Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 367, March 2013

Case No 2816 (Peru) - Complaint date: 22-SEP-10 - Closed

Allégations: L’organisation plaignante allègue que le Bureau du contrôleur général de l’administration fiscale (SUNAT) a violé les droits syndicaux (mauvaise foi dans les négociations, procédures de sanction disciplinaire engagées contre des syndicalistes, etc.)

1. 960. Lors de son examen antérieur de ce cas à sa réunion de novembre 2011, le comité a présenté un rapport intérimaire au Conseil d’administration. [Voir 362e rapport, approuvé par le Conseil d’administration à sa 312e session (novembre 2011), paragr. 1176 à 1223.]
2. 961. La Centrale autonome des travailleurs du Pérou (CATP) a présenté de nouvelles allégations dans une communication datée du 21 août 2011.
3. 962. Le gouvernement a envoyé de nouvelles observations dans des communications datées du 28 décembre 2011 et des 3 et 17 mai 2012.
4. 963. Le Pérou a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949, la convention (no 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978, et la convention (no 154) sur la négociation collective, 1981.

A. Examen antérieur du cas

1. 964. Lors de son précédent examen du cas à sa réunion de novembre 2011, le comité a formulé les recommandations suivantes sur les questions en suspens [voir 362e rapport, paragr. 1223]:
   • (…)
   • b) Le comité demande au gouvernement de confirmer si, comme l’affirme l’organisation plaignante, l’autorité administrative a ordonné que le dirigeant syndical M. Edmóstines Montoya Jara soit réintégré à son poste antérieur et, dans l’affirmative, de prendre des mesures pour que cet ordre soit exécuté. [Cette personne travaille au Bureau du contrôleur général de l’administration fiscale (SUNAT).]
   • c) Concernant l’allégation d’engagement de procédures de sanction disciplinaire contre des représentants du syndicat en raison d’une prétendue mauvaise utilisation de la messagerie électronique (contre la secrétaire chargée de la défense, Mme María Covarrubias, et le secrétaire chargé de la communication et de l’image, M. Jorge Carrillo Vértiz), le comité demande au gouvernement de le tenir informé des résultats de l’enquête qui sera menée à ce sujet [par l’inspection du travail].
   • d) Le comité demande au gouvernement d’envoyer ses observations sur les allégations présentées par l’organisation plaignante contestant la décision de l’autorité administrative du travail autorisant le SUNAT à donner son point de vue sur la déclaration relative à la grève prévue pour les 24 et 25 novembre 2009.

B. Nouvelles allégations

1. 965. Dans une communication datée du 21 août 2011, la Centrale autonome des travailleurs du Pérou (CATP), qui représente l’organisation plaignante (le Syndicat national de l’Unité des travailleurs du Bureau du contrôleur général de l’administration fiscale – SINAUT SUNAT), allègue que le Bureau du contrôleur général de l’administration fiscale (SUNAT) s’est livré à des pratiques contraires aux principes de la négociation collective et de la bonne foi dès l’instant où le syndicat lui a présenté, le 26 février 2010, son cahier de revendications pour 2011-12. Dans sa communication, la CATP fait un récit très long et détaillé du processus de négociation à ses différentes étapes, dont les principaux points sont les suivants: 1) il a été observé des manœuvres dilatoires et une absence de propositions concrètes lors de la négociation directe ainsi qu’un manque de volonté dans la recherche de solutions répondant au cahier de revendications, en particulier sur les questions pécuniaires; une attitude que l’employeur, c’est-à-dire le SUNAT, a gardée durant l’étape de la conciliation en invoquant des limitations budgétaires; 2) les «contre propositions» que le SUNAT a présentées dans les domaines non pécuniaires durant l’étape de la conciliation ne constituaient pas d’améliorations réelles; 3) le 21 septembre 2010, lors de la huitième réunion de conciliation, les représentants de l’employeur ont signalé qu’ils n’avaient pas eu le temps d’examiner les documents communiqués par le syndicat. A cet égard, la commission de négociation du SINAUT a indiqué qu’un tel comportement ne pouvait être interprété que comme une nouvelle démonstration de mauvaise foi et comme l’absence d’une volonté réelle de conclure un quelconque accord sur le cahier de revendications. A la même réunion, il a été signalé à l’autorité administrative du travail que, par le courrier no 150-2010-SUNAT/2F0300, l’administration du personnel du SUNAT avait demandé au syndicat de limiter strictement au cadre professionnel l’utilisation de la messagerie électronique de l’institution, feignant d’ignorer que l’usage habituel de cet outil pour la communication avec les membres du syndicat et les travailleurs en général était une pratique acceptée depuis toujours par l’employeur; le SUNAT lui-même, par l’intermédiaire de ses fonctionnaires et de ses représentants, s’est adressé à maintes reprises par ce moyen au syndicat et à l’ensemble des travailleurs pour les informer de sa position sur diverses questions d’ordre syndical.
2. 966. Selon la CATP, étant donné que les faits décrits portent – compte tenu des circonstances – gravement atteinte au déroulement normal de la négociation collective de par le manque total de propositions sérieuses de la part de l’employeur et le non-respect des engagements pris pendant les discussions, et compte tenu de la nouvelle restriction qui entrave la liberté et la fluidité des communications ainsi que la coordination du syndicat avec sa base au niveau national, ce qui, en pleine procédure de conciliation sur le cahier de revendications, met le syndicat dans une position de faiblesse évidente, le syndicat a communiqué à l’autorité administrative du travail sa décision de suspendre les réunions de conciliation. Par ailleurs, par un communiqué daté du 5 novembre 2010, le syndicat a fait part au SUNAT de sa décision de soumettre le différend à une procédure d’arbitrage conformément aux dispositions de l’article 61 de la loi sur les relations collectives de travail.
