado sostiene que la manifestación multitudinaria con contenido de reclamo o queja «... produce la restricción de otros derechos individuales y colectivos, congestión y alteración del tránsito en la ciudad, ocasionando diversas dificultades a las personas y vehículos tanto particulares como colectivos que diariamente circulan por la misma y en detrimento de sus legítimos derechos»; por lo que las prohíbe fuera del ámbito de la explanada del edificio municipal, mientras que otro tipo de «manifestaciones» son autorizadas expresamente en el artículo 4 del decreto. Es decir que sólo cuando las «manifestaciones» implican una queja o reclamo son conductas indeseables y reprochables, mientras que cuando tienen finalidades deportivas, religiosas, actos gubernamentales, etc. no implican turbaciones del tránsito. Para el decreto denunciado las «manifestaciones» colectivas y multitudinarias que no implican reclamo o queja tampoco producen restricciones de otros derechos individuales ni congestión en el tránsito, o no las producen de modo que deban ser reprimidas como se hace con las manifestaciones de los trabajadores que reclaman mejores salarios, mejores condiciones de trabajo o que implican manifestación de ideas, reclamos o peticiones.
11. 177. Según los querellantes las disposiciones del decreto objetado mandan a los manifestantes — cuando expresen reclamo o queja — a circular por las veredas respetando señales de tránsito y semáforos o a concentrarse en la explanada del edificio municipal, siendo evidente que sólo reprime la expresión y manifestación de los trabajadores cuando estos se reúnen para decir públicamente ante otros conciudadanos cuáles son sus condiciones de trabajo y cuáles son sus peticiones. Esta conducta de los trabajadores es reprimida con multa y eventualmente con prisión de hasta treinta días, sin ninguna razón atendible puesto que es evidente que el decreto núm. 863/2008 no persigue el ordenamiento del tránsito o del uso de espacios públicos, sólo tiende a reprimir las manifestaciones que implican reclamo o queja, herramienta de lucha esencial y universal de los trabajadores en el mundo, arremetiendo así también contra el derecho a formar asociaciones sindicales y participar de sus actividades al imponerle a estas formas asociativas condiciones restringidas de manifestación que no le impone a las asociaciones que no tienen por objeto la realización de quejas o reclamos ante autoridades o empleadores.
12. 178. Los querellantes señalan que surge con toda claridad que el decreto denunciado viola el principio de igualdad. Ese es el método elegido por el municipio para restringir la libertad sindical de las entidades denunciantes y de sus representados, privándolos y prohibiéndoles el uso de los espacios públicos cuando en idénticas circunstancias de hecho no se los prohíbe a otras personas o grupos. Las fórmulas que utilizan los tratados internacionales son diversas, pero tanto el artículo 1 de la Declaración Universal de Derechos Humanos como el artículo 3 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, hablan de igualdad en dignidad y derechos de todos los seres humanos o bien refieren a «igual título a gozar de todos los derechos»; en definitiva consagran o reconocen el derecho a la igualdad como lo hace el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos en sus artículos 2.1 y 3. Este principio del derecho internacional de derechos humanos es aberrantemente violado por el decreto denunciado toda vez que solamente considera reprochables las manifestaciones sindicales o cualquier otra que plantee «... reclamos y peticiones en forma multitudinaria…».
13. 179. Añaden los querellantes que la normativa objetada viola el principio de legalidad consagrado en los tratados internacionales citados en la queja, que establecen en todos los casos que el ejercicio de los derechos reconocidos sólo puede estar sujeto a las restricciones previstas por la ley; el decreto núm. 863/2008 no se ajusta a las restricciones impuestas por la ley ni es tampoco una ley.
14. 180. Entienden los querellantes que cualquier norma que restringe o regula derechos humanos, constitucionales o garantías fundamentales, debe ser dictada por un órgano legislativo democráticamente elegido, en salvaguarda de los principios y fines democráticos que sustentan los tratados internacionales de derechos humanos.
