Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 367, March 2013

Case No 2930 (El Salvador) - Complaint date: 07-FEB-12 - Closed

Alegatos: iniciativa legislativa del Gobierno sobre la composición del consejo directivo de un órgano de formación profesional sin haber realizado consultas con las organizaciones de trabajadores y empleadores; composición desequilibrada de dicha directiva

1. 716. La queja figura en una comunicación de la Asociación Nacional de la Empresa Privada (ANEP) de fecha 7 de marzo de 2012.
2. 717. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de fecha 25 de febrero de 2013.
3. 718. El Salvador ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 719. En su comunicación de fecha 7 de marzo de 2012, la Asociación Nacional de la Empresa Privada (ANEP) alega que el 5 de marzo de 2012 el Gobierno ha dado iniciativa, de manera inconsulta con las organizaciones de empleadores y de trabajadores, a una reforma de la Ley de Formación Profesional, tendiente a modificar la estructura del consejo directivo del Instituto Nacional de Formación Profesional (INSAFORP), a fin que el mismo quede integrado por diez directores distribuidos de la siguiente manera: cinco representantes del Gobierno, nombrados por los Ministerios de Relaciones Exteriores, Economía, Turismo, Educación, Trabajo y Previsión Social; un representante nombrado por el Presidente de la República; dos representantes nombrados por el sector privado, y dos representantes nombrados por el sector laboral. La iniciativa de reforma determina igual número y distribución de suplentes, además de establecer que el presidente y vicepresidente de dicho consejo directivo serán nombrados por el Presidente de la República, de entre los miembros representantes del Gobierno. Es importante destacar que el citado instituto fue creado con la promulgación de la Ley de Formación Profesional, tal como lo regula el artículo 1 de la mencionada ley. Esta ley es una ley de carácter laboral que tiene como objeto satisfacer las necesidades de recursos humanos calificados que requiere el desarrollo económico y social del país y propiciar el mejoramiento de las condiciones de vida del trabajador y su grupo familiar.
2. 720. La ANEP indica que El Salvador también ha ratificado el Convenio sobre desarrollo de los recursos humanos, 1975 (núm. 142), el cual, en su artículo 5 literalmente dice: «Las políticas y programas de orientación profesional y formación profesional, deberán establecerse e implantarse en colaboración con las organizaciones de empleadores y de trabajadores y según los casos, y de conformidad con la ley y la práctica nacionales, con otros organismos interesados». Esta disposición claramente establece la obligación para los Estados que lo han ratificado, de implementar en forma conjunta las políticas de formación profesional. Esta implementación, lógicamente conlleva la participación equitativa de las instituciones públicas, los empleadores y los trabajadores, así como en la toma de decisiones referentes a la implementación de dichas políticas. La mencionada iniciativa de ley rompe drásticamente con dicho principio, pues dentro del consejo directivo de INSAFORP, responsable de la toma decisiones a la hora de implementar políticas de formación de personal, se deja en poder de los representantes del Gobierno una mayoría que vuelve innecesaria la colaboración y participación de los sectores empleador y trabajador.
3. 721. La ANEP añade que cuando un país como El Salvador, ha ratificado el Convenio sobre la consulta tripartita (normas internacionales del trabajo), 1976 (núm. 144), dicha ratificación implica que el Estado tiene la obligación de realizar consultas nacionales tripartitas sobre proyectos de reformas o medidas relacionadas con los convenios o su aplicación al interior de sus respectivos territorios, particularmente aquellas que se refieren a la integración tripartita de las instituciones públicas que deben implementar políticas como las que regula el Convenio núm. 142 antes citado.
4. 722. La ANEP alega que la adopción de la reforma de la Ley de Formación Profesional sería violatoria de las disposiciones del artículo 3 del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) puesto que vulnera la capacidad de representación de los empleadores en el INSAFORP, al tiempo que vulnera también los Convenios núms. 142 y 144. La ANEP destaca que la iniciativa de ley para reformar la integración del consejo directivo del INSAFORP no ha sido ni siquiera presentada previamente al Consejo Superior del Trabajo, órgano tripartito, ni a las organizaciones de empleadores ni de trabajadores. Se ha infringido así el artículo 7, c) del Reglamento del Consejo Superior del Trabajo, que establece: artículo 7: «El Consejo Superior del Trabajo tendrá las siguientes atribuciones… literal c), Opinar sobre anteproyectos de reforma de la legislación laboral y de previsión social y sobre las medidas reglamentarias pertinentes que por su importancia le sean sometidas por el Gobierno».
5. 723. Esta obligación de consulta, prosigue la ANEP, ha sido reconocida en la Recomendación sobre la consulta tripartita (actividades de la Organización Internacional del Trabajo), 1976 (núm. 152) (párrafo 5, c)), la cual aboga porque se consulte a representantes de las organizaciones de empleadores y de trabajadores, habida cuenta de la práctica nacional a propósito de la preparación y aplicación de medidas legislativas y de otra índole encaminadas al cumplimiento de convenios — especialmente de los ratificados — y la aplicación de recomendaciones, en particular de las relativas a la consulta y la colaboración con representantes de los empleadores y de los trabajadores. Asimismo, en virtud del artículo 19, 5), literal d) de la Constitución de la OIT, el Estado que ratifica un convenio se compromete a adoptar las medidas necesarias para hacer efectivas las disposiciones de dicho convenio. La obligación no consiste en únicamente incorporar el convenio al derecho interno, sino también entraña la necesidad de velar por su aplicación en la práctica y darle efecto mediante la vía legislativa o cualquier otro medio que esté en conformidad con la práctica nacional.
6. 724. La ANEP señala que la aplicación de los Convenios núms. 142 y 144, conlleva la obligación de consultar en forma tripartita cualquier proyecto para reformar la Ley de Formación Profesional, por tanto, es obligación primordial del Estado, previo a dar iniciativas de ley, hacer dicha consulta, lo cual no se ha hecho con ninguna de las organizaciones de empleadores o de trabajadores, violentando con ello el texto y el espíritu de los convenios mencionados, al igual que el Convenio núm. 87.