3. 967. La CATP indique que, le 14 octobre 2010, une réunion s’est tenue dans les locaux de la Direction régionale du travail et de la promotion de l’emploi de Lima, afin d’épuiser une autre voie de négociation hors procédure sur le cahier de revendications déposé pour 2010 11. Lors de cette réunion, le SUNAT a remis au syndicat un document – commission de négociation SUNAT SINAUT – décrivant un ensemble de mesures appliquées par le SUNAT sous l’appellation de «politiques», en rapport avec certaines des demandes figurant dans le cahier de revendications. En réponse, le syndicat a précisé que ces «politiques» étaient des décisions unilatérales prises par l’employeur, lequel pouvait les modifier ou les supprimer de son propre chef, et que l’on ne pouvait par conséquent pas les considérer comme des avantages obtenus par la négociation tant que leur pérennité n’était pas garantie par une convention collective signée avec les travailleurs. La réunion a pris fin sans qu’aucun accord ne soit conclu et, le 3 février 2011, le syndicat a demandé à la sous direction des négociations collectives du ministère du Travail de convoquer les parties en vue de la signature d’un compromis d’arbitrage. A ce jour, ni le SUNAT ni le ministère du Travail n’ont donné suite à cette demande d’arbitrage.
4. 968. La CATP rappelle par ailleurs en ce qui concerne la négociation concernant le cahier de revendications pour 2008-09, non achevée à ce jour, que le Comité de la liberté syndicale a formulé, dans le cas no 2690, la recommandation suivante:
   • b) Le comité souligne que l’impossibilité de négocier des augmentations salariales de manière permanente est contraire au principe de la négociation libre et volontaire consacré dans la convention no 98, et il demande au gouvernement de promouvoir des mécanismes idoines pour que le Syndicat national de l’Unité des travailleurs du SUNAT (SINAUT SUNAT) et le Bureau du contrôleur général de l’administration fiscale (SUNAT) puissent conclure une convention collective dans un avenir proche. Le comité demande au gouvernement de le tenir informé à cet égard.

C. Réponse du gouvernement

1. 969. Dans sa communication du 28 décembre 2011, sur la question de l’atteinte supposée au principe de la négociation libre et volontaire qui se caractériserait par l’absence de la volonté de négocier sur l’une quelconque des demandes pécuniaires du cahier de revendications, le gouvernement signale que, selon l’article 77 de la Constitution politique du Pérou et la loi générale no 28411 sur le système budgétaire national, le budget est fixé par une loi annuelle et doit respecter certains critères: équilibre, universalité et unité, intégrité, annualité et programmation pluriannuelle. Ainsi, la loi no 29465 relative au budget du secteur public pour 2010 dispose à l’article 6 qu’il est interdit à toutes les entités de l’Etat de procéder au réajustement ou à l’augmentation d’un avantage pécuniaire quel qu’il soit. Par ailleurs, il signale que les arbitrages dans le domaine du travail sont assujettis aux restrictions imposées par la loi en question.
2. 970. De la même manière, le texte unique codifié de la loi sur les relations collectives de travail, approuvé par le décret suprême no 010-2003-TR, dispose au deuxième paragraphe de l’article 1 que les employés d’entités de l’Etat et d’entreprises menant des activités économiques pour l’Etat, assujettis au régime du droit privé, font partie des travailleurs visés par l’instrument unique précité dans la mesure où les règles que celui-ci établit ne sont pas contraires aux dispositions particulières limitant les avantages qui sont prévus dans ledit instrument.
3. 971. Il est ajouté que, dans le rapport no 337-2010-SERVIR/GG-OAJ qu’elle a rendu avant que le SUNAT ne donne son opinion, l’Autorité nationale pour la fonction publique (SERVIR) conclut que:
   • Les agents publics [qu’ils soient soumis aux règles du secteur public ou à celles du secteur privé] ne peuvent pas exercer sans restriction leur droit de négociation collective, lequel est assujetti aux limites fixées par la loi, notamment celles qui se rapportent aux questions budgétaires.
   • (…)
   • Ces restrictions budgétaires devraient être appliquées même dans le cas où le différend est soumis à un arbitrage, dans les deux régimes de droit du travail.
4. 972. En ce qui concerne la violation du principe de la bonne foi, le gouvernement soutient que les affirmations du syndicat SINAUT SUNAT sont dénuées de fondement étant donné que le SUNAT a participé au processus de négociation collective en vue de la conclusion d’accords, en assistant par l’intermédiaire de ses représentants aux différentes réunions de négociation directe, de conciliation et hors procédure qui ont été tenues par le ministère du Travail et de la Promotion de l’emploi; les procès-verbaux de conciliation en apportent la preuve, ainsi que les attestations de présence sur lesquelles on peut vérifier non seulement le nom des participants, mais également si un débat a eu lieu entre les parties en vue d’un éventuel accord.
5. 973. Par ailleurs, le gouvernement signale que, lors de la huitième réunion de conciliation, le SUNAT a indiqué qu’il n’avait pas eu le temps d’examiner les documents communiqués par le syndicat. Il précise à cet égard que cette documentation, qui se composait de 41 feuillets contenant des informations relatives à des sentences arbitrales concernant différents organismes de l’Etat, a été enregistrée le mardi 15 septembre 2010 et transmise aux représentants de l’institution entre le 16 et le 17 septembre. Le fait que le contenu de ces documents mérite un examen ne peut pas être interprété comme une démonstration de mauvaise foi ni de l’absence de la volonté de conclure un accord, étant donné que le SUNAT s’est montré pleinement disposé à poursuivre la négociation lors de la réunion en question.
