Definitive Report - Report No 365, November 2012

Case No 2934 (Peru) - Complaint date: 14-FEB-12 - Closed

Alegatos: la organización querellante objeta una resolución ministerial por medio de la cual se impone a las partes en el marco del arbitraje voluntario en la negociación colectiva con el sector público a árbitros seleccionados y formados por el Estado; asimismo se objeta la obligación impuesta a los árbitros de atenerse a los criterios de ponderación referidos al presupuesto público

1. 1228. La Federación de Trabajadores de Luz y Fuerza del Perú (FTLFP) presentó una queja por comunicación de fecha 14 de febrero de 2012.
2. 1229. El Gobierno del Perú envió su respuesta por comunicación de fecha 4 de mayo de 2012.
3. 1230. El Perú ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) y el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151).

A. Alegatos del querellante

1. 1231. En su comunicación de fecha 14 de febrero de 2012, la Federación de Trabajadores de Luz y Fuerza del Perú (FTLFP) indica que es una organización de rama y de ámbito nacional, que agrupa a trabajadores de las empresas eléctricas del Perú, esto es, a trabajadores de empresas consideradas como servicios esenciales, pero sujetas al régimen laboral del sector privado.
2. 1232. Señala el querellante que con fecha 17 de septiembre de 2011, fue publicado en el Boletín de Normas Oficiales el decreto supremo núm. 014-2011-TR, a través del cual se agregó el denominado «artículo 61-A» al texto del Reglamento de la Ley de Relaciones de Trabajo aprobado por decreto supremo núm. 011-92-TR. El decreto supremo núm. 014-2011-TR estableció entre otros aspectos, la inclusión de la figura del arbitraje potestativo. Se trata de la institución jurídica laboral por la cual y según las normas nacionales de derecho del trabajo, cualquiera de las partes, ante la falta de acuerdo en la negociación colectiva, puede someter a la otra parte a un procedimiento de arbitraje en donde un tercero deberá dar solución al conflicto de intereses económicos. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 del decreto supremo núm. 014-2011-TR, el Estado peruano crea el denominado «Registro Nacional de Árbitros», institución que según la propia norma, estará a cargo del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, y que estará además integrado por profesionales de reconocida trayectoria. El mismo artículo 2, en su parte final, señala que «cuando las normas sobre relaciones colectivas de trabajo dispongan que la Autoridad Administrativa de Trabajo deba designar un árbitro, o lo solicite una o ambas partes, esta competencia se entiende atribuida a la Dirección General del Trabajo».
3. 1233. Afirma la organización querellante que el Estado peruano, después de incorporar a la legislación nacional el arbitraje potestativo, creó un organismo encargado de formar árbitros para que éstos puedan participar en el marco de un conflicto, si algunas de las partes lo solicitan, y no mediante imposición del propio Estado peruano.
4. 1234. Señala la organización querellante que el 24 de septiembre de 2011, el Ministro de Trabajo y Promoción del Empleo publicó en el Boletín de Normas Oficiales la resolución ministerial núm. 284-2011-TR. Se trata de una norma de menor jerarquía respecto de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo, del decreto supremo núm. 011-92-TR (Reglamento de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo) y del propio decreto supremo núm. 014-2011-TR. Por medio de esta resolución se introduce como requisito para arbitrar en una negociación colectiva en entidades y empresas del Estado sujetas al régimen laboral de la actividad privada, como lo son las empresas en donde laboran los afiliados de la FTLFP, que los árbitros estén inscritos en el Registro Nacional de Árbitros de Negociaciones Colectivas y adicionalmente, haber culminado el Curso de capacitación sobre negociación colectiva en el sector público organizado por el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo.
