Definitive Report - Report No 367, March 2013

Case No 2778 (Costa Rica) - Complaint date: 10-MAY-10 - Closed

Allégations: Obstacles suscités par les autorités à la réactivation d’une fédération syndicale du secteur bancaire et obstacles et tactiques dilatoires employés par la Banque nationale du Costa Rica contre le processus de négociation collective

1. 560. La plainte faisait l’objet de communications de la Confédération costaricienne des travailleurs démocratiques Rerum Novarum (CCTD-RN), de la Fédération des employés d’établissements bancaires, financiers et d’assurance du Costa Rica (FEBAS) et du Syndicat des employés de la banque nationale du Costa Rica (SEBANA), en date du 10 mai 2010.
2. 561. Le gouvernement a fait parvenir ses observations par des communications en date des 24 janvier, 1er avril et 8 décembre 2011 et du 14 février 2012.
3. 562. Le Costa Rica a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi que la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations des organisations plaignantes

1. 563. Dans leur communication en date du 10 mai 2010, la Confédération costaricienne des travailleurs démocratiques Rerum Novarum (CCTD-RN), la Fédération des employés d’établissements bancaires, financiers et d’assurance du Costa Rica (FEBAS) et le Syndicat des employés de la banque nationale du Costa Rica (SEBANA) présentent les faits et allégations suivants: le 5 décembre 2008 s’est tenu le congrès de la FEBAS, qui avait pour objectif essentiel de réactiver cette organisation, aux fins de la défense des droits des travailleurs de ce secteur. Or bien que toutes les formalités nécessaires que prévoit le Code du travail pour la réactivation de ladite fédération aient été accomplies et que toute la documentation pertinente ait été communiquée au Département des organisations sociales du ministère du Travail et de la Sécurité sociale, depuis le 11 décembre 2008 et jusqu’au jour du dépôt de la présente plainte (10 mai 2010), le département en question n’a pas trouvé le moyen d’accueillir la demande de réactivation de cette organisation, d’approuver ses statuts et de reconnaître sa personnalité juridique, ce qui a eu pour effet de limiter ses possibilités d’action syndicale et de négociation collective. Le ministère du Travail, par l’intermédiaire du Département des organisations sociales, a déployé toute une série de mesures dilatoires ayant pour but de retarder l’inscription de cette organisation (demande de pièces complémentaires formulée plusieurs mois après la présentation de la demande initiale et demande de rectification d’aspects formels).
2. 564. Selon les organisations plaignantes, le fait de ne pas inscrire la fédération viole la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et constitue un acte d’ingérence dans la vie des syndicats bancaires qui vise à empêcher que se tienne dans le secteur bancaire d’Etat du Costa Rica une large négociation qui pourrait constituer, au surplus, une référence pour les conditions de travail du secteur bancaire privé du pays. Pour ces raisons, les organisations plaignantes demandent que le Comité de la liberté syndicale fasse valoir le droit de la Fédération des employés d’établissements bancaires, financiers et d’assurance du Costa Rica d’obtenir immédiatement sa personnalité juridique.
3. 565. D’autre part, les organisations plaignantes allèguent que le Syndicat des employés de la banque nationale du Costa Rica (SEBANA) et la Banque nationale du Costa Rica ont dénoncé, le 14 juillet 2009, la convention collective de travail qui venait à expiration cette année-là et que la négociation engagée le 10 août 2009 par décision unilatérale de la banque a été paralysée par diverses propositions et attitudes négatives de celle-ci et se trouve ainsi au point mort depuis février 2010.
4. 566. De l’avis des organisations plaignantes, il existe une politique de l’Etat qui vise à remplacer la négociation collective par des «règlements de services et d’emploi» promulgués unilatéralement par les directions des établissements, alors qu’aucune loi ne le prévoit et, comme d’autres banques, la Banque nationale du Costa Rica cherche à imposer un règlement de services en lieu et place de la négociation collective. En outre, la négociation collective se heurte à un autre obstacle, à savoir l’absence d’instruments juridiques propres à résoudre les conflits collectifs de caractère économique et social, puisque la Chambre constitutionnelle a déclaré inconstitutionnelles en 1992 les sentences arbitrales dans le secteur public, alors que ces instruments constituaient une procédure naturellement adaptée pour résoudre ce type de conflits collectifs de travail.