6. 974. S’il est vrai que l’augmentation des rémunérations et autres avantages pécuniaires est limitée par des dispositions d’ordre public, le SUNAT soutient qu’il était prêt à entamer des négociations sur d’autres questions, comme les conditions de travail. Le SUNAT indique que, malgré le fait qu’aucun accord n’ait pu être conclu dans le cadre de la procédure de négociation collective pour la période 2010-11, il a été fait droit à diverses demandes qui ont donné lieu à des mesures au profit de tous les travailleurs de l’institution visés par ces dernières, par exemple:
   • – la remise d’uniformes (vêtements et chaussures) au personnel du SUNAT;
   • – des modalités de transport pour les travailleurs accomplissant leurs tâches dans des zones à haut risque ou difficiles d’accès: douane du port de Callao, Chucuito, San Luis et Santa Anita;
   • – un plan de carrière. La société privée de consultants GOBERNA SAC élabore actuellement, grâce au financement accordé par la Banque interaméricaine de développement, un système de plan de carrière structuré et inscrit dans la durée qui favorise la valorisation du personnel au sein de l’institution;
   • – l’organisation de concours internes en vue d’emplois d’encadrement non considérés comme des postes de confiance;
   • – des autorisations de congés payés pour les soins aux membres de la famille proche ayant des problèmes de santé, lesquelles couvrent dans certains cas un nombre de jours plus élevé que celui qui est demandé par le syndicat;
   • – l’évaluation des performances. La société privée de consultants DHO Consultores met actuellement au point un système d’évaluation axé sur les résultats qui assure le perfectionnement et la qualification professionnelle de tous les employés et dirigeants de l’institution;
   • – l’attention portée aux mutations et transferts;
   • – un plan de formation qui sera aligné sur le projet de plan de carrière;
   • – le renforcement de l’équipe d’assistants sociaux, par le recrutement de professionnels qui fournissent un soutien social dans les provinces, le renforcement de l’équipe médicale et la fourniture de médicaments complexes;
   • – l’optimisation des services de restauration des sièges de San Mateo, de l’Administration régionale de Lima (IR Lima) et de l’Administration des principaux contribuables nationaux (IPCN).
7. 975. Le gouvernement indique qu’il a pris, par l’intermédiaire du ministère du Travail et de la Promotion de l’emploi, des dispositions règlementaires destinées à préciser la manière dont le recours à l’arbitrage est décidé dans les procédures de négociation collective qui ne débouchent pas sur un règlement du conflit. Ainsi, le différend porté par le SINAUT SUNAT devant le Comité de la liberté syndicale pourrait être soumis à un arbitrage en vertu des dispositions susmentionnées, une fois celles-ci mises en œuvre. Concrètement, le décret suprême no 014-2011-TR ajoute au règlement d’application de la loi sur les relations collectives de travail, approuvé par le décret suprême no 011-92-TR, une disposition importante s’agissant du recours à l’arbitrage potestatif. Cette nouvelle disposition réglementaire (article 61-A) établit les critères sur la base desquels l’une quelconque des parties à une négociation collective peut demander un arbitrage potestatif pour régler un différend. Ces critères sont les suivants:
   • a) lors de la première étape de la négociation, les parties ne parviennent pas à un accord sur le niveau ou la teneur de celle-ci;
   • b) au cours des négociations sur le cahier de revendications, on observe des actes de mauvaise foi visant à retarder, entraver ou empêcher la conclusion d’un accord.
8. 976. Le but de la disposition réglementaire susmentionnée est de préciser la portée de l’article 61 du texte unique codifié de la loi sur les relations collectives de travail, approuvé par le décret suprême no 010-2003-TR, lequel accorde la possibilité de recourir à une procédure d’arbitrage en cas d’absence d’accord à l’issue d’une négociation directe ou d’une conciliation et permet, selon les arrêts du Tribunal constitutionnel, de procéder à un arbitrage potestatif lorsqu’il s’agit de déterminer le niveau de la négociation ou en cas de mauvaise foi dans les négociations.
9. 977. En ce qui concerne le premier critère justifiant le recours à un arbitrage potestatif au cours d’une négociation collective, il ne faut pas le considérer comme une restriction de l’application du principe de la négociation libre et volontaire qui régit les négociations collectives. Au contraire, une telle mesure qui permet de recourir à un arbitrage potestatif en cas d’absence d’accord lors de la première étape de la négociation – que ce soit sur le niveau ou la teneur de celle-ci –, supplée au manque d’expérience des parties en matière de négociation. Il ne s’agit pas de mener une politique interventionniste, mais plutôt de faire en sorte que les parties ne pâtissent pas de leur inexpérience et puissent trouver la solution appropriée.
10. 978. Pour ce qui est du second critère à appliquer pour déterminer si les parties peuvent recourir à un arbitrage potestatif, le ministère du Travail et de la Promotion de l’emploi, par l’arrêté ministériel no 284-2011-TR, a établi des dispositions complémentaires pour qu’il soit mieux appliqué, en procédant à une énumération (non exhaustive) des activités qui doivent être considérées comme des actes de mauvaise foi dans la négociation collective. L’article 2 dispose que:
    • Dans le cas de négociations collectives concernant des organismes ou entreprises de l’Etat soumis au régime du droit privé, il doit être tenu compte du cadre juridique en vigueur, des principes énoncés aux articles 77 et 78 de la Constitution politique du Pérou, ainsi que des règles établies par le Tribunal constitutionnel dans les arrêts que celui-ci a rendus dans les affaires no 008-2005-PI/TC et 1035-2001-AC/TC, selon lesquels toute décision ou mesure visant à augmenter les rémunérations doit être prise en fonction des ressources budgétaires disponibles dont l’utilisation est autorisée et inscrite au préalable dans les lois budgétaires respectives du secteur public qui sont approuvées pour l’exercice financier (…)
    • Dans le cadre de négociations collectives engagées au sein d’un organisme public ou d’une entreprise de l’Etat soumis au régime du droit privé, les augmentations et/ou les avantages pécuniaires sont financés par des fonds directement perçus par l’entité; ces ressources devant être prévues dans le budget de départ de l’institution ou dans celui qui en tient lieu dans l’entreprise de l’Etat (…)
11. 979. Le gouvernement souligne que cette disposition donne la possibilité de négocier des hausses de rémunération dans la mesure où celles-ci sont prévues dans les dispositions budgétaires régissant les activités des entités du secteur public; le financement de ces hausses devant être, toutefois, prélevé sur les fonds directement perçus par l’entité visée.
