Alegatos: las organizaciones querellantes alegan que se niega a los trabajadores
de la Caja de la Vivienda Popular su derecho a negociar colectivamente y a gozar de los
derechos reconocidos por los convenios colectivos vigentes, bajo el pretexto de que, a raíz
del cambio de naturaleza jurídica de la entidad, los trabajadores se han convertido en
empleados públicos
- 59. La queja figura en comunicaciones de 1.º de agosto de 2011 y 13 de
abril de 2012 de la Central Unitaria de Trabajadores de Colombia (CUT) y del Sindicato
de Trabajadores Oficiales y demás Servidores Públicos de la Caja de la Vivienda Popular
(SINTRACVP).
- 60. El Gobierno envió sus observaciones en comunicaciones de 22 de marzo
y 6 de diciembre de 2013.
- 61. Colombia ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la
protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de
sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), el Convenio sobre las relaciones
de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151) y el Convenio sobre la
negociación colectiva, 1981 (núm. 154).
A. Alegatos de las organizaciones querellantes
A. Alegatos de las organizaciones querellantes- 62. Las organizaciones querellantes alegan que las autoridades
colombianas, tanto del distrito capital de Bogotá como del ámbito nacional, han negado
reiteradamente a los trabajadores de la Caja de la Vivienda Popular (en adelante la
Caja), su derecho a negociar colectivamente y a gozar de los derechos reconocidos por
los convenios colectivos vigentes firmados por la Caja, bajo el pretexto de que, a raíz
del cambio de naturaleza jurídica de la Caja, los trabajadores se han convertido en
empleados públicos. Indican que se está violando especialmente el derecho a la
estabilidad laboral, reconocido por los convenios colectivos vigentes de la Caja, al
haber sometido a concurso público los puestos de trabajo de varios dirigentes y
afiliados del Sindicato de Trabajadores Oficiales y demás Servidores Públicos de la Caja
de la Vivienda Popular (SINTRACVP).
- 63. Para sustentar sus alegaciones, las organizaciones querellantes
indican que: i) la Caja es una entidad de naturaleza pública perteneciendo a la
administración del distrito capital de Bogotá. Creada en 1942, es una persona jurídica
autónoma que desempeña, tal como señalado en sus estatutos, funciones exclusivamente
técnicas; ii) el Sindicato de Trabajadores Oficiales y demás Servidores Públicos de la
Caja de la Vivienda Popular (hoy en día el SINTRACVP) se creó en 1964. Entre 1964 y
1992, la Caja y el SINTRACVP suscribieron 12 convenios colectivos de trabajo, el último
en noviembre de 1992; iii) varias cláusulas de estos convenios se mantienen vigentes en
virtud de lo dispuesto en el artículo 478 del Código Sustantivo del Trabajo; iv) en
particular, se encuentran plenamente vigentes la cláusula convencional de estabilidad
(que prevé que los contratos de trabajo de todos los trabajadores de planta de la Caja
son contratos a término indefinido, que sólo podrán ser terminados cuando ocurran
algunas de las justas causas expresamente señaladas por el convenio colectivo), así como
aquella que acuerda incorporar las cláusulas convencionales en todos los contratos de
trabajo de los trabajadores de la Caja.
- 64. Las organizaciones querellantes añaden que en 1993 se inició un
conflicto laboral que dio lugar al despido de varios trabajadores. En 1995, un
importante número de trabajadores, todos miembros del sindicato y algunos de ellos
miembros de la junta directiva de la organización, fueron despedidos sin el cumplimiento
de los requisitos establecidos en la convención colectiva vigente y sin el levantamiento
del fuero sindical. Parte de dichos trabajadores presentaron demandas individuales de
reintegro que empezaron a ser resueltas por los tribunales a partir del año 2000.