B. Respuesta del Gobierno

1. 725. En su comunicación de fecha 25 de febrero de 2013, el Gobierno declara que el 5 de marzo de 2012, presentó a la Asamblea Legislativa, una pieza de correspondencia conteniendo un proyecto de decreto legislativo que comprende reformas a la Ley de Formación Profesional con base en lo previsto en el artículo 133 ordinal 2.º de la Constitución que confiere al Presidente de la República, por medio de sus Ministros, iniciativa de ley en todas las materias que compete administrar al Órgano Ejecutivo. El objeto de la iniciativa presentada, es buscar que el Instituto Salvadoreño de Formación Profesional (INSAFORP), cumpla de mejor manera sus atribuciones, fortaleciendo su institucionalidad, mediante la adecuación y modificación a su estructura directriz y administrativa y, de ese modo, cumplir su finalidad u objeto de creación que consiste en satisfacer las necesidades de recursos humanos calificados que requiere el desarrollo económico y social del país propiciando el mejoramiento de las condiciones de vida del trabajador y su grupo familiar.
2. 726. El Gobierno añade que en el proyecto de decreto presentado, la estructura tripartita del consejo directivo del Instituto Salvadoreño de Formación Profesional, se mantiene tal como lo previó desde su creación del decreto legislativo núm. 554, de fecha 2 de junio de 1993; únicamente se modifica en el número de miembros que integran el consejo directivo por sector.
3. 727. En cuanto al alegato de la organización querellante de supuesta violación a lo dispuesto en los Convenios núms. 87, 142 y 144 por vulnerar la capacidad de representación de los empleadores y romper el principio de colaboración; el Gobierno considera que tal aseveración carece de fundamento y es impertinente, pues la propuesta presentada, entra dentro de las atribuciones y, a la vez, obligaciones que asigna la Constitución de El Salvador al Presidente de la República en el artículo 168 ordinal 15.º al expresar que: «Son atribuciones y obligaciones del Presidente de la República: Velar por la eficaz gestión y realización de los negocios públicos.».