12. 980. Quant à l’application effective de l’arbitrage dans les négociations collectives engagées au sein des organismes et entreprises de l’Etat, le gouvernement déclare que l’arrêté ministériel no 284-2011-TR susmentionné, dans son article 3, établit que, pour être habilité à arbitrer une négociation collective concernant des organismes ou entreprises de l’Etat relevant du droit privé du travail, il faut être inscrit au Registre national des arbitres pour la négociation collective et avoir achevé avec succès le cours de formation sur la négociation collective dans le secteur public, organisé par la Direction générale du travail et par la Direction générale des droits fondamentaux et de la santé et sécurité au travail, qui relèvent du ministère du Travail et de la Promotion de l’emploi.
13. 981. Ainsi, la procédure d’arbitrage engagée dans le cadre de négociations collectives concernant des organismes et des entreprises de l’Etat est assujettie aux dispositions évoquées au paragraphe précédent. Pour cette raison, le premier cours de formation sur la négociation collective dans le secteur public a eu lieu les 21 et 22 décembre 2011 (dans les délais fixés par l’unique disposition finale transitoire de l’arrêté susmentionné), ce qui constituait la condition préalable indispensable à l’inscription au Registre national des arbitres pour la négociation collective et à la mise en œuvre effective de l’arbitrage potestatif dans des organismes et des entreprises de l’Etat. L’arrêté ministériel no 284 2011-TR dispose que «le premier cours de formation sur la négociation collective dans le secteur public prévu à l’article 3 [dudit arrêté] sera organisé dans un délai de soixante jours ouvrables. Une fois établie la liste des personnes habilitées à arbitrer dans le cadre de négociations collectives au sein des organismes et des entreprises de l’Etat soumis au régime du droit privé du travail, l’arbitrage potestatif réglementé par le décret suprême no 014-2011-TR sera mis en œuvre dans un délai ne dépassant en aucun cas quatre vingt dix jours ouvrables à compter de la publication [dudit] arrêté.»
14. 982. Le gouvernement conclut ses observations sur ces questions en indiquant que:
    • – En vertu de ce qui précède, aucune atteinte n’a été portée au droit de négociation collective de l’organisation syndicale mentionnée, dans la mesure où le SUNAT a suivi la procédure de négociation collective dans un bon esprit, soumettant ses actes au principe de la négociation libre et volontaire et à celui de la bonne foi, comme le prouve la présence de cet employeur aux réunions de négociation directe, de conciliation et hors procédure.
    • – Au cas où le SINAUT SUNAT, malgré les éléments exposés précédemment, maintiendrait la partie de sa plainte sur l’allégation de violation du droit de négociation collective par le SUNAT (par de prétendus actes de mauvaise foi), il est parfaitement libre de faire jouer les mécanismes de l’arbitrage potestatif en vertu des dispositions récemment édictées en la matière par le gouvernement péruvien.
    • – Les dispositions édictées par le gouvernement en vue du recours à un arbitrage potestatif en cas d’absence d’accord à l’étape de la négociation directe ou de la conciliation devant l’autorité administrative du travail ne procèdent pas d’une politique interventionniste portant atteinte au principe de la négociation libre et volontaire; au contraire, elles contribuent au règlement pacifique des différends lorsque les parties sont inexpérimentées dans le domaine des négociations (lors de la première étape de la négociation, que ce soit sur le niveau ou la teneur de celle-ci) ou lorsque des éléments prouvent la mauvaise foi de l’une ou l’autre des parties.
15. 983. Dans le cadre de négociations collectives au sein des organismes et entreprises de l’Etat soumis au régime du droit privé du travail, il doit être tenu compte des ressources budgétaires disponibles inscrites au préalable dans les lois applicables en la matière. Les négociations collectives engagées en vue d’une hausse des rémunérations devront être menées sur la base des ressources prévues au budget qui dépendent des fonds directement perçus par l’entité du secteur public visée (dans le cas d’espèce: le SUNAT).
16. 984. Quant à la mise en œuvre de l’arbitrage dans les organismes et entreprises de l’Etat, il est donné effet aux dispositions de l’arrêté ministériel no 284-2011-TR (dans les délais fixés par ce texte) selon lequel les arbitres doivent obligatoirement être inscrits au Registre national des arbitres pour la négociation collective et avoir, au préalable, achevé avec succès le cours de formation sur la négociation collective dans le secteur public.
17. 985. Par ailleurs, dans sa communication du 17 mai 2012, le gouvernement indique que le SUNAT est parvenu à un accord avec deux organisations syndicales (autres que le syndicat plaignant) en ce qui concerne l’utilisation d’installations pour la diffusion des communications internes de ces organisations; il s’agit concrètement d’espaces physiques qui sont mis à disposition pour des vitrines consacrées aux activités syndicales et que d’autres organisations syndicales pourront utiliser. Le gouvernement joint le texte de l’acte final de la convention collective 2010-11 signée par le SUNAT et la Fédération nationale des employés des douanes et de l’administration fiscale.
18. 986. Le gouvernement ajoute que, le 29 mars 2012, une sentence arbitrale a été prononcée dans le cadre de la négociation collective (période 2008-09) engagée entre le syndicat plaignant (SINAUT SUNAT) et le SUNAT et fait observer que, dans sa proposition finale, le syndicat n’a fait aucune demande concernant des installations pour les communications (messagerie électronique ou vitrines) alors que le SUNAT, lui, a envisagé d’autoriser la mise en place de ces installations.