15. 181. Los querellantes señalan que debe quedar claro que la constitución provincial, al delegar en los municipios sólo la administración de los intereses y servicios locales, está creando un órgano con competencias limitadas, con capacidad de autoadministrarse o autogobernarse, pero conforme a estatutos orgánicos provenientes de un poder superior, es decir sujeto a las disposiciones constitucionales y legales vigentes. En orden a lo expuesto, se registra una ostensible conculcación de la libertad sindical que se produce a raíz del accionar del Ejecutivo de la Municipalidad de la ciudad de Mendoza, a través de su Intendente y Concejo municipal en tanto pretenden ejercitar facultades legislativas que le están vedadas en forma expresa y — en el ejercicio de esas facultades de hecho — violan los principios de igualdad, legalidad y razonabilidad comprometiendo el libre ejercicio de los derechos sindicales. Las prohibiciones dispuestas por el Intendente municipal avanzan sobre los derechos de los trabajadores en una cuestión más que sensible para cualquier organización sindical. Esto es la posibilidad de hacer públicas sus demandas o posiciones en procura de los fines que les son propios, transmitiéndolas a los demás trabajadores y habitantes, del único modo accesible para cualquier organización, es decir a viva voz en espacios públicos a los que concurren otras personas; sino que — esto es todavía más grave — pretenden invisibilizar a los trabajadores y a las protestas, atentando así contra los más elementales principios del sistema internacional de derechos humanos.

B. Respuesta del Gobierno

1. 182. En su comunicación de 13 de febrero de 2012, el Gobierno envía la respuesta de las autoridades de la ciudad de Mendoza. Estas autoridades manifiestan que del análisis de la queja interpuesta surge que los querellantes manifiestan que la ordenanza núm. 3016/90 y el decreto núm. 863/08 violan el artículo 3 del Convenio núm. 87 ratificado por la Argentina en el año 1960, y que dichas normas fueron impugnadas judicialmente ante la Suprema Corte de Justicia de la provincia de Mendoza, impugnación que fue rechazada por el órgano judicial. Los querellantes fundan como objeto de su pretensión la inconstitucionalidad de las normativas municipales citadas, aduciendo asimismo que resultan violatorias del Convenio núm. 87.
2. 183. Las autoridades manifiestan que tal como reconocen los querellantes en su queja, los mismos acudieron ante la Suprema Corte de Justicia de la provincia de Mendoza planteando la inconstitucionalidad de las normas mencionadas. La acción de inconstitucionalidad interpuesta por el SUTE fue rechazada mediante sentencia de la Corte provincial, Sala II, en los autos núm. 94017, caratulados «Sindicato Unido de Trabajadores de la Educación contra la Municipalidad de Mendoza por Acción de inconstitucionalidad», quedando firme y consentida dado que no fue recurrida por el demandante, lo que ha sido reconocido en la queja. La Corte sostuvo categóricamente que: «El derecho a la protesta puede — como cualquier otro derecho — ser objeto de reglamentación razonable si con ello se pretende mantener el orden y la seguridad en el tránsito de las personas y vehículos o lograr una convivencia social pacífica. Luego aparece razonable la exigencia del mero aviso previo a los efectos de garantizar el orden público y de evitar la lesión de otros derechos de terceros también garantizados por la Constitución. Posibilitar la protesta mediante un cauce ordenado de la misma no implica restricción de derecho alguno sino un ejercicio legítimo del mismo». Es decir, la propia Corte provincial determinó, en el fallo analizado, que no existía violación a precepto alguno por la normativa cuestionada por cuanto tiene por objeto posibilitar la protesta mediante un cauce ordenado, lo que no implica restricción de derecho alguno sino un ejercicio legítimo del mismo.
3. 184. Las autoridades de la ciudad señalan que los querellantes también expresan que las normativas municipales cuestionadas prohíben y sancionan con multa y amenazas de penas privativas de la libertad el hecho de manifestar colectivamente en el ámbito del departamento capital de la provincia de Mendoza. Según las autoridades, dicha interpretación de la normativa cuestionada resulta errónea por cuanto en primer lugar, la misma no prohíbe manifestar colectivamente sino que procura resguardar el derecho a la libre circulación encausando pacíficamente a los manifestantes y poniendo a su disposición la explanada municipal con tarimas y sonidos adecuados, previa autorización, o circulando por las veredas respetando pasos peatonales y señales semafóricas (artículos 1 y 2 del decreto núm. 863/08), como asimismo se determina una autorización previa para el caso de que las movilizaciones entorpezcan la normal circulación de peatones y/o vehículos (artículo 1 de la ordenanza núm. 3016/90); es decir que en ningún párrafo del articulado analizado se establece la prohibición a manifestar que aluden los reclamantes.