- 65. En 2001, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia
emitió un fallo negativo frente a una de las mencionadas demandas, presentada por dos
trabajadoras, con el argumento por parte de la Sala de que la Caja era un
establecimiento público y que las demandantes tenían calidad de empleadas públicas. Sin
embargo, de las más de 100 demandas presentadas, 24 dieron lugar a un reintegro,
destacándose entre las decisiones judiciales favorables a los trabajadores, una
sentencia de la Corte Constitucional (núm. T 510/02). Otro grupo de trabajadores tuvo
también que recurrir a acciones de tutela para ser reintegrados a sus respectivos cargos
como lo había ordenado la justicia ordinaria laboral, obteniendo como resultado la orden
de reintegro como trabajadores oficiales y de incluirlos dentro de la planta de
personal, recuperando los beneficios de las convenciones colectivas de trabajo.
- 66. Las organizaciones querellantes manifiestan que, paralelamente, en
1996, la administración de la Caja inscribió unilateralmente a los trabajadores
sindicalizados en la carrera administrativa, considerándolos como empleados públicos.
Los afectados impugnaron dicha decisión, especialmente porque, en aquella época, se
excluía a los empleados públicos de la posibilidad de negociar colectivamente. La
impugnación prosperó y la Comisión Nacional del Servicio Civil del Departamento
Administrativo de la Función Pública resolvió, ese mismo año, retirar de la carrera
administrativa a los recurrentes y devolverles la calidad de trabajadores oficiales. En
2001, la junta directiva de la Caja expidió los nuevos estatutos de la Caja, otorgando a
sus trabajadores el carácter de empleados públicos, sometiendo a las disposiciones
legales vigentes su vinculación y retiro. Basándose en una opinión del Consejo de Estado
de 2002, el Presidente de la República expidió el decreto núm. 1919 de 2002 en
seguimiento del cual la gerente de la Caja decidió desconocer los derechos
convencionales de los trabajadores de la Caja considerados como empleados públicos.
Dichos trabajadores presentaron una acción de tutela que fue resuelta por la sentencia
núm. T-069 de 2003, la cual reconoció de manera provisional los derechos convencionales
de los demandantes hasta que los jueces laborales determinen la aplicabilidad a estos
últimos de los convenios colectivos firmados por la Caja.
- 67. Adicionalmente, el SINTRACVP solicitó a la Comisión Nacional del
Servicio Civil respetar sus propias resoluciones de 1996 con el fin de revocar la
inscripción en carrera administrativa de todos los trabajadores de la Caja. La Comisión
no accedió a esta solicitud e indicó que los trabajadores de la Caja titulares de los
puestos de trabajo considerados como empleos públicos «adquieren la categoría de
empleados provisionales; si desean continuar con carácter definitivo en los respectivos
cargos que vienen desempeñando e ingresar al sistema de carrera administrativa, deberán
participar en el concurso de mérito que se adelanta mediante la convocatoria núm. 001 de
2005».
- 68. Las organizaciones querellantes especifican que actualmente existen
20 cargos de trabajadores sindicalizados, reintegrados en sus puestos de trabajo por
fallos anteriores, que se encuentran amparados por la mencionada sentencia de tutela
núm. T-069 de 2003, a la espera de que los jueces laborales fallen sobre la
aplicabilidad de los derechos convencionales, estando en juego su derecho a permanecer
en la empresa o no. Indican que, haciendo caso omiso de dicha sentencia y de la cláusula
convencional de estabilidad, la Caja inscribió esos cargos a concurso de empleados
públicos. Añaden que, en 2012, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, en
el marco de una acción de tutela planteada por un ciudadano deseoso de poder acceder a
los empleos públicos de la Caja, ordenó reanudar el trámite de concurso para proveer los
cargos que hoy ocupan la secretaria general, Sra. Nancy Bohórquez Chacón, y el fiscal
del sindicato, Sr. Omar Merchán Galeano.