5. 567. Selon les organisations plaignantes, l’administrateur général de la Banque nationale a tenté par tous les moyens de faire obstacle à la négociation, tantôt reportant les sessions, tantôt avançant des propositions tendant à éliminer les principaux avantages que les travailleurs étaient parvenus à obtenir au moyen de la convention collective, tantôt par des actes d’ingérence dans la vie syndicale. La Banque nationale du Costa Rica a cherché, au cours des négociations, à ne pas appliquer les avantages économiques prévus par la convention collective aux fonctionnaires recrutés à partir de janvier 2013. A l’heure actuelle, et toujours selon les organisations plaignantes, les réunions de la Commission de négociation de la convention collective se trouvent suspendues, et ce non seulement par l’application d’une tactique visant à rendre chaque étape lente et laborieuse au moyen de consultations incessantes, mais aussi en raison de la position patronale prétendant poursuivre la négociation à la seule condition de l’acceptation, par le syndicat de la Banque nationale, d’un nouveau système de rémunération dénommé «salaire unique», qui consiste à majorer le salaire nominal pour les employés nouvellement engagés et aussi pour les employés déjà en place et qui souhaitent se rattacher à ce système, en portant ces salaires au niveau pratiqué sur le marché du travail dans ce secteur. Il existe une politique générale de l’Etat costaricien consistant à instaurer dans le secteur public un système de salaire unique qui entraînera la disparition des avantages obtenus au moyen de la négociation collective. Le système salarial en vigueur à la Banque nationale, qui est inscrit dans la convention collective, règle ce qui concerne les diverses prestations sociales, le paiement des heures supplémentaires, la reconnaissance de l’ancienneté et les autres avantages acquis au fil de plus de trente ans d’existence de cette convention. Dans le système actuel, le salaire repose sur une base (salaire de base) à laquelle s’ajoutent des suppléments afférents au nombre d’années travaillées (annuités d’ancienneté) ainsi que d’autres prestations qui ne sont pas contraires à la législation du travail en vigueur et qui sont prévues par la convention collective. Après la proposition de l’administration de la Banque nationale à laquelle il a été fait référence précédemment, les autorités bancaires ont suggéré d’instaurer à la Banque nationale un système de salaire unique dans le cadre d’une politique du salaire unique pour l’ensemble de l’administration publique. La banque justifie cette proposition par la nécessité de faire en sorte que les salaires soient compétitifs sur le marché, de manière à éviter une fuite de fonctionnaires compétents, grâce à quoi on pourra obtenir davantage des services publics et, plus important encore, la banque verra baisser très significativement ses coûts administratifs et de fonctionnement. Il est clair que le retard dont les travailleurs de la Banque nationale du Costa Rica souffrent sur le plan des rémunérations par rapport aux salaires pratiqués sur le marché est entièrement et absolument imputable aux autorités administratives de l’institution, qui ont négocié avec des critères restrictifs les ajustements de salaire au coût de la vie au lieu de procéder à de réelles augmentations lors des ajustements de salaire.
6. 568. Les organisations plaignantes déclarent que le syndicat SEBANA, loin d’avoir une position obtuse face à la réalité nationale et internationale, cherche à défendre des droits qui sont essentiels en évitant la création de deux catégories de travailleurs au sein de la Banque nationale: ceux qui seraient rattachés au système de salaire unique et ceux qui resteraient dans le système salarial en vigueur. L’administration prétend ne garantir les droits conventionnels qu’à l’égard des «travailleurs déjà en place», la convention ne devant pas bénéficier aux travailleurs et travailleuses nouvellement engagés par la Banque nationale. Du point de vue de la protection des droits fondamentaux au travail, la proposition actuelle d’instaurer deux régimes d’emploi et un salaire unique ne résiste pas à l’analyse. Elle suppose en effet la disparition totale de tous les avantages économiques inscrits dans la convention collective en vigueur, que ce soit ceux des travailleurs nouvellement engagés ou ceux des travailleurs déjà en place qui choisissent leur rattachement au nouveau système salarial; de même, elle suppose que le droit à l’indemnité de licenciement, qui prévoit actuellement, selon la convention collective en vigueur, 25 annuités à raison d’un mois de salaire pour chacune des vingt-cinq années de service, ne prévoira plus que huit annuités, c’est-à-dire un montant correspondant à huit mois de salaire, sans considération du nombre d’années de service, soit le minimum prévu par le Code du travail en vigueur.
7. 569. La Banque nationale cherche en outre à éliminer les droits acquis par la voie conventionnelle dans d’autres domaines, comme celui des congés annuels, des annuités et des prestations accordées pour la famille du travailleur ou de la travailleuse. D’où la proposition patronale de réduire les congés annuels, que la convention collective fixe actuellement à 30 jours par an. Dans la proposition dite du «salaire unique», on passerait à 14 jours par an, comme le prévoit le Code du travail, pour tout travailleur ou toute travailleuse nouvellement recruté(e). En outre, selon cette même proposition, les annuités et les prestations économiques au titre d’enfants mineurs, de personnes handicapées à charge ou encore d’étudiants à charge, disparaîtraient. De même disparaîtrait tout supplément de salaire accordé à un travailleur de la Banque nationale du Costa Rica qui poursuit des études, c’est-à-dire que la banque vise à supprimer les améliorations du droit du travail qu’apportait la convention collective afin que ces droits ne correspondent plus qu’au minimum prévu par le Code du travail.