C. Conclusiones del Comité

1. 728. El Comité observa que en la presente queja la organización querellante alega que en violación del Convenio núm. 87 y de los Convenios núms. 142 y 144, el Gobierno presentó una iniciativa legislativa para la reforma de la Ley de Formación Profesional que modifica la estructura del consejo directivo del Instituto Nacional de Formación Profesional (INSAFORP). El Comité toma nota de que según los alegatos, esa iniciativa: 1) viola el principio de la consulta tripartía que ya se presentó sin consulta previa con las organizaciones de empleadores y de trabajadores y sin haberse sometido al Consejo Superior del Trabajo (órgano tripartito), a pesar de que el artículo 7 de su reglamento incluye entre sus atribuciones «opinar sobre anteproyectos de reforma de la legislación laboral y de previsión social», y 2) tiene por efecto una mayoría excesiva de representantes gubernamentales en el consejo directivo del INSAFORP de manera que impide una participación equitativa de los representantes de las organizaciones de trabajadores y de empleadores en los procesos de toma de decisiones.
2. 729. El Comité toma nota de las declaraciones del Gobierno según las cuales: 1) la iniciativa legislativa se realizó de conformidad con la Constitución con objeto de que el INSAFORP cumpla de mejor manera sus atribuciones y fines fortaleciendo su institucionalidad mediante la adecuación y modificación de su estructura directiva y administrativa; 2) dicha iniciativa mantiene la estructura tripartita del consejo directivo del INSAFORP, si bien se modifica el número de miembros que lo integran.
3. 730. El Comité observa que según se subraya en los alegatos, la iniciativa legislativa cuestionada por la ANEP pretende que el consejo directivo del INSAFORP esté integrado por diez directores distribuidos de la siguiente manera: cinco representantes del Gobierno, nombrados por los Ministerios de Relaciones Exteriores, Economía, Turismo, Educación, Trabajo y Previsión Social; un representante nombrado por el Presidente de la República; dos representantes nombrados por el sector privado, y dos representantes nombrados por el sector laboral; la iniciativa de reforma determina igual número y distribución de suplentes, además de establecer que el presidente y vicepresidente de dicho consejo directivo serán nombrados por el Presidente de la República, de entre los miembros representantes del Gobierno.
4. 731. El Comité constata que efectivamente la composición del consejo directivo del INSAFORP es claramente desequilibrada a nivel de titulares y de suplentes y debería modificarse a efectos de que la representación de las autoridades, los representantes de los empleadores y los representantes de los trabajadores sea más equitativa. Por otra parte, no habiendo negado el Gobierno la falta de consultas con las organizaciones más representativas de trabajadores y de empleadores, el Comité lamenta que la iniciativa legislativa tendiente a la modificación de este consejo directivo no haya sido sometida — como señalan los alegatos — al Consejo Superior del Trabajo a pesar de que este órgano tiene como mandato específico el examen de proyectos de legislación en materia laboral en particular teniendo en cuenta que El Salvador ha ratificado los Convenios núms. 87, 98, 142 y 144, como señala la ANEP.
5. 732. En estas condiciones, el Comité llama la atención del Gobierno sobre el principio según el cual la consulta tripartita tiene que darse antes de que el Gobierno someta un proyecto a la Asamblea Legislativa o establezca una política laboral, social o económica, así como la importancia de una consulta previa con las organizaciones de empleadores y de trabajadores antes de que se adopte cualquier ley en el terreno del trabajo [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, quinta edición, 2006, párrafos 1070 y 1075]. El Comité recuerda que tales consultas deben ser detalladas, francas y sin trabas [véase Recopilación, op. cit., párrafos 1074 y 1075], así como que el proceso de consulta en materia de legislación y en cuanto a la determinación de los salarios mínimos contribuye a que las leyes, programas y medidas que las actividades públicas tengan que adoptar o aplicar tengan un fundamento más sólido y sean mejor respetados y aplicados; en la medida de lo posible el Gobierno debería apoyarse en el consentimiento general ya que las organizaciones de empleadores y de trabajadores deben poder participar en la responsabilidad de procurar el bienestar, y la prosperidad de la comunidad en general. Ello es particularmente válido si se tiene en cuenta la complejidad creciente de los problemas que se plantean en las sociedades. Ninguna autoridad pública puede pretender concentrar la totalidad de los conocimientos ni suponer que lo que propone ha de cumplir en forma plenamente adecuada los objetivos perseguidos [véase Recopilación, op. cit., párrafo 1076]. El Comité pide al Gobierno que en el futuro respete estos principios plenamente.
6. 733. En vista de todo lo anterior, el Comité pide al Gobierno que realice consultas en profundidad con las organizaciones de trabajadores y de empleadores en el marco del Consejo Superior del Trabajo a efectos de encontrar una decisión compartida que asegure una composición tripartita equilibrada del consejo directivo del INSAFORP y que dicha decisión compartida sea sometida sin demora a la Asamblea Legislativa en el marco del examen de la iniciativa legislativa presentada previamente por el Gobierno.

Recomendaciones del Comité

1. 734. En vista de las conclusiones que preceden el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité llama la atención del Gobierno sobre los principios mencionados en las conclusiones en materia de consulta tripartita y le pide que en el futuro respete tales principios enteramente, y
   • b) el Comité pide al Gobierno que realice consultas en profundidad con las organizaciones de trabajadores y de empleadores en el marco del Consejo Superior del Trabajo a efectos de encontrar una decisión compartida que asegure una composición tripartita equilibrada del consejo directivo del INSAFORP y que dicha decisión compartida sea sometida sin demora a la Asamblea Legislativa en el marco del examen de la iniciativa legislativa presentada previamente por el Gobierno.