5. 1235. Según la organización querellante, no sólo se trasgrede el principio constitucional universal de jerarquía de las normas al excederse en su regulación una norma de menor jerarquía como lo es una resolución suprema sobre la ley y un decreto supremo, sino que también se impone a las partes, en este caso pertenecientes a entidades y empresas del Estado, un árbitro (unipersonal) o árbitros (tribunal) seleccionados, formados y preestablecidos por el propio Estado, sin permitir que cualquiera de éstas pueda elegir libremente su árbitro, afectando el principio de imparcialidad e independencia. En efecto, hasta antes de las modificaciones a la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo núm. 25593 (ahora expresado en el Texto Único aprobado por el decreto supremo núm. 003 2010 TR), en el caso de las negociaciones colectivas de trabajo en empresas del Estado sujetas al régimen laboral del sector privado, la participación de la autoridad de trabajo resultaba excepcional, esto es, cuando no se daba consenso sobre la elección del árbitro o cuando nombrados los árbitros de parte, no se llegaba a un acuerdo sobre la elección del presidente del Tribunal Arbitral — así lo disponía el artículo 64 —, situación que ahora se ve modificada por la normativa objetada.
6. 1236. Añade la organización querellante que con fecha 9 de diciembre de 2011 apareció publicada en el Boletín de Normas Oficiales la Ley de Presupuesto del Sector Público para el año 2012, núm. 29812, en cuya quincuagésima cuarta disposición complementaria y final, se crea un «consejo especial» que deberá nombrar al presidente del Tribunal Arbitral en caso de no ponerse de acuerdo las partes en su designación. El «consejo especial» deberá ser nombrado por decreto supremo. Finalmente, mediante resolución ministerial núm. 331 2011 TR se establecen los requisitos para la inscripción en el Registro Nacional de Árbitros de Negociaciones Colectivas, en donde se corrobora la imposición a las partes de aquellas empresas del Estado sujetas al régimen laboral privado, de seleccionar como árbitros únicamente a aquellos profesionales que cuenten con el registro hábil y hayan concluido el curso organizado por el propio Ministerio de Trabajo, lo cual afecta la libertad del sindicato de elegir libremente y con sujeción al principio de independencia, al profesional que lo represente en el proceso arbitral.
7. 1237. En consecuencia, según el querellante: i) se crea un registro de árbitros conformado por el Estado, para que resuelva conflictos económicos en donde el propio Estado es parte, toda vez que se trata de empresas estatales sujetas a un régimen laboral privado; ii) se impone a las partes del conflicto árbitros del Registro del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, con formación y criterios jurídicos pro estatales, toda vez que la formación de éstos está a cargo del propio Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo; iii) se crea un organismo (Consejo Especial) que habrá de designar directamente al presidente del Tribunal Arbitral, en caso de que los árbitros del Registro no se pongan de acuerdo en su elección; y iv) por otro lado, a la fecha de presentación de la presente queja, sólo existe un Registro con 19 árbitros hábiles a nivel nacional, conformado por abogados de los estudios jurídicos que patrocinan intereses de los empleadores, esto es, al Estado peruano.
8. 1238. La organización querellante considera que en el presente caso la imposición de un árbitro a una de las partes de un Registro conformado por el propio Estado, a través de su Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, restringe la libertad de la FTLFP de poder elegir libremente al profesional que la represente en un procedimiento arbitral que solucione la negociación colectiva de la cual es parte. Esta imposición está contenida en el artículo 2 del decreto supremo núm. 014 2011 TR.
9. 1239. Por otro lado, señala la organización querellante que conforme lo dispone el artículo 65 de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo, los árbitros resuelven la negociación colectiva de los trabajadores de las entidades y empresas del Estado sujetas al régimen laboral del sector privado, con criterio de «equidad». Esto es, que solucionan el conflicto de intereses económicos, no necesariamente sujetándose al marco legal vigente. Sin embargo, el artículo 2 de la resolución ministerial núm. 284-2011-TR le impone a los árbitros de una negociación colectiva cuyo ámbito sea una entidad o empresa del Estado, los denominados «criterios de ponderación», los que no son otros que los contenidos en los artículos 77 y 78 de la Constitución Política del Estado, referidos al presupuesto del sector público, así como los contenidos en sentencias del Tribunal Constitucional que ratifican la plena observancia de las normas presupuestarias y las fijadas por el FONAFE, órgano que dicta la política remunerativa de los trabajadores de las empresas del Estado. En conclusión, los árbitros según la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo, resuelven el conflicto con criterio. Sin embargo, la resolución ministerial núm. 284-2011-TR, norma de inferior jerarquía, impone una solución arbitral con arreglo a criterios legales limitativos en materia remunerativa, criterios que no son otros que los definidos por el FONAFE, entidad que dicta la política salarial de las empresas del Estado, situación que una vez más demuestra la grave injerencia del Estado peruano en la negociación colectiva.