8. 570. La volonté de l’administration de la Banque nationale de baisser les salaires réels, en réduisant à néant ce qui a été conclu au moyen de la convention collective, suppose en outre l’élimination de tous les autres avantages instaurés au fil des ans sur le plan salarial, comme la prime de départ, à laquelle peuvent prétendre certains travailleurs par l’intermédiaire du Système d’évaluation et de mesures incitatives (SEDI). La banque prévoit de déduire de son bilan total les sommes qu’elle verse à d’autres institutions de l’Etat avant le paiement de ses salariés, ce qui diminuera d’autant le montant total à verser. L’administration de la banque prétend s’affranchir du caractère contraignant qui s’attache aux résolutions du Conseil des relations du travail en ce qui concerne les sanctions disciplinaires applicables aux travailleurs au titre de fautes commises dans l’exercice de leurs fonctions, si bien que ledit conseil ne deviendrait plus qu’une simple instance de recommandation et que le pouvoir de sanction sera ainsi transféré à l’administrateur général, avec toutes les conséquences négatives que cela entraînera pour les travailleurs et les travailleuses de la Banque nationale. Enfin, les propositions de la Banque nationale auraient pour effet que la convention collective cesserait de produire ses effets à l’égard des salariés actuels au moment de leur départ en retraite, et les négociations ne seraient plus menées que par un nombre chaque fois plus réduit de travailleurs, jusqu’à disparition complète du syndicat.
9. 571. Les organisations plaignantes prient le Comité de la liberté syndicale d’enjoindre la Banque nationale du Costa Rica, au nom de l’OIT, de réactiver le processus de négociation collective et de mener à bonne fin la négociation d’une convention collective dans le respect de la liberté et de la volonté des parties.

B. Réponses du gouvernement

1. 572. Dans ses communications en date des 24 janvier, 1er avril et 8 décembre 2011 et du 14 février 2012, le gouvernement déclare que, le 21 janvier 2011, a été signé l’acte de finalisation de la négociation de la convention collective de travail entre la Banque nationale du Costa Rica, d’une part, et le Syndicat des travailleurs de la banque nationale (SEBANA), d’autre part, et que cette convention collective est entrée en vigueur pour une durée de trois ans à compter du 23 décembre 2010 à la satisfaction des deux parties, si bien que les principales allégations soulevées par les plaignants sont aujourd’hui dénuées d’intérêt.
2. 573. S’agissant du retard qu’aurait subi la Fédération des employés d’établissements bancaires, financiers et d’assurance du Costa Rica (FEBAS) lorsqu’elle a demandé la réactivation de sa personnalité juridique, le gouvernement déclare qu’en 2009 la FEBAS a demandé son inscription, comme s’il s’agissait d’une nouvelle fédération, au Département des organisations sociales du ministère du Travail et de la Sécurité sociale. Par suite, ce département lui a demandé d’accomplir toute une série de formalités qui étaient indispensables pour son homologation en bonne et due forme. Pour cette raison, il a été adressé certaines recommandations à Mme Maríaelena Rodríguez Samuels, secrétaire générale de la FEBAS, pour pouvoir procéder à l’enregistrement, comme en attestent le document DOS-304-S.4/Constitutiva, daté du 21 septembre 2009, et le document DOS-023-S.7, en cours de rédaction à la date du 4 février 2010. A propos de ce dernier document (DOS-023-S.7, du 4 février 2010), des fonctionnaires du Département des organisations sociales se sont entretenus directement avec Mme Rodríguez Samuels, qui leur a dit clairement qu’elle avait commis une erreur, vu que son intention n’a jamais été de solliciter la création de la fédération mais d’en réactiver la personnalité juridique, comme en atteste le document daté du 2 mars 2010.
3. 574. Apparemment, d’après le directeur du Département des organisations sociales, M. José Joaquín Orozco, la personnalité juridique de la fédération était venue à expiration depuis 1992; l’inactivité de celle-ci avait résulté d’une distension des relations salariés/employeurs dans le secteur, situation qui avait eu pour conséquence que la fédération avait décliné jusqu’à devenir inactive, selon les propres déclarations de sa secrétaire générale. C’est ainsi que ce sont les représentants du SEBANA et ceux [du syndicat] de la Banque de crédit agricole de Cartago qui ont assumé les responsabilités pertinentes au cours de cette période d’inactivité de la fédération.
4. 575. Sur la base des éclaircissements concernant cette situation, le Département des organisations sociales a examiné la demande présentée. L’étude pertinente sur la réactivation de l’organisation a été menée et, finalement, par un document daté du 21 mai 2010, un avis favorable a été transmis à Madame la ministre du Travail et de la Sécurité sociale en vue de l’inscription correspondante, ce qui a été communiqué à la dirigeante syndicale susmentionnée par un document daté du 31 mai 2010. Depuis cette date, le ministère du Travail et de la Sécurité sociale n’a reçu aucun nouvel élément sur cette affaire, si bien que les allégations des organisations plaignantes n’ont aucun fondement, ni juridique ni factuel, puisque les autorités ont procédé conformément à ce qui avait été demandé par les intéressés.