4. 185. Así lo reconoció también la Corte provincial al consignar en la sentencia citada ut supra que: «al respecto destacó que de la lectura del artículo 2 del decreto núm. 863 se advierte la falta de interés legítimo del sindicato actor, desde que la norma no prohíbe las movilizaciones y/o manifestaciones en un lugar distinto a la explanada del edificio municipal, solamente las regula en el sentido que deberán realizarse circulando por las veredas, respetando los pasos peatonales y señales semafóricas. Tales circunstancias no pueden catalogarse como «destrucción del derecho» pues las limitaciones que imponen resultan regulaciones razonables del derecho ya que responden a principios elementales del derecho constitucional, normas específicas respecto a la circulación de los peatones por las calzadas y sobre el ejercicio abusivo del derecho. En las condiciones expuestas no surge ningún vicio de inconstitucionalidad que vulnere derechos fundamentales de índole supralegal que se le pueda endilgar al artículo objetado pues surge evidente que la norma en el marco de la legislación vigente no avanza más allá de una regulación razonable o restricción legítima en su ejercicio que de ninguna manera puede considerarse impeditiva del ejercicio del derecho. Estas razones llevan a concluir que la accionante no ha logrado demostrar de manera fehaciente los perjuicios que alega sufrir por la aplicación tanto del decreto núm. 863 como de la ordenanza núm. 3016 desde que el primero responde a los principios de la lógica y prudencia que deben imperar cuando se regula un derecho y en cuanto a la norma dictada por el Concejo Deliberante, la misma ha sido consentida por el sindicato por lo que la invocación de perjuicios conlleva necesariamente al rechazo del agravio».
5. 186. Las autoridades de la ciudad indican que claramente las normativas analizadas tienden a evaluar la proporción entre la intensidad del daño que sufre el reclamante con el que se ocasiona al resto de la comunidad. Es de público conocimiento que las arterias del microcentro se encuentran diariamente colapsadas ante el gran incremento de vehículos que ingresan al mismo, sumado al intenso tránsito del transporte público de pasajeros, ocasionándose en situaciones de normalidad, numerosos atascos e inconvenientes de tráfico sobre las arterias principales. Si a ello se le suman cortes por manifestaciones, se afecta de sobremanera el tránsito perjudicando a capas de trabajadores que son las que usan el servicio, cercenando derechos como la libre circulación, lo que a su vez impide ir a trabajar o atenderse en algún centro de salud a tiempo. Esta situación hace que la ciudad se encuentre ante el uso de un espacio público que cuando no respeta, o lesiona el derecho de los demás, debe contar con autorización previa para poder encausar correctamente dicho uso, previendo las consecuencias generadas por el mismo, mediante agentes de tránsito que regulen la circulación vehicular en determinadas arterias u otro medio de solución, siempre destacando que los querellantes detentan los espacios institucionales para resolver sus conflictos como las paritarias o el legítimo derecho de convocar a una huelga. Ello se encuentra reconocido en los considerandos del decreto núm. 863/08 que expresa que «resulta razonable y conveniente compatibilizar el ejercicio de los derechos de peticionar y reunirse con el derecho a transitar y circular libremente, todos de raigambre constitucional e igual jerarquía».
6. 187. En segundo lugar, el municipio, lejos de establecer una multa o privación de libertad para las «entidades sindicales que organicen una manifestación» como afirman los querellantes, mediante su normativa (decreto núm. 863/08) otorga numerosas opciones a los manifestantes sin prohibir el ejercicio de sus derechos, ya que los mismos pueden: utilizar la explanada municipal equipada sin cargo, con tarimas y sonidos adecuados, previa autorización. Si se utiliza otro lugar, deben circular por veredas respetando peatones y semáforos. Si se trata de otro tipo de eventos que impliquen la utilización de la vía pública, se debe solicitar autorización previa. En caso de que ello no se cumpla, se aplica la multa determinada en la ordenanza cuestionada o se notifica al Jugado de Faltas de turno.