19. 987. En ce qui concerne la recommandation du comité sur le transfert de M. Edmóstines Montoya Jara, le gouvernement signale, dans sa communication du 3 mai 2012, que cette personne a occupé le poste de responsable de la division pénale de la direction des procédures et de l’administration entre le 8 août 2005 et le 9 juillet 2006. Dans une circulaire no 091-2005-SUNAT/200000, datée du 16 novembre 2005, le Contrôleur général adjoint des impôts internes a fait savoir à l’Administration nationale des ressources humaines qu’il était souhaitable de reclasser les employés ayant acquis des compétences de superviseur dans la catégorie des «professionnels spécialisés» en reconnaissance du niveau technique, des efforts et du dévouement de ces personnes ainsi que des responsabilités qu’elles assumaient dans la pratique; par ailleurs, il a été diffusé une circulaire no 039 2006-SUNAT/200000, datée du 11 avril 2006, par laquelle le Contrôleur général adjoint des impôts internes a signalé que ces promotions ne seraient effectuées que dans les unités dont l’organisation interne prévoyait l’attribution de tâches et de responsabilités à un superviseur. Pour être promu au titre de «professionnel spécialisé», les personnes qui assumaient des fonctions de superviseur devaient remplir certaines conditions, notamment: a) avoir exercé ces fonctions pendant un an au moins, b) avoir sous sa supervision au minimum huit employés.
20. 988. Le gouvernement indique que M. Montoya a été agréé, conformément à l’arrêt du 18 octobre 2007 rendu par le Tribunal constitutionnel sur le dossier no 04922-2007-PA/TC et accompagné de décisions explicatives et rectificatives datées respectivement des 18 juin et 31 juillet 2008, et a été reclassé dans la catégorie «professionnel III», puisqu’il remplissait les conditions énoncées par le Bureau du contrôleur général dans sa décision no 224-2006/SUNAT, à savoir que l’employé visé devait satisfaire aux exigences de sa charge, détenir un titre universitaire, occuper un poste permanent dans le groupe opérationnel spécialisé depuis plus de treize ans et avoir atteint le niveau de superviseur professionnel sans expérience de l’encadrement. Il faut savoir que les conditions pour la catégorie de professionnel spécialisé I sont totalement différentes, comme pour le niveau de superviseur ayant une expérience de l’encadrement.
21. 989. Le gouvernement souligne que les promotions au titre de professionnel spécialisé ne sont pas automatiques ni obligatoires et dépendent des conditions établies dans la circulaire no 039-2006-SUNAT/200000, de laquelle on peut déduire que les superviseurs ne doivent pas tous être promus à cette charge; on peut donc en conclure qu’il n’existe pas de discrimination envers M. Montoya. En septembre 2008, les services compétents ont reclassé M. Montoya dans la catégorie «professionnel III», avec paiement des arriérés correspondants, en application de l’arrêt du Tribunal constitutionnel no 04922-2007-PA/TC qui prévoit l’harmonisation de la rémunération de tous les employés du SUNAT et en vertu duquel M. Montoya a été reclassé dans la catégorie «professionnel III», ce qui lui a valu une augmentation de sa rémunération qui est passée de 6 240,16 à 7 500,16 nouveaux soles et qui, depuis janvier 2009, s’élève à 7 800 nouveaux soles conformément à la rémunération moyenne pondérée prévue dans l’arrêt en question.
22. 990. M. Montoya a été promu dans la catégorie «professionnel III» parce qu’il remplissait les conditions requises pour cette catégorie, comme il a été indiqué. Si, en première instance, l’autorité administrative du travail a infligé une amende au SUNAT, celle-ci a été annulée par l’autorité supérieure dans sa décision no 356-2011-MTPE/1/20.4, sur la base des arguments exposés dans les paragraphes précédents.
23. 991. Pour ce qui est de la recommandation du comité relative à la grève des 24 et 25 novembre 2009 (allégation relative à la déclaration d’irrecevabilité du préavis de grève pour le mois de novembre 2009), le gouvernement signale que, lorsque l’autorité administrative du travail s’est prononcée, par l’intermédiaire de la Direction de la prévention et de la résolution des conflits, sur le recours en appel formé par le syndicat concernant l’acte administratif émis par l’instance inférieure, elle a indiqué que le syndicat n’avait pas satisfait aux conditions établies par le texte unique codifié de la loi sur les relations collectives de travail et les statuts de l’organisation, qui sont mentionnées ci-dessous:
    • i) L’article 73 du texte unique codifié de la loi sur les relations collectives de travail dispose, comme condition de recevabilité de la déclaration de grève, que la décision doit être adoptée sous la forme expressément définie dans les statuts et que, en tous cas, elle doit être l’expression de la volonté de la majorité des travailleurs visés par ces dispositions.
    • ii) A l’examen des documents versés au dossier, on remarque que l’article 38 des statuts de l’organisation syndicale dispose que: «le syndicat pourra déclarer la grève lors de l’assemblée générale de ses membres, à condition que la décision soit adoptée au moins à la majorité absolue des membres participants habilités à voter».
    • iii) De même, l’article 39, deuxième paragraphe, des statuts de l’organisation syndicale indique expressément: «au moment du vote, la décision doit être adoptée au moins à la majorité absolue des membres présents habilités à voter à l’assemblée», que ce soit lors de la première ou de la deuxième convocation.