- 69. Con base en lo anterior, las organizaciones querellantes concluyen
que la Caja, entidad autónoma cumpliendo funciones exclusivamente técnicas, no
desarrolla funciones propias de la administración del Estado y, por lo tanto, sus
funcionarios deberían poder gozar del derecho de negociación colectiva y de los
beneficios convencionales vigentes y deben ser protegidos contra el cambio de naturaleza
jurídica de su vínculo con la administración en detrimento de las libertades sindicales
que han ejercido. Consideran que el despido de dirigentes sindicales con fuero, de
trabajadores sindicalizados o su inscripción a la lista de cargos que deben ser
provistos mediante concursos en violación de la cláusula convencional de estabilidad
laboral constituye una violación a la organización sindical. Las organizaciones
querellantes solicitan, por lo tanto, que se inste al Gobierno a que tome las medidas
adecuadas para asegurar la plena vigencia de los derechos sindicales y de negociación
colectiva de los trabajadores de la Caja y que, de manera más general, se inste al
Estado colombiano a que, efectivamente, reglamente el derecho a la negociación colectiva
de todos los empleados públicos sin las restricciones y limitaciones que aparecen en el
decreto núm. 535 de 2009, y de conformidad con los Convenios núms. 151 y 154.
B. Respuesta del Gobierno
B. Respuesta del Gobierno- 70. Por medio de comunicaciones de 22 de marzo y 6 de diciembre de 2013,
el Gobierno comunica las observaciones de la Caja de la Vivienda Popular (en adelante la
Caja) respecto de la queja presentada. La Caja señala que: i) su carácter de
establecimiento público ha sido reconocido tanto por la Sala de Casación Laboral de la
Corte Suprema de Justicia como por el Consejo de Estado y, por lo tanto, quienes le
prestan servicio tienen la calidad de empleados públicos, con excepción de aquellos que
estén dedicados a la construcción y sostenimiento de obras públicas, que tienen la
calidad de trabajadores oficiales; ii) como consecuencia de la mencionada naturaleza
jurídica, los cargos de la entidad se rigen por el sistema de carrera administrativa y
deben ser provistos por concurso público de méritos; iii) existen en la entidad
trabajadores oficiales de vieja data quienes, en ejercicio del derecho de asociación,
fundaron el SINTRACVP; iv) la administración de la Caja ha sido siempre respetuosa de
los derechos fundamentales de asociación. Muestra de ello es la firma con el SINTRACVP
de dos convenciones colectivas en 2012 y 2013, las cuales son aplicables a los
trabajadores oficiales de la Caja; v) en seguimiento de la decisión de tutela de 2003
que ordenó la aplicación transitoria de los derechos colectivos a una serie de
trabajadores hasta que la justicia laboral se pronuncie sobre la aplicabilidad de los
convenios colectivos firmados por la Caja, se iniciaron cuatro procesos ordinarios
laborales. En uno de ellos, los tribunales laborales decidieron de manera definitiva que
los trabajadores en cuestión eran empleados públicos y que los convenios colectivos
firmados por la Caja no les eran aplicables. En los demás tres casos, se está a la
espera de la resolución de los recursos de casación presentados por los demandantes; y
vi) la Caja informó al juez de tutela que daría por terminada, a comienzos del año
fiscal 2013, la protección transitoria concedida por la sentencia de tutela respecto de
los trabajadores objeto de la decisión judicial definitiva mencionada en el punto
anterior.
- 71. El Gobierno indica que, en consideración de los elementos
proporcionados por la Caja, se puede constatar que el contexto en que se dieron los
hechos objeto de la queja obedece no necesariamente al desconocimiento de los Convenios
núms. 87, 98, 151 y 154 sino a la determinación de la naturaleza jurídica de la entidad
y por ende a la clasificación de los empleos que conforman la planta de personal de la
Caja y sobre la cual se han pronunciado en varias oportunidades los altos tribunales del
país. A este respecto, el Gobierno manifiesta que las organizaciones querellantes no han
demostrado por qué el ajuste institucional de la entidad de conformidad con la normativa
legal constituye una violación a los convenios de la OIT en materia de libertad sindical
y de negociación colectiva pues no existe un nexo causal que llegue a determinar que
hubo actos atentatorios contra la libertad sindical o el derecho de asociación.