10. 1240. En conclusión, según la organización querellante todas estas modificaciones legislativas sólo han ocultado un creciente intervencionismo estatal en la negociación colectiva regulada en la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo, para restringir su eficacia en la solución de la problemática laboral y remunerativa de los sindicatos nacionales formados en el ámbito de las empresas del Estado peruano. Estas modificaciones legales vulneran el principio de libertad sindical en sus aspectos colectivo y externo.

B. Respuesta del Gobierno

1. 1241. En su comunicación de 4 de mayo de 2012, el Gobierno manifiesta en primer lugar que la queja presentada no procede, por las siguientes razones:
   • — los requisitos exigidos para la inscripción en el RENANC (Registro Nacional de Árbitros de Negociaciones Colectivas de Trabajo) son sumamente flexibles y de ningún modo diseñan un perfil pro empleador o pro estatal de los árbitros que se inscriben en él. Inclusive, se ha tomado en cuenta prohibir la inscripción de personas vinculadas directamente al Estado (funcionarios y servidores públicos);
   • — en aras de cautelar por la imparcialidad de los árbitros, se ha impuesto como límite a la discrecionalidad de la Dirección Regional de Trabajo, que cuando le corresponda elegir un árbitro, no podrá escoger a los abogados, asesores, representantes o, en general, cualquier persona que tenga relación con las partes o interés directo o indirecto en el resultado;
   • — el Curso de capacitación sobre negociaciones colectivas en el sector público no tiene por objeto formar árbitros con criterios pro estatales. Se trata de un curso meramente formativo con una duración de ocho horas que no se encuentra sujeto a evaluación y que tiene como único objetivo informar a los posibles árbitros de las particularidades que se presentan en las entidades estatales referidas a las limitaciones de naturaleza presupuestal;
   • — las restricciones presupuestales que se propugnan para los casos de negociaciones colectivas en entidades o empresas del Estado sujetas al régimen laboral de la actividad privada, han sido convalidadas por el mismo Tribunal Constitucional, máximo intérprete de la Carta Magna del Estado;
   • — el inhibir al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo la facultad de nombrar al presidente del Tribunal Arbitral cuando las partes no estén de acuerdo, y otorgarle dicha facultad a un Consejo Especial en el que se incluirá un representante de la sociedad civil, lejos de significar una merma o trasgresión del principio de independencia, significa justamente lo contrario, pues se busca que sea una entidad independiente y no una entidad estatal la que designe al presidente del Tribunal Arbitral.
2. 1242. Añade el Gobierno que el arbitraje potestativo se ha instaurado como un mecanismo de solución pacífica de conflictos, recurrible únicamente en determinados supuestos y no simplemente ante la falta de acuerdo. Así, de acuerdo con el texto del artículo 61-A de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo, incorporado por decreto supremo núm. 014 2011 TR, es posible recurrir al arbitraje potestativo: a) cuando en la primera negociación colectiva no haya acuerdo sobre el nivel o el contenido de la misma; y, b) cuando durante la negociación colectiva se adviertan actos de mala fe que tengan por objeto dilatar, entorpecer o evitar el logro de un acuerdo. Según el Gobierno, de esta manera se está fomentando la solución pacífica de conflictos respetando la autonomía negocial de organizaciones sindicales y empleadores.
3. 1243. Cabe señalar que el Registro Nacional de Árbitros de Negociaciones Colectivas de Trabajo (RENANC), implementado por el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, es un registro abierto que contiene requisitos de admisibilidad sumamente flexibles. En efecto, el artículo 1 de la resolución ministerial núm. 331-2011-TR señala que para inscribirse en el RENANC únicamente es necesario: i) contar con título profesional; ii) contar con registro hábil cuando la colegiación sea obligatoria en el colegio profesional correspondiente; iii) experiencia en el ejercicio profesional y/o docencia universitaria no menos de cinco años; iv) no estar inhabilitado para contratar con el Estado y/o ejercer función pública; v) no haber sido sancionado como consecuencia de su ejercicio profesional por el Poder Judicial, Tribunal Constitucional o el Colegio Profesional correspondiente.