24. 992. Le gouvernement ajoute qu’on peut inférer de la déclaration sous serment du comité exécutif du Syndicat national de l’Unité des travailleurs du SUNAT que: 1) selon la direction du syndicat, la décision de faire grève a été adoptée par 10 212 voix de membres présents ayant voté, ce qui représente plus de la majorité absolue du total des membres sans qu’il soit précisé expressément, conformément aux statuts du syndicat, si les membres présents ayant voté étaient habilités à le faire; 2) à l’examen du procès-verbal de l’assemblée, on constate que, au moment du vote, il n’a pas été indiqué expressément que la décision avait été adoptée avec les voix des membres présents habilités à voter conformément aux statuts du syndicat; et 3) à l’examen de la copie certifiée par un notaire de la liste de présence à l’assemblée générale du syndicat qui s’est tenue le 24 octobre 2009 et durant laquelle la grève a été décidée, on observe que le nombre total des membres de Lima présents à l’assemblée ne coïncide pas avec celui qui est indiqué dans d’autres documents ni avec le total indiqué au point 1 de la déclaration sous serment du comité exécutif du syndicat, en violation des dispositions du deuxième paragraphe de l’alinéa b) de l’article 73 du décret suprême no 010-2003-TR.
25. 993. L’autorité administrative a indiqué que, comme les deux parties participaient à la négociation collective (demande principale) et que cette procédure de grève découlait de la demande principale, les deux parties avaient le droit de former un recours. Sur la base de ce qui précède, l’autorité administrative du travail, en deuxième instance, au vu de ces circonstances qui ne permettaient pas de garantir une procédure régulière, a révoqué l’ordonnance s/n du 11 novembre 2009, rendue par la Sous-direction des négociations collectives; en conséquence, le préavis de grève de 48 heures à partir de 00.00 heures, le 24 novembre 2009, a été déclaré irrecevable.
26. 994. Enfin, pour ce qui est de la recommandation du comité sur les procédures de sanction disciplinaire engagées contre Mme Covarrubias et M. Carrillo, l’autorité administrative du travail a décidé que l’entité faisant l’objet de la plainte n’avait commis aucune infraction à l’égard de M. Carrillo, étant donné qu’il existait des dispositions juridiques réglementant l’usage de la messagerie électronique dans les institutions publiques, un fait qui a été amplement évoqué dans les rapports précédents. Concernant Mme Covarrubias, l’autorité administrative du travail a rendu l’ordonnance d’inspection no 3510-2012-MTPE/1/20.4. Malgré cela, le gouvernement insiste sur le fait que, durant la procédure d’arbitrage entamée en 2012 pour trouver un accord à la négociation collective portant sur la période 2008-09, l’organisation plaignante n’a pas évoqué l’usage de la messagerie électronique dans les éléments à examiner, alors que le SUNAT, bien au contraire, a évoqué la question dans sa proposition de négociation collective, en indiquant: «Le SUNAT est d’accord pour autoriser l’installation de panneaux ou de vitrines aux fins de la publication des communications du syndicat, celui-ci devant veiller à ce que ses communications et publications soient rédigées en des termes mesurés, justes et respectueux. Il est bien entendu que, en cas d’usage de ces vitrines contrevenant aux conditions énoncées précédemment, la présente disposition sera sans effet.» Cette proposition du SUNAT devient une pratique institutionnelle puisqu’il existe d’autres syndicats au sein de cette entité et que, dans les conventions collectives correspondantes, comme il a été indiqué, il a été envisagé de réserver des vitrines à l’usage des syndicats.
27. 995. Compte tenu de ce qui précède, le gouvernement demande au Comité de la liberté syndicale de classer le présent cas.

D. Conclusions du comité

1. 996. S’agissant de la recommandation issue de l’examen antérieur du cas dans laquelle le comité a demandé au gouvernement de confirmer si, comme l’affirme l’organisation plaignante, l’autorité administrative avait ordonné que le dirigeant du syndicat plaignant, M. Edmóstines Montoya Jara (qui avait été transféré ou avait changé d’attributions) soit réintégré à son poste antérieur et, dans l’affirmative, de prendre des mesures pour que cet ordre soit exécuté. [Voir 362e rapport, paragr. 1223 a).] Le comité estime qu’il est utile de rappeler les allégations présentées par le syndicat plaignant [voir 362e rapport, paragr. 1192]:
   • L’organisation plaignante ajoute que le SUNAT a violé l’immunité syndicale du secrétaire général adjoint du SINAUT SUNAT. Le 23 octobre 2009, le SUNAT a décidé de manière intempestive de retirer M. Edmóstines Montoya Jara, secrétaire général adjoint du SINAUT SUNAT, de ses fonctions de superviseur professionnel des services du procureur ad hoc du SUNAT et de le transférer au poste d’auditeur chargé du solutionnement (auditor resolutor) de la Division III de la Direction des réclamations de l’administration des principaux contribuables nationaux du SUNAT, un poste hiérarchiquement inférieur (le ministère du Travail et de la Promotion de l’emploi, par le constat d’infraction no 2482 2009 MTP/2/12.3 du 2 décembre 2009 et la résolution de la sous-direction qui a suivi, a reconnu l’injustice qui porte préjudice au secrétaire général adjoint du SINAUT SUNAT, a sanctionné le SUNAT pour les infractions commises et l’a sommé de modifier sa décision illégitime; mais, à ce jour, le SUNAT ne s’est pas exécuté).
2. 997. Le comité prend note des déclarations du gouvernement selon lesquelles le dirigeant mentionné a été promu au titre de professionnel spécialisé dans la catégorie «professionnel III», avec paiement des arriérés correspondants, en application d’un arrêt de 2007 du Tribunal constitutionnel qui prévoyait l’harmonisation de la rémunération de tous les employés du SUNAT et en vertu duquel le dirigeant en question a été reclassé dans la catégorie susmentionnée, ce qui lui a valu une augmentation de sa rémunération qui est passée de 6 240,16 à 7 500,16 nouveaux soles et qui, depuis janvier 2009, s’élève à 7 800 nouveaux soles. Le gouvernement ajoute que l’autorité administrative du travail a effectivement infligé une amende au SUNAT, mais que cette sanction a été annulée par l’autorité supérieure par la décision no 356-2011-MTPE1/20.4, sur la base des arguments exposés. Compte tenu des arguments et des informations avancés par le gouvernement de la promotion dont ce dirigeant a bénéficié et vu les hausses de salaire dont il a bénéficié, le comité ne poursuivra pas l’examen de cette allégation.