7. 188. Dicha disposición no es caprichosa ya que encuentra como antecedentes la anterior Ley de Tránsito provincial (ley núm. 4305, derogada por la ley núm. 6082), la cual a través de su decreto reglamentario núm. 200/79, prohibía a los peatones circular por la calle (artículo 49). Precisamente es eso lo que ocurre cuando una manifestación ocupa la vía pública. Luego la actual Ley de Tránsito provincial (ley núm. 6082) en su artículo 73 establece: «está prohibido el uso de la vía pública para fines extraños al tránsito tales como: procesiones, manifestaciones, mítines, exhibiciones, competencias de velocidad pedestres, ciclísticas, ecuestres, automovilísticas. Sólo pueden ser autorizados por la autoridad correspondiente si: a) el tránsito normal puede mantenerse con similar fluidez por vías alternativas de reemplazo; b) los organismos acrediten que se adoptarán en el lugar las necesarias medidas de seguridad para personas y cosas; c) se responsabilicen los organizadores por sí o contratando un seguro por los eventuales daños a terceros o a la estructura vial, que pudieran surgir de la realización de un acto que implique riesgos». Está claro que el principio general establecido en la ley, con mayor precisión que su precedente, es la prohibición del uso de la vía pública para fines extraños al tránsito. Y que toda excepción queda sometida al cumplimiento de las condiciones que se enumeran, y previa autorización de la autoridad correspondiente que, como luego se verá, son por naturaleza los municipios.
8. 189. La notificación al Juzgado de Faltas de turno en caso de incumplimiento a la normativa, se encuentra relacionada al artículo 50 del Código de Faltas provincial, bajo el título «ejercicio abusivo del derecho de reunión», disponiendo que «los que promovieran reuniones en lugares públicos con violación de las reglamentaciones legales sobre seguridad y conveniencias generales, serán castigados con multa de hasta tres mil (3.000) pesos». Conforme a lo expuesto resulta falsa la afirmación expuesta por las organizaciones denunciantes de que «se sanciona con multa o arresto a las entidades sindicales que organicen manifestaciones».
9. 190. El artículo 3 del decreto núm. 863/08 establece que en los casos en que se produzca el incumplimiento de la normativa municipal vigente se procederá en forma inmediata a notificar al Juzgado de Faltas de turno. Es decir que luego será el mencionado Tribunal quien determine si dicho Código de Faltas resulta vulnerado, aplicando la sanción que corresponda, no siendo tal ponderación de competencia municipal.
10. 191. Respecto al artículo 2 del mismo decreto del que se agravia el SUTE, sosteniendo que afecta los derechos del sindicato y sus asociados, el mismo dispone: «Las movilizaciones y/o manifestaciones que tengan origen en un lugar distinto al indicado en el artículo anterior deberán realizarse por veredas, respetando pasos peatonales y señales semafóricas». Al respecto, la Corte de la provincia ha dicho en la sentencia comentada que «… como ya se expresara supra, no es este artículo sino la ordenanza núm. 3016 y el artículo 73 de la Ley de Tránsito provincial los que impiden el uso de la vía pública para las movilizaciones, salvo autorización por la autoridad competente y condicionada a mantener el tránsito normal con fluidez por vías alternativas de reemplazo, medidas de seguridad y falta de riesgo».
11. 192. Tal como lo destaca el Procurador General en su dictamen, la viabilidad que acuerda el decreto a cualquier interesado de usar la acera para movilizaciones realizadas sin autorización alguna no implica ni permite sostener la ilegitimidad de esa concesión irrestricta, más allá de los inconvenientes que deberán sortear para cumplir con las pautas que la norma impone y que deben ser respetadas. Tal aspecto relacionado con la oportunidad y conveniencia no se avizora como manifiestamente irrazonable ni vulnera derecho constitucional alguno.
12. 193. Los querellantes denuncian también que de la lectura de la normativa objetada surge que las sanciones de multa o privación de libertad se extienden tanto a la entidad sindical como a los trabajadores que respondan a la convocatoria, siendo ello inexacto por cuanto lo expresado no surge de las disposiciones analizadas, siendo que las mismas no establecen sancionar a los trabajadores que respondan a la convocatoria. Los trabajadores nunca han sido sancionados. El SUTE ha sido responsabilizado sólo por las obstrucciones causadas en violación al artículo 73 de la ley núm. 6082 y al artículo 1 de la ordenanza núm. 3016/90.