- 72. El Gobierno añade que, no obstante lo anterior, y con el ánimo de
buscar un acuerdo que permita poner fin a la presente queja, se convocó a las partes a
una reunión ante la Comisión Especial de Tratamiento de Conflictos ante la OIT (CETCOIT)
el 13 de febrero de 2013, en la cual no se llegó a ningún acuerdo por considerar la Caja
que en las distintas instancias judiciales se le ha dado la razón respecto de la
naturaleza jurídica de la entidad y de la clasificación de los empleos que se desprende
de ella.
C. Conclusiones del Comité
C. Conclusiones del Comité- 73. El Comité observa que el presente caso se refiere a la alegada
violación del derecho de negociación colectiva de los trabajadores de la Caja de la
Vivienda Popular (en adelante la Caja), y especialmente de su derecho de gozar de los
derechos reconocidos por los convenios colectivos vigentes según los alegatos en dicha
entidad (y muy particularmente la cláusula sobre estabilidad laboral), a raíz de la
determinación del carácter público de la Caja y de la calificación de sus trabajadores
como «empleados públicos». El Comité observa adicionalmente que los alegatos de la queja
se refieren específicamente a la situación de un grupo de 20 trabajadores, entre los
cuales se encuentran la secretaria general y el fiscal del SINTRACVP, respectivamente
trabajadores de la Caja desde los años 1992 y 1978, cuyos puestos de trabajo han sido o
están a punto de ser sometidos a concurso público, de conformidad con la legislación
relativa a los empleos públicos y a la carrera administrativa, lo cual, según la
organización querellante, entraría en conflicto con su derecho a la estabilidad laboral
reconocido en los convenios colectivos firmados por la Caja hasta 1992.
- 74. El Comité toma nota de la respuesta del Gobierno según la cual los
hechos objeto del caso no están necesariamente relacionados con el desconocimiento de
los convenios de la OIT sobre libertad sindical sino que tienen que ver con la
determinación de la naturaleza jurídica de la entidad y por ende con la clasificación de
los empleos que conforman la planta de personal de la Caja como empleos públicos y sobre
la cual se han pronunciado en varias oportunidades los altos tribunales del país a
partir del año 2001 y que, como consecuencia de la mencionada naturaleza jurídica, los
cargos de la entidad se rigen por el sistema de carrera administrativa y deben ser
provistos por concurso público de méritos. El Comité toma también nota de las
informaciones proporcionadas por la Caja y transmitidas por el Gobierno en donde se
indica que en seguimiento de una decisión judicial de tutela de 2003 que ordenó la
aplicación transitoria de los derechos colectivos a una serie de trabajadores de la Caja
hasta que la justicia laboral se pronuncie sobre la aplicabilidad de los convenios
colectivos, se iniciaron cuatro procesos ordinarios laborales; que en uno de ellos, los
tribunales laborales decidieron de manera definitiva que los trabajadores en cuestión
eran «empleados públicos» regidos por el derecho administrativo y que los convenios
colectivos firmados por la Caja no les eran aplicables, mientras que en los demás tres
casos, se está a la espera de la resolución de los recursos de casación presentados por
los demandantes. Adicionalmente, el Comité toma nota de que en 2012 y 2013, la Caja
firmó dos convenios colectivos con el SINTRACVP cuyo ámbito de aplicación se
circunscribe expresamente a los «trabajadores oficiales» de la Caja.
- 75. El Comité toma nota finalmente de que, con el ánimo de buscar un
acuerdo que permita poner fin a la presente queja, se convocó a las partes a una reunión
ante la Comisión Especial de Tratamiento de Conflictos ante la OIT (CETCOIT) el 13 de
febrero de 2013, en la cual no se llegó a ningún acuerdo por considerar la Caja que en
las distintas instancias judiciales se le ha dado la razón respecto de la naturaleza
jurídica de la entidad y de la clasificación de los empleos que se desprende de
ella.