4. 1244. Estos requisitos no determinan un perfil pro empresarial como insinúan los querellantes, sino únicamente cautelar que los árbitros escogidos por las partes posean capacidad profesional. Incluso en el artículo 2 de la misma resolución ministerial se ha tomado el cuidado de proscribir la inscripción de funcionarios y servidores públicos a efectos de cautelar por la imparcialidad de los mismos. Asimismo, en el artículo 3 de la precitada norma se establece que, cuando corresponda a la Dirección General de Trabajo la designación de un árbitro, en ningún caso podrán ser los abogados, asesores, representantes o, en general, cualquier persona que tenga relación con las partes o interés directo o indirecto en el resultado, lo que evidencia la intención de velar por la imparcialidad de los árbitros nombrados por el Ministerio.
5. 1245. Respecto al Curso de capacitación sobre negociación colectiva en el sector público, el Gobierno señala que es un curso que tiene una duración de ocho horas, que no está sujeto a evaluación y que, por lo tanto, no tiene por objeto formar árbitros con criterios pro estatales, como señala la organización querellante. Por lo contrario, el objeto del curso es informar a los árbitros sobre las particularidades que existen en el sector público en materia presupuestal. Cabe señalar que incluso el Comité de Libertad Sindical y la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones han llegado a señalar que es totalmente válido establecer particularidades en lo que se refiere a la negociación colectiva en las entidades de la Administración Central. Es justamente a esas particularidades a las que se alude en la resolución ministerial núm. 284-2011-TR. En efecto, el artículo 2 de la referida resolución señala que en las negociaciones colectivas en entidades o empresas del Estado sujetas al régimen laboral de la actividad privada debe tenerse en cuenta los preceptos contenidos en los artículos 77 y 78 de la Constitución Política del Perú, así como en los desarrollados por el Tribunal Constitucional en las sentencias emitidas en los expedientes núms. 008-2005-PI/TC y 1035-2011-AC/TC.
6. 1246. Agrega el Gobierno que sobre la sentencia en el expediente núm. 008-2005-PI/TC, el Tribunal Constitucional estableció que:
   • (…)
   • Por ello, para una adecuada interpretación del ejercicio del derecho a la negociación colectiva de los servidores, conforme a la Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Constitución, debemos tener presente el Convenio núm. 151 de la OIT relativo a la protección del derecho de sindicación y los procedimientos para determinar las condiciones del empleo en la administración pública.
   • Dicho Convenio establece en su artículo 7 que deberán adoptarse, de ser necesario, medidas adecuadas a las condiciones nacionales para estimular y fomentar el pleno desarrollo y utilización de procedimientos de negociación entre las autoridades públicas competentes y las organizaciones de empleados públicos en torno a las condiciones de empleo, o de cualesquiera otros métodos que permitan a los representantes de los empleados públicos participar en la determinación de dichas condiciones.
   • En el caso del Perú, el ejercicio del derecho a la negociación colectiva de los servidores públicos, a través de sus organizaciones sindicales, como cualquier otro derecho, no es absoluto y está sujeto a límites.
   • En efecto, dentro de las condiciones nacionales a que hace referencia el Convenio núm. 151, la Constitución establece determinadas normas relativas al presupuesto público. En efecto, a tenor de los artículos 77 y 78 de la Norma Suprema, el presupuesto asigna equitativamente los recursos públicos, y su proyecto debe estar efectivamente equilibrado.
   • Consecuentemente, si el empleador de los servidores públicos es el Estado a través de sus diferentes dependencias, las limitaciones presupuestarias que se derivan de la Constitución deben ser cumplidas en todos los ámbitos del Estado.
   • Por ello, en el caso de las negociaciones colectivas de los servidores públicos, éstas deberán efectuarse considerando el límite constitucional que impone un presupuesto equilibrado y equitativo, cuya aprobación corresponde al Congreso de la República, ya que las condiciones de empleo en la administración pública se financian con recursos de los contribuyentes y de la Nación.