13. 194. En cuanto al título «alcance de las normas denunciadas» que exponen los querellantes, aduciendo en particular que: i) las restricciones implementadas no detentan sustento legal; ii) la Ley de Tránsito vigente establece la posibilidad de manifestar; iii) las disposiciones objetadas sólo restringen el derecho a manifestar reclamos o quejas y no otras manifestaciones; iv) la prohibición se extiende a todo el ámbito territorial de la Municipalidad, siendo la prohibición absoluta, las autoridades de la ciudad de Mendoza aseveran que dichas denuncias carecen de fundamento por las siguientes razones. La ordenanza núm. 3016/90, sancionada por el Honorable Concejo Deliberante de la ciudad de Mendoza el 18 de diciembre de 1990 y vigente desde su publicación (Boletín Oficial, de 25 de febrero de 1991), dispone la aplicación de una sanción de multa a quienes contravinieren lo normado en el artículo 1 de la misma que establece la prohibición de la realización de cualquier tipo de actos o eventos en la vía pública, dentro de la zona comprendida por las calles Patricias Mendocinas, Rioja, Córdoba, Godoy Cruz, Colón y Vicente Zapata, salvo aquellos que por su envergadura o modalidad de desarrollo no entorpezcan la normal circulación de peatones y/o vehículos los que podrán ser autorizados por el Departamento Ejecutivo. Es decir que se cuestiona ahora una norma de más de 19 años de vigencia que no implica agravio constitucional alguno.
14. 195. Asimismo, como ya se expuso ut supra, se encuentra como antecedente la ley provincial núm. 4305 la cual a través de su decreto reglamentario núm. 200/79 prohibía a los peatones circular por la calle (artículo 49). Luego fue dictada la ley núm. 6082, actual Ley de Tránsito provincial, que dispuso la prohibición del uso de la vía pública para fines extraños al tránsito determinando los casos excepcionales en los cuales pueden ser autorizados por la autoridad correspondiente en el artículo 73, ya analizado. Lo mismo ocurre con el mencionado artículo 50 del Código de Faltas provincial. Es decir que la normativa provincial mencionada constituye el marco legal dentro del cual debe valorarse el dictado de la ordenanza núm. 3016/90 y el decreto núm. 863/08.
15. 196. La Corte Suprema provincial ha sostenido que «está fuera de discusión que las calles son bienes del dominio público estatal, en efecto están enumeradas en el artículo 2340, inciso 7), del Código Civil, que dice que las calles, plazas, caminos, canales, puentes y cualquier otra obra pública construida para utilidad o comunidad común, también está fuera de debate que las calles están destinadas al uso y goce inmediato y directo de todos los habitantes. Hay acuerdo en que pertenecen al dominio público municipal» (Rivera, Julio C. «Instituciones del Derecho Civil, Parte General, Bs. As., Perrot, 1993, tomo II, núm. 1017; Salomoni Jorge L., Teoría general de los servicios públicos, Bs. As., ad hoc, 1999, página 360). El artículo 1 de la ordenanza núm. 3016/90 es claro: establece una prohibición genérica de actos o eventos en la vía pública, «salvo aquellos que por su envergadura o modalidad de desarrollo, no entorpezcan la normal circulación de peatones y/o vehículos, los que podrán ser autorizados por el Departamento Ejecutivo». Esta segunda parte del artículo referido demuestra a las claras que la pretendida «prohibición absoluta» invocada por los denunciantes es inexistente. La cuestión central es compatibilizar, en la medida de lo posible, el derecho de peticionar y manifestarse, con el derecho de todos los ciudadanos a circular libremente, a gozar de un ambiente sano — que se carga de gases con las detenciones y atascos — y, en general, a desarrollar con normalidad sus actividades cotidianas. Por ello las manifestaciones están autorizadas, cuidando que no entorpezcan la normal circulación de peatones y/o vehículos.
16. 197. Lo mismo cabe decir del decreto núm. 863/08, con el agregado de que en éste la autoridad administrativa avanza más allá en la posibilidad de facilitar un lugar de manifestación, autorizando el uso de la explanada del edificio municipal a tal fin, ofreciendo incluso equiparlo sin cargo con tarimas y sonido adecuados. Tras ofrecer un lugar para la manifestación, con el equipamiento necesario sin cargo, establece en el artículo siguiente, no que cualquier otra manifestación hecha fuera de ese lugar esté prohibida, sino que deberá realizarse circulando por las veredas, respetando pasos peatonales y señales semafóricas, lo que implica posibilitar la compatibilidad de derechos en conflicto.
17. 198. A diferencia de lo afirmado por los querellantes, las autoridades de la ciudad sostienen que el decreto núm. 863/08 lejos de extender la prohibición de la ordenanza que reglamenta, precisa y amplía las posibilidades de concreción de las manifestaciones, como se ha explicado en los párrafos anteriores. Incluso aceptando el sacrificio del derecho a circular libremente de los peatones. Tampoco es cierto que haya extendido la prohibición a toda la ciudad, excediendo el marco previsto por la ordenanza núm. 3016/90. Olvidan los querellantes que por ley núm. 6082 — posterior a dicha ordenanza — está prohibido el uso de la vía pública para fines extraños al tránsito en toda la provincia, no sólo en toda la ciudad. De modo que mal puede sostenerse, en este aspecto, alguna violación constitucional del decreto en cuestión.