3. 998. Pour ce qui est de la recommandation relative aux procédures de sanction disciplinaire engagées contre des représentants du syndicat plaignant (Mme María Covarrubias, secrétaire chargée de la défense du syndicat, et M. Jorge Carrillo Vértiz, secrétaire de la communication et de l’image), pour une prétendue utilisation à mauvais escient de la messagerie électronique, recommandation dans laquelle le comité demande au gouvernement de le tenir informé du résultat de l’enquête qu’il mènera à ce sujet, le comité note que, selon le gouvernement: 1) l’autorité administrative du travail a décidé que l’entité faisant l’objet de la plainte n’avait commis aucune infraction à l’égard de M. Carrillo Vértiz, étant donné qu’il existait des dispositions juridiques règlementant l’usage de la messagerie électronique dans les institutions publiques; et 2) l’autorité administrative du travail avait rendu une ordonnance d’inspection en 2012. Le comité prie le gouvernement de lui communiquer les décisions adoptées ou sur le point d’être adoptées par l’autorité administrative au sujet de ces deux dirigeants. Le comité observe que les restrictions concernant l’usage par le syndicat de la messagerie électronique constituent une question importante pour ce dernier et qu’elles ont provoqué la rupture des négociations collectives. Le comité prend note du fait que, selon le gouvernement, le SUNAT a amélioré les installations à la disposition des syndicats (par exemple, des vitrines pour communiquer des informations) et signale que le syndicat plaignant n’a pas évoqué la messagerie électronique parmi les questions à traiter dans le cadre de la procédure d’arbitrage relative à son cahier de revendications 2008-09. Le comité rappelle que les représentants des travailleurs devraient disposer des facilités nécessaires à l’exercice de leurs fonctions, y compris le droit de pénétrer dans les lieux de travail et l’utilisation de la messagerie électronique. Rappelant que l’accès aux locaux des employeurs ne devrait pas se faire au détriment du bon fonctionnement de l’établissement concerné, le comité suggère à l’employeur et aux organisations de travailleurs de s’efforcer de trouver un accord en ce qui concerne les modalités pour l’utilisation de la messagerie électronique.
4. 999. Quant aux recommandations dans lesquelles le comité demande au gouvernement d’envoyer ses observations sur les allégations du syndicat plaignant dans lesquelles celui ci conteste la décision de l’autorité administrative autorisant le SUNAT (employeur) à donner son point de vue sur la déclaration relative à la grève prévue pour les 24 et 25 novembre 2009, le comité prend note du fait que, selon le gouvernement: 1) l’allégation porte sur la déclaration (de l’autorité administrative) d’irrecevabilité de la communication du syndicat plaignant concernant le préavis de la grève mentionnée; 2) au cours de la procédure de recours en appel, l’autorité administrative a constaté des irrégularités au moment du vote (dans le procès-verbal, il n’a pas été indiqué si la décision avait été adoptée avec les voix des membres présents habilités à voter conformément aux statuts du syndicat; en outre, le nombre total des membres de Lima présents à l’assemblée ne coïncidait pas avec celui qui était indiqué dans d’autres documents ni avec le total indiqué au point 1 de la déclaration sous serment du comité exécutif du syndicat). Le gouvernement ajoute que l’autorité administrative a autorisé le SUNAT à donner son point de vue sur la déclaration de grève parce que le SUNAT tout comme le syndicat a le droit de former un recours contre les décisions administratives. Le comité prend note de cette information.
5. 1000. Le comité prend note des allégations de la CATP relatives aux pratiques contraires aux principes de la négociation collective et de la bonne foi que le Bureau du contrôleur général de l’administration fiscale (SUNAT) a appliquées lors de la négociation du cahier de revendications pour 2011-12 du SINAUT SUNAT (manœuvres dilatoires, absence de propositions concrètes lors de la négociation directe, manque de volonté dans la recherche de solutions sur les questions pécuniaires motivé par le respect de limitations budgétaires, «contre-propositions» du SUNAT dans les domaines non pécuniaires durant l’étape de la conciliation ne constituant pas des améliorations réelles, message du SUNAT au syndicat en plein milieu de la procédure de conciliation lui demandant instamment de restreindre l’usage de la messagerie électronique à des fins syndicales, une pratique pourtant acceptée depuis toujours). La CATP ajoute que, dans ces conditions, le syndicat a demandé que le différend soit soumis à une procédure d’arbitrage et que, lors d’une réunion hors procédure, le SUNAT avait bien présenté un document sur un ensemble de mesures appliquées sous l’appellation de «politiques du SUNAT» en rapport avec certaines des demandes figurant dans le cahier de revendications mais que, selon le syndicat, ces décisions unilatérales ne pouvaient pas être considérées comme des avantages obtenus par la négociation puisqu’elles étaient susceptibles d’être modifiées ou supprimées.
6. 1001. Le comité observe que l’organisation plaignante appelle l’attention sur un cas antérieur, se rapportant au cahier de revendications 2008-09, dans le cadre duquel le comité a souligné que l’impossibilité de négocier des augmentations salariales de manière permanente était contraire au principe de la négociation libre et volontaire consacré dans la convention no 98.