   • Por otro lado, una negociación colectiva en el ámbito laboral implica contraponer posiciones, negociar y llegar a un acuerdo real que ambas partes puedan cumplir. En tal sentido, no porque la ley disponga que todo acto relativo al empleo público que tenga incidencia presupuestaria debe estar debidamente autorizado y presupuestado se vulnera el derecho a la negociación colectiva y a la libertad sindical.
   • En efecto, precisamente después de los acuerdos logrados mediante la negociación colectiva, conforme a la legislación vigente para los servidores públicos, los que tengan incidencia económica se podrán autorizar y programar en el presupuesto.
   • Por tanto, este Tribunal Constitucional estima que el numeral 10 del artículo IV del Título Preliminar de la ley núm. 28175 no vulnera el derecho a la negociación colectiva de los servidores públicos, ya que dicha norma es compatible con los límites constitucionales que en materia presupuestaria prevé la Constitución.
7. 1247. Indica el Gobierno que la única condición que el Tribunal Constitucional impone al ejercicio de la negociación colectiva es el respeto de las limitaciones presupuestarias que se derivan de la Constitución Política del Perú. Queda claro que el Tribunal Constitucional no niega el ejercicio del derecho a la negociación colectiva a los trabajadores estatales, pero si lo somete a las reglas presupuestales, señalando que los acuerdos a los que se llegue en materia económica deben ser presupuestados.
8. 1248. Respecto del expediente núm. 1035-2011-AC/TC, el Tribunal Constitucional reconoce ciertas particularidades presupuestarias que se dan en los gobiernos locales con relación al Gobierno central, ya que si bien éstos son financiados por el presupuesto público, también poseen fuentes de recursos propios. Esto genera el reconocimiento de una autonomía especial en materia presupuestaria que deviene a su vez en la convalidación de normas especiales para el establecimiento de condiciones específicas para el otorgamiento de incrementos salariales mediante negociación colectiva. Así se reconoce que en sucesivas normas presupuestarias, se señaló que las medidas de mejora remunerativa de los gobiernos locales debían ser solventadas exclusivamente con sus recursos propios.
9. 1249. Asimismo, añade el Gobierno que cabe aclarar que la organización querellante está conformada por sindicatos de trabajadores de empresas estatales, cuyos ingresos provienen casi en su totalidad de recursos recaudados directamente. Por lo tanto, las restricciones presupuestarias para entidades estatales (que además han sido convalidadas tanto a nivel nacional como internacional) prácticamente no los afectan.
10. 1250. Respecto al extremo de la queja interpuesta contra la Quincuagésima Cuarta Disposición Complementaria y Final de la Ley de Presupuesto del Sector Público para el año 2012, el Gobierno señala que, lejos de significar una injerencia del Estado y una trasgresión al principio de independencia, lo que se busca es reducir el margen de intervención del Estado. En efecto, dicha disposición señala que cuando las partes no se pongan de acuerdo en el nombramiento del presidente del Tribunal Arbitral será un Consejo Especial, que incluirá un representante de la sociedad civil, el que nombre al presidente del Tribunal, en lugar de que la elección la efectúe el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo. Por lo tanto, queda evidenciado que la disposición referida, lejos de mermar la independencia del Tribunal Arbitral y la libertad sindical, tiene por objeto resguardar ambos derechos.
11. 1251. Según el Gobierno, no se ha producido violación al derecho de libertad sindical que aducen los querellantes, sino más bien el Estado, a través de sus normas, ha procurado cautelar este derecho, teniendo en cuenta los instrumentos supranacionales ratificados por él, y cuyas leyes internas se han dictado al amparo de los mismos.