5. 576. Pour les raisons de fait et de droit susmentionnées, le gouvernement demande le rejet de ce cas, attendu qu’il a démontré que les mesures prises par les autorités publiques ont été conformes au droit, aux principes de l’OIT et à l’ordre juridique en vigueur.
6. 577. Le gouvernement a cependant souhaité évoquer les mesures prises d’une manière générale pour éclairer les faits en cause. A cette fin, il s’est référé au rapport GG-231-10, communiqué par la direction générale de la Banque nationale du Costa Rica.
7. 578. En premier lieu, l’organisation syndicale déclare que, tant le gouvernement que la hiérarchie de l’institution cherchent à miner l’existence de la convention collective et de l’organisation syndicale elle-même, le SEBANA. Cette affirmation est totalement étrangère à la réalité. Le fait que la convention collective de la banque continue d’exister confirme l’attitude de respect de la partie employeur de la Banque nationale à l’égard des travailleurs et vide de son sens l’argument de l’organisation plaignante.
8. 579. Il ne fait aucun doute que la direction générale de la Banque nationale du Costa Rica, compte tenu du caractère évidemment public de cet établissement financier, doit s’attacher à négocier un accord acceptable pour les travailleurs et qui, au surplus, soit raisonnable et en accord avec l’ordre juridique pour ce qui touche à la question de l’administration des fonds publics. Ces impératifs ne sauraient en aucune sorte limiter une négociation collective équilibrée et adéquate tant pour les travailleurs que pour l’institution. Il importe de souligner que l’objectif de la négociation collective est de parvenir à des consentements à travers le rapprochement des volontés, processus dans lequel chaque partie cède à la position de l’autre pour parvenir à une position médiane satisfaisante pour l’une et l’autre partie. Dans cet ordre d’idées, une partie ne saurait prétendre que l’autre accepte la totalité de ses propositions mais que l’exercice du dialogue social favorise le rapprochement des positions et permette de parvenir à un produit final, avec des résultats positifs pour tous les intéressés.
9. 580. S’agissant des allégations selon lesquelles les réunions de la Commission de négociation de la convention collective sont suspendues dans le secteur public à la demande de la partie patronale, le gouvernement déclare que la négociation d’une nouvelle convention collective a débuté au mois d’août 2009 mais qu’il est faux d’affirmer qu’elle est paralysée depuis février 2010 car les contacts entre les parties ont été maintenus de manière constante. De fait, selon le gouvernement, la partie qui a demandé la suspension des négociations jusqu’en juin 2010 a été le SEBANA, par courrier électronique de sa secrétaire générale reproduit ci-dessous:
   • … Avec la nomination de l’administrateur général, annoncée hier par le conseil de direction de la banque, et l’imminence de changements dans la constitution du conseil de direction, nous estimons prudent de nous donner un délai avant de poursuivre la négociation collective, ceci afin de parvenir à bon port le plus rapidement possible, pour le maintien de la paix sociale de cette institution et le bien de nos camarades de la banque. Lesdites négociations pourraient être relancées au mois de juin 2010 (signé: Maríaelena Rodríguez Samuels, secrétaire générale du SEBANA).
10. 581. L’administration de la banque signale qu’il s’est écoulé à peine douze jours entre l’envoi de ce courrier électronique et la date à laquelle le SEBANA a saisi l’OIT de sa plainte alléguant, entre autres, que les négociations se trouvaient paralysées depuis février 2010 (ce qui est faux) et ajoutant au surplus:
    • Les réunions de la Commission de négociation de la convention collective se trouvent suspendues, et ce non seulement par l’application d’une tactique visant à rendre chaque étape lente et laborieuse au moyen de consultations incessantes, mais aussi en raison de la position patronale prétendant poursuivre la négociation à la condition de l’acceptation, par le syndicat de la Banque nationale, d’un nouveau système de rémunération dénommé «salaire unique».
11. 582. C’est dire que, loin de tabler sur la reprise des négociations en juin comme il le demandait, le SEBANA a choisi, par un procédé déloyal, de déposer la présente plainte en attribuant à la banque la responsabilité de la suspension des négociations, suspension dont il est lui même l’initiateur. Une telle manœuvre visant à discréditer la banque et l’Etat costaricien devant la communauté internationale est inqualifiable.
12. 583. Il est dès lors parfaitement évident et clair que les négociations de la nouvelle convention collective ont été suspendues à l’initiative de l’organisation syndicale, comme le prouve le courrier électronique reproduit ci-dessus, et il est donc contradictoire d’affirmer que la partie patronale est seule responsable de cette suspension. En d’autres termes, il est douteux que la partie patronale ait planifié de retarder sans nécessité les réunions et négociations de la convention collective, considérant que sa bonne foi et sa disposition à négocier ont été démontrées, tandis que le syndicat se contredit entre ce qu’il affirme dans ses allégations et ses propres actes au cours de ce processus. De même, c’est à la demande du SEBANA que le processus de négociation collective s’est déroulé avec la médiation du ministère du Travail et de la Sécurité sociale.