18. 199. Las autoridades afirman que definitivamente no resultan en modo alguno vulnerados los principios del Comité de Libertad Sindical, por cuanto no se vislumbra de la normativa analizada «prohibición al derecho a manifestar» como pretenden afirmar los denunciantes. No existe discriminación alguna respecto al tipo de manifestaciones mencionadas en las normativas en cuestión. En modo alguno puede sostenerse que las disposiciones en cuestión violen los principios fundamentales de las declaraciones y pactos internacionales que enuncian los querellantes, o que impone «tratos degradantes» u ofende la dignidad de algún ciudadano. Por el contrario, está claro de todo lo dicho, que lo que está en juego es la pretensión de compatibilizar y conciliar derechos de todos los habitantes de la ciudad de Mendoza, sin distinciones de ningún tipo.
19. 200. No se viola el derecho a la libertad de opinión y expresión por cuanto no se impide el ejercicio de dichos derechos ni circunscribe prohibición alguna a manifestaciones con contenido de reclamo o queja como pretenden hacer ver los querellantes. Las extensas consideraciones efectuadas por los accionantes en este punto parecieran desconocer que la ley núm. 6082 ha prohibido, genéricamente, la ocupación de la vía pública para fines extraños al tránsito y que la ordenanza núm. 3016/90 se refiere a cualquier tipo de actos o eventos en la vía pública.
20. 201. El decreto cuestionado introduce una diferenciación razonable, desde que las movilizaciones o manifestaciones a que se refiere en el artículo 2, conforme a la experiencia, suponen desplazamiento por las calles de la ciudad, para lo cual indica que deberán realizarse por las veredas a fin de no entorpecer el tránsito. El artículo 4 se refiere a otro tipo de eventos, que no necesariamente invaden la vía pública. Si así fuera, por aplicación del artículo 1 de la ordenanza núm. 3016/90 podrán realizarse siempre que su «modalidad de desarrollo no entorpezca la normal circulación de peatones y/o vehículos», razón por la cual pueden llevarse a cabo previa autorización expresa del Departamento Ejecutivo.
21. 202. Adviértase que en el artículo 2 del decreto núm. 863/08 no se exige tal autorización previa, precisamente a fin de no entorpecer el derecho de los manifestantes. La solicitud previa sólo se exige para el uso de la explanada municipal. De modo que lejos de introducir una discriminación negativa, se facilita la concreción de este tipo de movilizaciones, siempre que se respete la modalidad fijada en el mismo artículo 2. No es cierto, por tanto, que se afecte negativamente el principio de igualdad. Como tampoco que cualquier otro tipo de reunión pueda invadir la vía pública, habida cuenta de las prohibiciones que ya se ha señalado de la ley núm. 6082 y de la ordenanza núm. 3016/90. Sí es cierto, por otra parte, que los peatones se verán perjudicados en su libre circulación. Pero ese es, precisamente, el sacrificio aceptado de ciertos derechos individuales en pro de posibilitar el derecho a manifestarse.
22. 203. Las autoridades de la ciudad indican que tampoco resulta violado el principio de legalidad ni la Convención Americana sobre Derechos Humanos por cuanto las mismas permiten restricciones a los derechos reconocidos por leyes que se dicten por razones de interés general, tal como lo han expresado los propios querellantes. Sin embargo, los mismos pretenden desconocer la autenticidad de las leyes analizadas como asimismo la competencia municipal para dictar la normativa propia en la materia expresando que la misma se limita a una mera «administración», desconociendo el carácter de autonomía que detenta el municipio y manifestando un grave desconocimiento del derecho institucional vigente. Debe puntualizarse: que la restricción genérica, para toda la provincia, ha sido sancionada por ley núm. 6082, y los querellantes no han cuestionado la constitucionalidad de esa norma; en el orden municipal, a su vez, la ordenanza núm. 3016/90 es la que establece las condiciones para el ejercicio del derecho de reunión y el decreto núm. 863/08, por tanto, no hace más que reglamentar aquellas disposiciones. Añaden las autoridades de la ciudad que las leyes dictadas por la legislatura provincial sobre la materia, invariablemente consagran como principio general, el uso condicionado de la vía pública para manifestaciones, y la ordenanza cuestionada no hace otra cosa, aunque los querellantes se empeñen en presentarlo de otra manera.