C. Conclusiones del Comité

1. 1252. El Comité observa que en el presente caso la Federación de Trabajadores de Luz y Fuerza del Perú (FTLFP) objeta la resolución ministerial núm. 284-2011-TR por medio de la cual se establece como requisito para actuar como árbitro en una negociación colectiva en entidades y empresas del Estado sujetas al régimen laboral de la actividad privada que los árbitros estén inscritos en el Registro Nacional de Árbitros de Negociaciones Colectivas y adicionalmente haber concluido el curso de capacitación sobre negociación colectiva en el sector público organizado por el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo. Alegan los querellantes que: 1) afectando el principio de imparcialidad e independencia, por medio de esta resolución se impone a las partes árbitros seleccionados, formados y preestablecidos por el propio Estado sin permitir a éstas que puedan elegir (según el querellante a la fecha sólo se han registrado 19 árbitros hábiles a nivel nacional, que son abogados de los estudios jurídicos que patrocinan intereses del Estado); 2) se decidió por medio de la Ley de Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2012 crear un consejo especial, que deberá ser establecido por decreto supremo, a efectos de nombrar al presidente del Tribunal Arbitral en caso de que las partes no se pongan de acuerdo en su designación; y 3) el artículo 2 de la resolución en cuestión le impone a los árbitros de una negociación colectiva cuyo ámbito sea una entidad o empresa del Estado los denominados criterios de ponderación referidos al presupuesto del sector público contenidos en los artículos 77 y 78 de la Constitución Política, así como los contenidos en sentencias del Tribunal Constitucional que ratifican la plena observancia de las normas presupuestarias y las fijadas por el FONAFE (órgano que dicta la política remunerativa de los trabajadores de las empresas del Estado).
2. 1253. En lo que respecta a los alegatos según los cuales en el marco del arbitraje potestativo se impone a las partes como árbitro en una negociación colectiva en entidades y empresas del Estado sujetas al régimen laboral de la actividad privada árbitros seleccionados, formados y preestablecidos por el propio Estado sin permitir a éstas que puedan elegir, el Comité toma nota de que el Gobierno manifiesta lo siguiente: 1) los requisitos exigidos para la inscripción en el Registro Nacional de Árbitros de Negociaciones Colectivas de Trabajo (RENANC) son sumamente flexibles y de ningún modo diseñan un perfil pro empleador o pro estatal de los árbitros que se inscriben en él. Inclusive, se ha tomado en cuenta prohibir la inscripción de personas vinculadas directamente al Estado (funcionarios y servidores públicos); 2) en aras de cautelar por la imparcialidad de los árbitros, se ha impuesto como límite a la discrecionalidad de la Dirección Regional del Trabajo, que cuando le corresponda elegir un árbitro, no podrá escoger a los abogados, asesores, representantes o, en general, cualquier persona que tenga relación con las partes o interés directo o indirecto en el resultado; 3) el curso de capacitación sobre negociaciones colectivas en el sector público no tiene por objeto formar árbitros con criterios pro estatales. Se trata de un curso meramente formativo con una duración de ocho horas que no se encuentra sujeto a evaluación y que tiene como único objetivo informar a los posibles árbitros de las particularidades que se presentan en las entidades estatales referidas a las limitaciones de naturaleza presupuestal; 4) es un registro abierto que contiene requisitos de admisibilidad sumamente flexibles: i) contar con un título profesional; ii) contar con un registro hábil cuando la colegiación sea obligatoria en el colegio profesional correspondiente; iii) experiencia en el ejercicio profesional y/o docencia universitaria de no menos de cinco años; iv) no estar inhabilitado para contratar con el Estado y/o ejercer función pública; y v) no haber sido sancionado como consecuencia de su ejercicio profesional por el Poder Judicial, Tribunal Constitucional o el colegio profesional correspondiente; 5) estos requisitos no determinan un perfil pro empresarial como insinúan los querellantes, sino únicamente cautelar que los árbitros escogidos por las partes posean capacidad profesional (se ha tomado el cuidado de proscribir la inscripción de funcionarios y servidores públicos a efectos de cautelar por la imparcialidad de los mismos y asimismo, en el artículo 3 de la precitada norma se establece que cuando corresponda a la Dirección General de Trabajo la designación de un árbitro, en ningún caso podrán ser los abogados, asesores, representantes o, en general, cualquier persona que tenga relación con las partes o interés directo o indirecto en el resultado, lo que evidencia la intención de velar por la imparcialidad de los árbitros nombrados por el Ministerio); y 6) respecto del curso de capacitación, su objeto es informar a los árbitros sobre las particularidades que existen en el sector público en materia presupuestal, siendo que incluso a nivel internacional se ha llegado a señalar que es totalmente válido establecer particularidades en lo que se refiere a la negociación colectiva en las entidades de la administración central.