13. 584. S’agissant de la politique que poursuivrait l’Etat de remplacer la négociation collective par des règlements de services, le gouvernement déclare que cette affirmation est totalement inexacte. La Constitution politique accorde à l’administration publique l’autonomie administrative, de même que la loi générale de l’administration publique fonde le pouvoir réglementaire, système qui permet à une institution comme la Banque nationale du Costa Rica de promulguer, si et lorsqu’elle le juge opportun, un règlement autonome d’organisation et de service. Il est douteux que la promulgation d’un règlement de service favorise la disparition de l’organisation syndicale ou d’une convention collective (laquelle a été conclue depuis des décennies), considérant que l’un et l’autre peuvent coexister, l’un ne limitant pas l’autre. L’article 103 de la loi générale de l’administration publique dispose: «1. Le directeur ou supérieur hiérarchique suprême exercera en outre la représentation extrajudiciaire de l’administration publique dans sa branche et le pouvoir d’organiser celle-ci au moyen de règlements autonomes d’organisation et de service, internes ou externes mais, dans ce dernier cas, sous réserve que l’activité réglementée n’implique pas l’usage de pouvoirs de commandement face à l’administré.» La Banque nationale, en tant qu’institution autonome de l’Etat, a au surplus la faculté d’édicter des règles internes générales propres à servir l’efficacité de sa gestion.
14. 585. Sur les allégations concernant la proposition de la direction de l’établissement de mettre en place à la Banque nationale un système de «salaire unique», le gouvernement déclare que le contrôleur général de la République a défini le «salaire unique» dans les termes suivants: «… c’est ce que perçoit le travailleur à titre intégral, incluant le salaire de base, les suppléments de salaire, les primes annuelles, les prestations annexes, etc., ou encore le salaire perçu dans ces conditions, incluant implicitement les suppléments de salaire qui sont reconnus dans le secteur public». L’administration de la Banque nationale déclare à propos de cette allégation que: «… la négociation, comme on l’a déjà indiqué, a commencé en août 2009, ce qui ne semble pas être l’avis du SEBANA, pour reprendre les propres termes de ce dernier, la convention collective est le fruit d’une négociation, d’un accord des volontés et des intérêts, et il reste clair que la banque n’est pas dans l’obligation d’approuver ce que le SEBANA présente comme ‘sa convention’». Les procès-verbaux de la commission de négociation font ressortir que l’administration et le syndicat ont trouvé un accord sur une proportion particulièrement élevée des sujets traités par la convention, même si la question critique ou controversée de la négociation a été la proposition de l’administration d’instaurer, pour les travailleurs nouvellement recrutés, un nouveau système de salaire dénommé «salaire total», qui apportera une amélioration substantielle pour les salariés nouvellement engagés par la banque, offrant aux intéressés la perspective d’un salaire plus compétitif, conforme aux niveaux pratiqués pour ces travailleurs sur le marché, sans qu’ils aient à attendre de nombreuses années avant que leur rémunération devienne enfin compétitive par le biais de suppléments de salaire. Il est incontestable que certains des droits de ces nouveaux salariés se verront restreints, sur le plan par exemple du nombre de jours de congé annuel, ou du montant de la prime de licenciement, qui sera limité à ce qui est prévu par le Code du travail, et pour d’autres aspects du même ordre. D’une certaine manière, cette proposition ne prétend ni obliger le personnel actuel de la banque à se convertir au nouveau système de rémunération, ni limiter l’accès de ce personnel aux moyens permettant de se maintenir dans le système de rémunération actuelle. Pour ce personnel, se convertir au nouveau système de rémunération ou ne pas le faire sera absolument à la discrétion de chacun. La direction générale de la banque n’a jamais prétendu mener autre chose qu’un processus de négociation dans le cadre duquel il serait obligatoire d’avoir présents à l’esprit les besoins identifiés par l’administration en vue de la négociation d’une nouvelle convention collective. Ces besoins n’ont pas été présentés comme un dictat. Ils reflètent le cadre conceptuel dans lequel la banque veut inscrire ses relations socioprofessionnelles avec ses nouveaux salariés, même s’il est évident que le SEBANA souhaite que la banque accepte sa position de ne rien changer à l’état actuel des choses sans quoi il n’acceptera aucune négociation, position qui est évidemment irrecevable. L’activité bancaire est encadrée par une série de règles de procédure qui tendent à garantir une gestion administrative conforme à la situation patrimoniale et à parvenir à une maîtrise adéquate des risques. La renégociation d’une convention collective est un processus de concertation des positions, et son résultat ne peut être que le fruit d’un accord des volontés. Dans toutes les négociations qui ont été menées jusqu’à ce jour, leur résultat a toujours été le fruit de la conjonction des volontés de l’administration et des représentants des travailleurs, c’est-à-dire un accord qui n’est pas la convention collective de l’administration ni celle du SEBANA mais la convention collective des travailleurs de la Banque nationale.