23. 204. La Corte provincial en la sentencia emitida al respecto, sostuvo que «la ordenanza núm. 3016 que fuera oportunamente dictada por el Concejo Deliberante y en ejercicio de las atribuciones conferidas por el artículo 200, inciso 3), de la Constitución provincial que pone a su cargo el ornato y la salubridad, los establecimientos de beneficencia que no estén a cargo de sociedades particulares y la vialidad pública, respetando las leyes que dicte la legislatura sobre la materia»; «… de tal forma el Intendente en uso de atribuciones que le son propias y en el marco de su competencia ofrece el uso de un lugar del dominio público municipal para evitar que en las calles — destinadas al uso y goce inmediato y directo de todos los habitantes — y sobre las cuales ostenta el poder de policía, se produzcan alteraciones por manifestaciones. Así, y previo requerir la autorización pertinente, los interesados en realizar un acto, manifestación, movilización o expresión similar pueden utilizar el espacio de la explanada municipal propuesto».
24. 205. Pretender desconocer la competencia constitucional de la legislatura, del Concejo Deliberante y del Departamento Ejecutivo municipal para ejercer el poder de policía en esta materia, carece de todo sustento jurídico y lógico. Las autoridades de la ciudad de Mendoza consideran que tampoco la normativa cuestionada viola las opiniones del Comité de Libertad Sindical como aducen los querellantes. Los mismos expresan que el fin perseguido mediante las normas cuestionadas «no es sustancial ya que sólo se provocan trastornos menores para peatones y conductores». Se observa que mientras los querellantes arbitrariamente minimizan el derecho al libre tránsito de peatones y vehículos, el decreto núm. 863/08 específicamente establece en sus considerandos que el fin del mismo es compatibilizar el ejercicio de los derechos de peticionar y reunirse con el derecho a transitar y circular libremente, reconociéndoles a ambos raigambre constitucional e igual jerarquía. Es decir que, mientras los querellantes aluden peyorativamente el derecho de la libre circulación de los ciudadanos, el municipio equipara ambos derechos a la jerarquía que constitucionalmente detentan en procura de conciliar ambos intereses.
25. 206. Por último, las autoridades indican que corresponde solicitar el rechazo al reclamo pretendido por los querellantes por cuanto las normas cuestionadas en modo alguno persiguen los objetivos que los mismos les atribuyen. Por el contrario, constituyen un intento razonable de compatibilizar y conciliar derechos en el marco de la sociedad democrática emanadas de órganos legítimos y competentes, tal como ha sido reconocido por la Suprema Corte de Justicia provincial, mediante sentencia dictada en los autos núm. 94017, caratulados «Sindicato Unido de Trabajadores de la Educación contra la Municipalidad de Mendoza por Acción de Inconstitucionalidad», que se encuentra firme y consentida por los querellantes.

C. Conclusiones del Comité

1. 207. El Comité observa que en el presente caso las organizaciones querellantes objetan el decreto núm. 863 dictado por el Intendente de la Municipalidad de la ciudad de Mendoza el 30 de julio de 2008 y la ordenanza núm. 3016/90 dictada por el Concejo Deliberante de la Municipalidad de la ciudad de Mendoza, que a su juicio prohíben y sancionan el derecho de manifestar colectivamente (el decreto en cuestión: i) autoriza a los fines de la realización de actos, manifestaciones, movilizaciones y expresiones similares el uso de la explanada del edificio municipal — equipado sin cargo económico con tarimas y sonido adecuados — y prevé que las movilizaciones y/o manifestaciones que tengan origen en un lugar distinto al indicado deberán realizarse circulando por las veredas, respetando pasos peatonales y señales semafóricas, y ii) prevé que en los casos de incumplimiento se notificará al Juzgado de Faltas de turno y que podrán aplicarse las sanciones previstas en la ordenanza núm. 3016/90 — posibilidad de arresto de hasta 30 días o multa de hasta tres mil pesos — por la Dirección de Tránsito de la Municipalidad de la ciudad de Mendoza).