3. 1254. A este respecto, el Comité observa que según lo dispuesto en el artículo 1 del decreto supremo núm. 014-2011-TR, en caso de arbitraje potestativo «las partes deben designar a sus árbitros en un plazo no mayor de cinco días hábiles» y que en virtud de lo dispuesto en el artículo 2 del mismo decreto se crea el Registro Nacional de Árbitros de Negociaciones Colectivas en el que deben registrarse los árbitros para poder actuar en las negociaciones colectivas. El Comité considera que estas disposiciones, que tal como señala el Gobierno garantizan la independencia e imparcialidad de los árbitros no violan los principios de la libertad sindical. Asimismo, el Comité observa que estos requisitos, para la inscripción en el Registro Nacional de Árbitros de Negociaciones Colectivas son razonables. En estas condiciones, el Comité no proseguirá con el examen de estos alegatos.
4. 1255. En cuanto a la objetada decisión, por medio de la Ley de Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2012, de crear un consejo especial, que deberá ser establecido por decreto supremo, a efectos de nombrar al presidente del Tribunal Arbitral en caso de que las partes no se pongan de acuerdo en su designación, el Comité toma nota de que el Gobierno manifiesta que al inhibir al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo la facultad de nombrar al presidente del Tribunal Arbitral cuando las partes no estén de acuerdo y otorgarle dicha facultad a un consejo especial en el que se incluirá un representante de la sociedad civil, lejos de significar una merma o trasgresión del principio de independencia, significa justamente lo contrario pues se busca que sea una entidad independiente y no una entidad estatal la que designe al presidente. A este respecto, observando que la Ley de Presupuesto no indica quiénes serán los integrantes del consejo especial y que simplemente se limita a señalar que se incluirá a un representante de la sociedad civil, el Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para que los miembros del consejo especial que nombran al presidente del Tribunal Arbitral en caso de que las partes no alcancen un acuerdo, sean designados en consulta con los interlocutores sociales.
5. 1256. En lo que respecta al alegato según el cual el artículo 2 de la resolución núm. 284-2011-TR impone a los árbitros de una negociación colectiva cuyo ámbito sea una entidad o empresa del Estado los denominados criterios de ponderación referidos al presupuesto del sector público contenidos en los artículos 77 y 78 de la Constitución Política, así como los contenidos en sentencias del Tribunal Constitucional que ratifican la plena observancia de las normas presupuestarias y las fijadas por el FONAFE (órgano que dicta la política remunerativa de los trabajadores de las empresas del Estado), el Comité toma nota de que el Gobierno declara que: 1) las restricciones presupuestales que se propugnan para los casos de negociaciones colectivas en entidades o empresas del Estado sujetas al régimen laboral de la actividad privada han sido convalidadas por el Tribunal Constitucional que es el máximo intérprete de la Carta Magna del Estado; 2) el objeto del curso de capacitación sobre negociación colectiva en el sector público es informar a los árbitros sobre las particularidades que existen en el sector público en materia presupuestal; 3) el Comité de Libertad Sindical y la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones han señalado que es totalmente válido establecer particularidades en lo que se refiere a la negociación colectiva en las entidades de la administración central y es justamente a esas particularidades a las que se alude en la resolución ministerial núm. 284-2011-TR; 4) el artículo 2 de la mencionada resolución señala que en las negociaciones colectivas en entidades o empresas del Estado sujetas al régimen laboral de la actividad privada deben tenerse en cuenta los preceptos contenidos en los artículos 77 y 78 de la Constitución Política del Perú, así como en las desarrollados por el Tribunal Constitucional en las sentencias emitidas en los expedientes 008-2005-PI/TC y 1035-2011-AC/TC; 5) la única condición que el Tribunal Constitucional impone al ejercicio de la negociación colectiva es el respeto de las limitaciones presupuestarias que se derivan de la Constitución Política y queda claro que el Tribunal Constitucional no niega el ejercicio del derecho a la negociación colectiva a los trabajadores estatales, pero sí lo somete a las reglas presupuestales, señalando que los acuerdos a los que se llegue en materia económica deben ser presupuestados; y 6) la organización querellante está conformada por sindicatos de trabajadores de empresas estatales, cuyos ingresos provienen casi en su totalidad de recursos recaudados directamente; por lo tanto, las restricciones presupuestarias para entidades estatales (que además han sido convalidadas tanto a nivel nacional como internacional) prácticamente no los afectan.