15. 586. L’administration de la banque a jugé opportun de mettre en place un système de rémunération des nouveaux salariés de la banque appelé «salaire total», qui devrait permettre d’engager du personnel qualifié avec des salaires conformes à la réalité du marché dès le jour de l’entrée en fonction et non pas au terme d’un certain délai et moyennant l’addition de suppléments salariaux, comme c’est aujourd’hui le cas. Les travailleurs qui sont employés à l’heure actuelle par cette institution ont la possibilité d’opter pour leur intégration dans le nouveau système de rémunération, en conservant tous leurs droits; quant aux fonctionnaires qui seront nommés à partir de l’entrée en vigueur du «salaire total», leurs conditions d’emploi seront différentes en ce qui concerne notamment les congés annuels et les primes de licenciement, congés et primes qui, tout en étant supérieurs à ce que prévoit la législation du travail du pays, seront moins généreux que pour les personnes engagées antérieurement. Ce qu’il faut en retenir, c’est que la proposition fait partie de la négociation, la possibilité restant ouverte de conclure une nouvelle convention collective si les parties trouvent un point d’entente mais il est évidemment inacceptable que l’on prétende qu’il faut signer «la convention du SEBANA», pour reprendre les propres termes de cette organisation. La proposition avancée permettrait à la banque de procéder à l’engagement de nouveaux membres du personnel moyennant un salaire plus conforme à la moyenne du marché sans devoir attendre pour cela l’écoulement d’un certain laps de temps. Le principal objectif visé est de pouvoir offrir un salaire plus attrayant lors de l’engagement de fonctionnaires accédant à leur premier emploi, sans modifier pour autant les conditions particulières des fonctionnaires faisant déjà partie de la banque, pour qui les conditions de rémunération pourront être maintenues au niveau auquel ils ont droit actuellement.
16. 587. En d’autres termes: «Il est du devoir de la banque d’administrer les ressources dont elle dispose de la manière la plus efficace possible, afin de garantir l’accomplissement de la finalité institutionnelle que la loi lui confère, et ce sans porter atteinte aux droits sociaux de son personnel. C’est pourquoi toute personne faisant actuellement partie du personnel de la banque a la possibilité d’opter pour le maintien de son système de rémunération actuel. L’objectif recherché, à travers des modalités différentes des conditions d’engagement des futurs employés de la banque, ne porte atteinte à aucun droit fondamental; il est simplement l’expression de l’obligation faite aux administrateurs de l’institution de préserver à l’avenir un système de rémunération qui garantisse la compétitivité des salaires versés par la banque par rapport au marché dans lequel celle-ci opère. Il y a lieu d’examiner la position prise par le SEBANA à travers ce que celui-ci présente comme une réduction illégale des conditions salariales, considérant que, par le passé, il a convenu du bien-fondé de la réduction de certains droits vis-à-vis des nouveaux travailleurs, comme cela a été le cas avec la réduction de 30 à 20 du nombre maximum des jours de congés annuels pour les travailleurs engagés postérieurement à la prise d’effet de la convention collective en vigueur.»
17. 588. A plus forte raison, il importe de souligner que la proposition d’introduire un système de salaire unique à la Banque nationale du Costa Rica, proposition conçue par la direction opérationnelle de la gestion des moyens de la direction des ressources humaines, avait été portée à la connaissance du SEBANA le 6 avril 2010. Cette proposition tire sa raison d’être de la nécessité de soutenir la concurrence des grands groupes financiers internationaux, qui ont pour habitude de venir chercher le personnel plus qualifié au niveau régional au moyen des salaires qu’ils offrent. La pratique montre que les nombreuses institutions financières privées ou publiques du Costa Rica ont adopté des systèmes de rémunération concurrentiels (salaires uniques ou salaires globaux) qui les placent dans une position avantageuse pour attirer les meilleurs candidats disponibles.
18. 589. La structure actuelle des rémunérations à la Banque nationale se compose d’un salaire de base, auquel s’ajoutent toute une série de suppléments: prime d’ancienneté, prime de mérite, prime d’exclusivité et d’interdiction, et d’autres avantages économiques inscrits dans la convention collective. Une telle structure des rémunérations ne constitue pas le moyen idéal de retenir des professionnels et des techniciens qualifiés.
19. 590. Par exemple, un fonctionnaire de la banque doit travailler en moyenne plus de sept ans avant de pouvoir prétendre à un salaire compétitif, ce qui est particulièrement long, et il est difficile dans ces conditions de le convaincre de rester dans l’institution en lui faisant valoir qu’il pourra percevoir à moyen terme un salaire comparable à celui qu’offre le système financier costaricien dès le départ.
20. 591. C’est, selon ce schéma, ce qui ressort de la proposition de salaire unique avancée par la Banque nationale sur la base de la directive no 25 publiée dans la Gazette officielle no 204 du 23 octobre 1997 incitant les banques commerciales d’Etat à se doter de nouveaux systèmes de rémunération propres à favoriser la productivité de leurs fonctionnaires et la compétitivité salariale et à faire baisser ainsi le taux de renouvellement du personnel jusqu’au niveau des autres institutions.