2. 208. El Comité toma nota en primer lugar de que las organizaciones querellantes y el Gobierno de la ciudad de Mendoza informan que la Suprema Corte de Justicia de la provincia de Mendoza rechazó una acción de inconstitucionalidad interpuesta por el SUTE contra el decreto y la ordenanza objetados. Según los querellantes el órgano judicial rechazó la acción sin desestimar las razones invocadas, habiéndose violado el derecho a ofrecer y producir pruebas y no interpuso un recurso de apelación contra esta sentencia dado que es reiterada la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación respecto de su incompetencia para entender en materia de derecho público provincial.
3. 209. El Comité toma nota asimismo de que el Gobierno de la ciudad de Mendoza señala que la autoridad judicial provincial sostuvo que «el derecho a la protesta puede — como cualquier otro derecho — ser objeto de reglamentación razonable si con ello se pretende mantener el orden y la seguridad en el tránsito de las personas y vehículos o lograr una convivencia social pacífica». Por otra parte, el Comité toma nota de que el Gobierno de la ciudad de Mendoza informa también que: 1) las normas objetadas no prohíben manifestar colectivamente sino que procuran resguardar el derecho a la libre circulación, encausando pacíficamente a los manifestantes y poniendo a su disposición la explanada municipal con tarimas y sonidos adecuados, previa autorización o circulando por las veredas respetando los pasos peatonales y señales semafóricas; sólo se necesita una autorización previa para el caso de que las movilizaciones entorpezcan la normal circulación de peatones y/o vehículos; 2) en ninguna disposición se establece la prohibición a manifestar a la que aluden los reclamantes y así lo reconoció la Suprema Corte de Justicia de la provincia de Mendoza; 3) las normativas analizadas tienden a evaluar la proporción entre el daño que sufre el reclamante con el que se ocasiona al resto de la comunidad y es de público conocimiento que las arterias del microcentro se encuentran diariamente colapsadas ante el gran incremento de vehículos que ingresan al mismo; 4) si a ello se suman los cortes por manifestaciones se afecta sobremanera el tránsito perjudicando a los trabajadores que son los que usan el servicio, se cercena el derecho de circulación y se impide ir a trabajar o acudir a un centro de salud; 5) esta situación hace que la ciudad se encuentre ante el uso de un espacio público que cuando no respeta o lesiona el derecho de los demás, debe contar con autorización previa para poder encausar correctamente dicho uso, previendo las consecuencias generadas por el mismo mediante agentes de tránsito que regulen la circulación de vehículos; 6) lejos de establecer una multa o privación de la libertad para las organizaciones sindicales que organicen una manifestación, el decreto en cuestión otorga numerosas opciones a los manifestantes sin prohibir el ejercicio de sus derechos (se puede utilizar la explanada municipal mencionada y si se utiliza otro lugar, deben circular por veredas respetando peatones y semáforos); 7) si se trata de otro tipo de eventos que impliquen la utilización de la vía pública, se debe solicitar autorización previa y en caso de que eso no se cumpla se aplica la multa determinada en la ordenanza cuestionada o se notifica al Juzgado de Faltas de turno que determinará si se ha vulnerado el Código de Faltas y aplicará la sanción que corresponda, no siendo tal ponderación de competencia municipal; 8) la normativa objetada no establece sanciones a los trabajadores que respondan a las convocatorias y nunca han sido sujetos a sanción alguna, habiendo solamente responsabilizado a la organización sindical SUTE por obstrucciones causadas en violación al artículo 73 de la ley núm. 6082 y al artículo 1 de la ordenanza núm. 3016/90 (la organización querellante envía copia de una resolución municipal por la que se multó al SUTE por cortar la circulación de vehículos en varias calles de la ciudad de Mendoza); 9) la ordenanza núm. 3016/90 establece una prohibición genérica de actos o eventos en la vía pública, salvo aquellos que por su envergadura o modalidad de desarrollo no entorpezcan la normal circulación de peatones y/o vehículos, los que podrán ser autorizados por el Departamento Ejecutivo, y 10) no existe discriminación alguna respecto al tipo de manifestaciones mencionadas en la normativa y en modo alguno puede sostenerse que las disposiciones objetadas por los querellantes violen el derecho a la libertad de opinión y expresión.
4. 210. Teniendo en cuenta todas estas informaciones y la sentencia en cuestión, el Comité no proseguirá con el examen de estos alegatos.

Recomendación del Comité

1. 211. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que decida que el presente caso no requiere un examen más detenido.