6. 1257. A este respecto, el Comité desea recordar que «ha compartido el punto de vista de la Comisión de Expertos en su Estudio General de 1994, cuando ésta manifiesta que: Aun cuando el principio de la autonomía de las partes en la negociación colectiva conserva su validez por lo que se refiere a los funcionarios y empleados públicos amparados por el Convenio núm. 151, éste ha de aplicarse con cierto grado de flexibilidad, dadas las características particulares de la administración pública señaladas anteriormente. Por esta razón, a juicio de la Comisión son compatibles con el Convenio las disposiciones legislativas que habilitan al Parlamento o al órgano competente en materias presupuestarias para fijar un «abanico» salarial que sirva de base a las negociaciones, o establecer una «asignación» presupuestaria global fija en cuyo marco las partes pueden negociar las cláusulas de índole pecuniaria o normativa (por ejemplo, la reducción del tiempo de trabajo u otros arreglos en materia de condiciones de empleo, la regulación de los aumentos de salario en función de los diferentes niveles de remuneración, o el establecimiento de dispositivos para escalonar los reajustes), o incluso las disposiciones que confieren a las autoridades públicas que tengan atribuidas responsabilidades financieras, el derecho de participar en las negociaciones colectivas junto al empleador directo, en la medida en que dejen un espacio significativo a la negociación colectiva. Es fundamental, empero, que los trabajadores y sus organizaciones puedan participar plenamente y de manera significativa en la determinación de este marco global de negociación, lo que implica, en particular, que dispongan de todas las informaciones financieras presupuestarias o de otra naturaleza que le sirvan para evaluar la situación con pleno conocimiento de causa. Es distinto el caso de las disposiciones legislativas motivadas por la situación económica de un país, que, por ejemplo, imponen unilateralmente un porcentaje de aumento salarial determinado y excluyen toda posibilidad de negociación, especialmente cuando prohíben el recurso a los mecanismos de presión so pena de severas sanciones. La Comisión es consciente de que «la negociación colectiva en el sector público exige la verificación de los recursos disponibles en los distintos organismos o empresas públicas, de que tales recursos están condicionados por los presupuestos del Estado y de que el período de vigencia de los contratos colectivos en el sector público no siempre coincide con la vigencia de la Ley de Presupuesto del Estado, lo cual puede plantear dificultades». En consecuencia, la Comisión tiene enteramente en cuenta las graves dificultades financieras y presupuestarias que deben afrontar los gobiernos, sobre todo en períodos de estancamiento económico general y prolongado. Ahora bien, sin perjuicio de lo anterior, la Comisión considera que las autoridades deberían privilegiar en la mayor medida posible la negociación colectiva como mecanismo para determinar las condiciones de empleo de los funcionarios; si en razón de las circunstancias ello no fuera posible, esta clase de medidas deberían aplicarse durante períodos limitados y tener como fin la protección del nivel de vida de los trabajadores más afectados. En otras palabras, debería encontrarse un compromiso equitativo y razonable entre, por una parte, la necesidad de preservar hasta donde sea posible la autonomía de las partes en la negociación y, por otra, el deber que incumbe a los gobiernos de adoptar las medidas necesarias para superar sus dificultades presupuestarias [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, quinta edición, 2006, párrafo 1038]. En estas condiciones, al tiempo que estima que en sí misma la obligación de los árbitros de tener en cuenta los recursos disponibles en el presupuesto público no es contraria a los principios de la libertad sindical y la negociación colectiva, el Comité pide al Gobierno que vele por el respeto de los principios mencionados.

Recomendación del Comité

1. 1258. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe la recomendación siguiente:
   • En cuanto a la objetada decisión, por medio de la Ley de Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2012, de crear un consejo especial, que deberá ser establecido por decreto supremo, a efectos de nombrar al presidente del Tribunal Arbitral en caso de que las partes no se pongan de acuerdo en su designación, el Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para que los miembros del consejo especial en cuestión sean designados en consulta con los interlocutores sociales.