21. 592. Enfin, il convient de signaler que cette mesure a été mise en œuvre par d’autres institutions bancaires, comme la Banque centrale du Costa Rica en 1999 ou la Banque populaire et de développement communal en 2002, que le système a été appliqué pour le poste d’administrateur général et les postes d’encadrement et qu’il sera étendu progressivement au reste du personnel.
22. 593. Le gouvernement signale que la nouvelle convention collective contient des dispositions en matière de salaires qui apportent une réponse à la prétendue suppression des avantages salariaux (le SEBANA allègue dans sa plainte que la Banque nationale du Costa Rica prévoit de déduire de son bilan total les sommes qu’elle verse à d’autres institutions de l’Etat avant le paiement de ses salariés, ce qui diminuerait d’autant le montant total à verser). L’administration de la Banque nationale déclare qu’elle n’envisage pas de supprimer le Système d’évaluation et de mesures incitatives (SEDI), dans lequel elle voit au contraire un système dynamique qui permet d’évaluer et de récompenser l’engagement individuel et collectif des collaborateurs. Qui plus est, ce droit se trouve dûment inscrit parmi ceux auxquels pourraient prétendre les travailleurs rémunérés selon le système du «salaire total», compte tenu de son importance comme instrument de contrôle de l’exécution des missions imparties aux travailleurs et aux différents bureaux de la banque. Cela étant, ce à quoi tend assurément la Banque nationale du Costa Rica, c’est que la participation aux gains soit évaluée après acquittement des cotisations que la banque est tenue de verser conformément à la loi, considérant qu’il n’est pas rationnel que le calcul du montant à répartir s’effectue avant la soustraction des cotisations qui doivent être acquittées: il s’agit d’éviter une distorsion par rapport au montant destiné au SEDI.
23. 594. S’agissant du projet que la Banque nationale aurait d’abolir le caractère contraignant des résolutions du Conseil des relations du travail en transformant cet organe en un organe consultatif, le gouvernement signale que l’administration générale de la banque estime qu’il s’agit là d’un problème de légalité. La Chambre constitutionnelle de la Cour suprême de Justice a déclaré contraires au droit de la Constitution toutes règles qui confèrent un caractère contraignant aux décisions des conseils des relations du travail (dans le secteur public), considérant que l’exercice du pouvoir disciplinaire est une attribution inaliénable de l’employeur, conformément à l’article 41, alinéa 6, de la loi organique du système bancaire national. L’administration de la banque ajoute que, la négociation conclue, les parties ont entériné le rôle du Conseil des relations du travail tel que défini aux articles 68 et suivants de la loi, habilitant cette instance à intervenir à titre de conciliateur dans les problèmes qui peuvent surgir entre la banque et les travailleurs. De même, avec la nouvelle convention, ce conseil peut être saisi de questions professionnelles relevant de son domaine de compétence et statuer dans ce domaine. En somme, l’administration générale de la Banque nationale du Costa Rica ne vise pas à ce que le conseil disparaisse mais à ce qu’il joue le rôle que la Chambre constitutionnelle lui a imparti en tant qu’organe d’évaluation de l’action de l’employeur lorsqu’il est question de sanctions disciplinaires.
24. 595. Le gouvernement estime avoir démontré, par les moyens qui viennent d’être exposés, que l’action de l’administration générale et du conseil de direction de la Banque nationale du Costa Rica n’est nullement guidée par des motivations antisyndicales mais, bien au contraire, par le souci d’améliorer le fonctionnement interne de l’établissement bancaire. C’est pourquoi il conclut à ce que la plainte soit rejetée.

C. Conclusions du comité

Allégations de tactiques dilatoires des autorités qui viseraient à retarder l’inscription de la Fédération des employés d’établissements bancaires, financiers et d’assurance du Costa Rica (FEBAS) après un congrès organisé pour réactiver ladite fédération

1. 596. Le comité observe que les organisations plaignantes font valoir que les représentants de la FEBAS ont remis depuis le 11 décembre 2008 au Département des organisations sociales du ministère du Travail et de la Sécurité sociale toute la documentation pertinente nécessaire à la réactivation de ladite fédération, l’approbation de ses statuts et la reconnaissance de sa personnalité juridique mais que, à la date du dépôt de la plainte (le 10 mai 2010), le ministère avait déployé toute une série de mesures dilatoires, en demandant des pièces complémentaires non requises par la loi et la rectification d’aspects formels.