7. 1002. Le comité observe que, comme preuve de la volonté de négocier du SUNAT, le gouvernement indique que des conventions collectives ont été conclues avec deux autres organisations syndicales qui travaillent avec le SUNAT, dont la Fédération nationale des agents des douanes et de l’administration fiscale; le gouvernement souligne que l’arbitrage avec le SUNAT est possible (le gouvernement évoque une sentence arbitrale en rapport avec la procédure en cours avec le syndicat plaignant) et que, s’agissant du cahier de revendications 2011-12, le syndicat plaignant peut avoir recours à cette procédure en vertu d’un arrêté ministériel de 2011 applicable dans le cas d’un manque de bonne foi manifesté pendant les négociations, du moment que les conditions énoncées dans cet arrêté sont satisfaites (les personnes habilitées à arbitrer doivent suivre le cours de formation, organisé pour la première fois en décembre 2011, et être inscrites au Registre national des arbitres). D’après le gouvernement, l’arrêté ministériel de 2011, conformément à la législation et à la jurisprudence du Tribunal constitutionnel, établit la possibilité de négocier des hausses de rémunérations en fonction des ressources budgétaires disponibles dont l’utilisation a été préalablement autorisée sous réserve que ce financement soit prélevé sur les fonds directement perçus par l’entité visée.
8. 1003. Le comité prend note des déclarations du gouvernement niant le manque de bonne foi du SUNAT et signalant que celui-ci a participé aux réunions prévues dans le cadre de la procédure de négociation tendant à conclure des accords durant les étapes de négociation directe, de conciliation et hors procédure, et note que les procès-verbaux permettent de vérifier qu’il y a eu débat entre les parties en vue d’un éventuel accord. Le comité prend note du fait que, selon le gouvernement, on ne peut pas invoquer comme une manifestation de mauvaise foi le fait que les représentants du SUNAT ont fait valoir qu’ils n’avaient pas pu examiner la vaste documentation présentée par le syndicat en vue de la réunion de conciliation (21 septembre 2010) étant donné que ces documents avait été reçus les 16 et 17 septembre 2010. Le comité observe que le gouvernement reconnaît l’existence de certaines restrictions dans la négociation de dispositions pécuniaires pour des raisons budgétaires, même s’il semble que, par la suite, la situation ait évolué du point de vue juridique.
9. 1004. Le comité conclut, d’après les déclarations de l’organisation plaignante et du gouvernement, que les représentants du SUNAT ont participé à toutes les étapes du processus de négociation engagé sur le cahier de revendications 2011-12, qu’il y a eu un débat entre les parties et que les représentants de l’employeur ont présenté des contre-propositions (bien que l’organisation plaignante affirme que celles-ci ne constituaient pas des améliorations réelles). Le comité considère comme plus problématique la pratique du SUNAT consistant à faire bénéficier les employés publics de certaines améliorations au travail, non pas dans le cadre d’une convention collective, mais au moyen de mesures prises de manière unilatérale sur des questions pourtant visées par la négociation collective (ce qui cadrerait davantage avec des consultations qu’avec des négociations). A cet égard, le comité observe que, comme le gouvernement le confirme, malgré le fait qu’aucun accord n’ait pu être atteint dans le cadre des négociations, il a été fait droit, selon le SUNAT, à neuf demandes qui ont été suivies de mesures (au sujet desquelles l’organisation plaignante a reconnu qu’elles étaient en rapport avec certaines des demandes du syndicat) et qui sont décrites en détail dans la réponse du gouvernement. D’après le comité, cette pratique ne favorise pas la négociation collective et doit être évitée.
10. 1005. Le comité observe que, dans le cas d’espèce, comme dans d’autres cas antérieurs concernant le Pérou, la négociation de dispositions prévoyant des hausses des rémunérations s’est heurtée à des difficultés importantes dans les faits, et les règles applicables gagneraient à être plus claires (par exemple, l’Etat accorde des primes générales à ses employés). Le comité observe que, dans ce cas, il n’a pas été procédé à l’arbitrage demandé par le syndicat plaignant concernant le cahier de revendications 2011-12 et que les procédures de négociation se sont prolongées au-delà de la période qu’elles étaient censées couvrir (c’est ce qui ressort par exemple du présent cas et des déclarations du gouvernement sur la date de la sentence arbitrale se rapportant au cahier de revendications 2008-09). Le comité observe que l’arbitrage dans les entités publiques a fait l’objet d’un arrêté ministériel en 2011 qui autorise cette procédure lorsque le syndicat invoque un manque de bonne foi. Le comité invite le syndicat plaignant à faire usage de ce mécanisme s’il le souhaite toujours.
11. 1006. De manière plus générale, tout en signalant une fois de plus les difficultés et les problèmes dont pâtit la négociation collective dans l’administration publique, le comité est d’avis que ceux-ci devraient être traités dans le cadre d’une réunion de concertation tripartite qu’il invite le gouvernement à convoquer afin d’améliorer le processus de négociation collective dans l’administration publique et régler les problèmes de rémunération ou autres qui, comme l’illustre le cas d’espèce, surgissent dans la pratique. Le comité rappelle au gouvernement que, s’il le souhaite, le BIT se tient à sa disposition pour toute assistance technique.

Recommandations du comité

1. 1007. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité invite le syndicat plaignant à recourir, s’il le souhaite, à la procédure d’arbitrage prévue dans l’arrêté ministériel de 2011 afin de trouver un accord sur le cahier de revendications 2011-12.
   • b) Le comité invite le gouvernement à convoquer une réunion de concertation tripartite afin d’améliorer le système de négociation collective dans l’administration publique et surmonter les problèmes qui, comme l’illustre le cas d’espèce, surgissent dans la pratique. Le comité rappelle au gouvernement que, s’il le souhaite, le BIT se tient à sa disposition pour toute assistance technique.
   • c) Le comité prie le gouvernement de lui communiquer les décisions adoptées ou sur le point d’être adoptées par l’autorité administrative au sujet de l’utilisation à mauvais escient de la messagerie électronique par les dirigeants syndicaux, Mme María Covarrubias et M. Jorge Carrillo Vértiz. Comme le comité l’a déjà suggéré dans les conclusions de son examen antérieur du cas, l’employeur et les organisations syndicales devraient s’efforcer de trouver un accord en ce qui concerne les modalités pour l’utilisation de la messagerie électronique.