- 76. El Comité observa que los hechos objeto del presente caso se dan en
el contexto de una controversia sobre la naturaleza jurídica de la Caja y el estatuto
jurídico de sus trabajadores («empleados públicos» a los que se aplicaría la Ley de
Carrera Administrativa o «trabajadores oficiales» a los que se aplicaría el Código del
Trabajo) que de ella se desprende. A este respecto, el Comité toma nota de que después
de varios decenios en donde los trabajadores de la Caja eran considerados como
trabajadores oficiales y vinculados a la entidad mediante contrato de trabajo, se ha
producido, a raíz de la determinación de la naturaleza jurídica de la Caja como
establecimiento público, un ajuste en la situación jurídica de estos últimos en virtud
de la cual los trabajadores de la Caja son hoy considerados como «empleados públicos»,
con excepción de aquellos que estén dedicados a la construcción y sostenimiento de obras
públicas. El Comité observa que este ajuste en la situación jurídica de los trabajadores
de la Caja considerados como «empleados públicos» se plasmó en los nuevos estatutos de
la Caja adoptados en 2002 y ha sido avalado tanto por la Sala Laboral de la Corte
Suprema de Justicia como por el Consejo de Estado.
- 77. Recordando que en la actualidad, en virtud del decreto núm. 1092 de
2012, el ordenamiento jurídico colombiano reconoce también a los empleados públicos el
derecho de negociar colectivamente, el Comité observa que los aspectos vigentes de la
presente queja versan esencialmente sobre una controversia jurídica consistente en
determinar si los convenios colectivos firmados por la Caja hasta 1992 (y especialmente
la cláusula de estabilidad laboral) siguen aplicándose a un grupo de 20 trabajadores de
la Caja que, a raíz de la determinación del carácter público del ente, pasaron a ser
considerados como «empleados públicos» sometidos a la Ley de Carrera Administrativa. El
Comité recuerda que en su párrafo 6, la Recomendación sobre los contratos colectivos,
1951, (núm. 91), establece que «Las diferencias que resulten de la interpretación de un
contrato colectivo deberían someterse a un procedimiento de solución adecuado,
establecido por acuerdo entre las partes o por vía legislativa, según el método que sea
más apropiado a las condiciones nacionales.». Observando que el mencionado punto de
derecho está siendo objeto de varios procesos judiciales en curso, el Comité pide al
Gobierno que lo mantenga informado de las sentencias correspondientes.
- 78. El Comité constata por otra parte, que, entre los 20 trabajadores
mencionados, se encuentran dos dirigentes sindicales del SINTRACVP, la Sra. Nancy
Bohórquez Chacón, secretaria general del sindicato, trabajadora de la Caja desde el año
1992, y el Sr. Omar Merchán Galeano, fiscal de dicha organización y trabajador de la
Caja desde el año 1978. Recordando que el Comité indicó que una de la formas de asegurar
la protección de los delegados sindicales es disponer que no podrán ser despedidos
mientras estén en el ejercicio de sus funciones, ni durante un período determinado a
partir del momento en que cesen en ellas, salvo, naturalmente, en caso de falta grave
[véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, quinta
edición, 2006, párrafo 804], el Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias
para asegurar que la sumisión a concurso público de varios puestos de trabajo de la Caja
no entrañe el despido de los mencionados dirigentes sindicales.
Recomendaciones del Comité
Recomendaciones del Comité- 79. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al
Consejo de Administración a que apruebe las siguientes recomendaciones:
- a) el
Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado de las sentencias judiciales
pendientes en relación con la aplicabilidad a los empleados públicos de los
convenios colectivos firmados por la Caja hasta 1992, incluyendo la cláusula de
estabilidad laboral, y
- b) el Comité pide al Gobierno que tome las medidas
necesarias para asegurar que la sumisión a concurso público de varios puestos de
trabajo de la Caja no entrañe el despido de la Sra. Nancy Bohórquez Chacón,
secretaria general del SINTRACVP, y del Sr. Omar Merchán Galeano, fiscal de dicha
organización.