2. 597. Le comité note que le gouvernement attribue le retard allégué à un malentendu et indique notamment qu’en 2009 la FEBAS a sollicité son inscription au Département des organisations sociales du ministère du Travail et de la Sécurité sociale comme s’il s’était agi d’une nouvelle fédération si bien que, toujours selon le gouvernement, ce département lui a demandé d’accomplir toute une série de formalités nécessaires à son enregistrement et c’est pourquoi il a été adressé certaines recommandations à la secrétaire générale de la FEBAS, pour pouvoir procéder à cet enregistrement. Selon le gouvernement, des fonctionnaires du Département des organisations sociales se sont entretenus directement avec cette dirigeante syndicale, qui leur a fait savoir clairement qu’elle avait commis une erreur, vu que son intention n’avait jamais été de solliciter la constitution de la fédération mais d’en réactiver la personnalité juridique, comme en atteste le document daté du 2 mars 2010. Le comité note que, sur la base des éclaircissements concernant cette situation, le Département des organisations sociales a examiné la demande présentée, l’étude pertinente sur la réactivation de l’organisation a été menée et, finalement, par document daté du 21 mai 2010, un avis favorable a été transmis à Madame la ministre du Travail et de la Sécurité sociale en vue de l’inscription correspondante, ce qui a été communiqué à la dirigeante syndicale dans un document daté du 31 mai 2010, mais que, depuis cette date, le ministère du Travail et de la Sécurité sociale n’a plus eu aucune nouvelle de cette affaire. Le comité déplore le retard intervenu dans le traitement de la réactivation de la personnalité juridique de la fédération (réactivation demandée en décembre 2008) et il prie le gouvernement de veiller à ce que, s’agissant de la personnalité juridique des organisations syndicales, les autorités administratives compétentes agissent avec célérité et contribuent de manière proactive à l’exercice, par les travailleurs, de leurs droits fondamentaux, tels que le droit de se syndiquer. Cela étant, observant que le gouvernement suggère que l’intérêt des organisations syndicales dans la réactivation de la FEBAS aurait disparu au moins depuis mai 2010, le comité demande aux organisations plaignantes d’indiquer si les syndicats concernés souhaitent toujours la réactivation de la FEBAS. Dans l’affirmative, le comité demande au gouvernement de reconnaître sans attendre la personnalité juridique de cette fédération.

Allégations de pratiques contraires au droit de négociation collective de la part de la Banque nationale, dans le cadre du processus de négociation d’une nouvelle convention collective avec le SEBANA

1. 598. Le comité observe que, selon les principales allégations des organisations plaignantes: a) l’Etat prétend remplacer la négociation collective par des «règlements de services et d’emploi» qui seraient promulgués unilatéralement par les directions des établissements; b) l’administration générale de la Banque nationale a retardé pendant des mois le processus de négociation collective et elle cherche à faire disparaître les principaux avantages que les travailleurs étaient parvenus à obtenir à travers la convention collective; c) les réunions de la Commission de négociation de la convention collective se trouvent suspendues en raison de la position patronale; d) la proposition de l’administration de la banque concernant le système de salaire unique ou de congés porte atteinte aux droits sociaux des travailleurs de la banque et introduit des discriminations; e) l’administration de la banque prétend s’affranchir du caractère contraignant qui s’attache aux résolutions du Conseil des relations du travail; et f) elle prétend introduire des changements qui visent à affaiblir et faire disparaître la négociation collective et le syndicat.
2. 599. Le comité note que le gouvernement dément que la banque ait retardé sans nécessité les réunions de la commission de négociation et indique que le SEBANA a demandé leur suspension. Le comité note que le gouvernement dément être animé de quelque motivation antisyndicale que ce soit, qu’il présente les diverses propositions de la banque («salaire unique», congés, etc.) comme ayant des finalités très différentes de celle que les organisations plaignantes leur attribuent, qu’il suggère que la négociation suppose que les parties fassent des concessions pour parvenir à une position médiane susceptible de satisfaire l’une et l’autre et, enfin, que le syndicat prétendrait que la banque accepte sa position de ne rien changer à l’état actuel des choses. Tant que les parties négocient de manière compatible avec la liberté syndicale, le comité tient à signaler d’une manière générale qu’il ne lui appartient pas de se prononcer sur les propositions concrètes des parties dans le processus de négociation.
3. 600. Prenant note avec intérêt des dernières réponses du gouvernement l’informant de la conclusion de la convention collective le 21 janvier 2011, le comité, compte tenu des versions divergentes des parties sur la manière dont la négociation se serait déroulée, ne poursuivra pas plus avant l’examen des allégations y relatives. Il observe cependant que, les négociations ayant été engagées selon ce qui a été allégué en décembre 2008, le processus de négociation a pris un temps considérable. Il rappelle que l’assistance technique du BIT pour la facilitation des processus de négociation collective est toujours disponible.
4. 601. S’agissant de l’absence alléguée de mécanismes de solution des conflits tels que l’arbitrage, le comité note que le gouvernement souligne que le ministère du Travail est intervenu comme médiateur dans le processus de négociation.

Recommandation du comité

1. 602. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité recommande au Conseil d’administration d’approuver la recommandation suivante:
   • Le comité demande aux organisations plaignantes d’indiquer si les syndicats concernés souhaitent toujours la réactivation de la FEBAS. Dans l’affirmative, le comité demande au gouvernement de reconnaître sans attendre la personnalité juridique de cette fédération.