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Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 373, October 2014

Case No 3021 (Türkiye) - Complaint date: 09-APR-13 - Closed

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Alegatos: la organización querellante alega que la Ley sobre Sindicatos y Convenios Colectivos de Trabajo (ley núm. 6356) no se ajusta al Convenio núm. 98, particularmente en lo que respecta a los umbrales exigidos para participar en la negociación colectiva

  1. 471. La queja figura en una comunicación del Sindicato de Trabajadores de la Seguridad Social, la Educación, la Administración, el Comercio, las Cooperativas y las Bellas Artes (SOSYAL-IS), de fecha 9 de abril de 2013.
  2. 472. El Gobierno envió su respuesta a los alegatos en una comunicación de fecha 9 de julio de 2014.
  3. 473. Turquía ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de las organizaciones querellantes

A. Alegatos de las organizaciones querellantes
  1. 474. En una comunicación de fecha 9 de abril de 2013, la organización querellante denuncia que la pérdida de la habilitación para negociar colectivamente del SOSYAL-IS, en virtud de la Ley sobre Sindicatos y Convenios Colectivos de Trabajo (ley núm. 6356), vulnera los derechos de sindicación y de negociación colectiva. Esta Ley fue promulgada por el Parlamento el 18 de octubre de 2012 y entró en vigor el 7 de noviembre de 2012, fecha de su publicación en el Boletín Oficial.
  2. 475. La organización querellante indica que el artículo 41, 1) de la ley núm. 6356 establece un umbral de la rama de actividad del 3 por ciento como requisito para la participación del sindicato en la negociación colectiva. El artículo transitorio 6 de la ley prevé que el umbral de la rama de actividad aplicado a los sindicatos afiliados a una confederación representada en el Consejo Económico y Social (TÜRK-IS, HAK-IS y la Confederación de Sindicatos Progresistas de Turquía (DISK)) sea del 1 por ciento entre enero de 2012 y julio de 2016; del 2 por ciento entre julio de 2016 y julio de 2018; y del 3 por ciento a partir de esa fecha. Las estadísticas publicadas por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social el 26 de enero de 2013 entraron en vigor en la fecha de publicación. Debido a su afiliación a la DISK, que tiene representación ante el Consejo Económico y Social, el umbral de la rama de actividad aplicado al SOSYAL-IS es del 1 por ciento. Sin embargo, el SOSYAL-IS no pudo cumplir ese requisito y perdió su habilitación (competencia) para participar en la negociación colectiva.
  3. 476. La organización querellante considera que el «umbral de la rama de actividad» no es conforme a los Convenios núms. 87 y 98 y supone un grave menoscabo del derecho de sindicación y de negociación colectiva, tal como ilustran los exhaustivos análisis presentados a continuación sobre el umbral de la rama de actividad instituido en virtud de la ley núm. 6356.

    1. Disposiciones pertinentes de la ley núm. 6356

    a) Los dos primeros requisitos fijados para ejercer la negociación colectiva

  1. 477. Al igual que la ley anterior, la ley núm. 6356 prevé que los sindicatos se constituyan por ramas de actividad y no permite que los trabajadores se organicen en sindicatos a nivel de gremio profesional o de lugar de trabajo. De conformidad con el artículo 2, 1), ğ), el término «sindicato» se refiere a organizaciones dotadas de personalidad jurídica para desempeñar actividades en una rama de actividad y constituidas mediante la asociación de no menos de siete trabajadores con la finalidad de proteger y promover sus derechos e intereses económicos y sociales comunes en el marco de las relaciones laborales.
  2. 478. Habida cuenta asimismo de la definición de «convenio colectivo» incluida en la ley núm. 6356, esto significa que únicamente pueden entablar negociaciones colectivas los sindicatos establecidos al nivel de una rama de actividad (siempre y cuando cumplan los requisitos fijados por ley). En otras palabras, no se permite la participación en las negociaciones colectivas de las demás organizaciones, federaciones y confederaciones de trabajadores, ni de los sindicatos constituidos a nivel ocupacional o de lugar de trabajo. El artículo 2, 1), h) define el término «convenio colectivo de trabajo» como el acuerdo concertado entre un sindicato de trabajadores y el de empleadores o un empleador no afiliado a un sindicato, con vistas a reglamentar cuestiones relativas a la celebración, el contenido y la terminación de los contratos de trabajo.
  3. 479. En resumen, los dos primeros requisitos fijados para obtener la facultad de emprender negociaciones colectivas son: i) ser un sindicato, y ii) constituirse en el marco de una rama de actividad.

    b) El umbral de la rama de actividad combinado con el umbral del lugar de trabajo/empresa

  1. 480. Si bien la existencia de un sindicato constituido en el marco de una rama de actividad es condición previa para el ejercicio del derecho de negociación colectiva, la ley núm. 6356 establece un doble criterio cuantitativo que todo sindicato debe cumplir para participar en la negociación colectiva: el umbral de la rama de actividad y el umbral del lugar de trabajo/empresa. El artículo 41, 1) de la ley dispone que el sindicato de trabajadores que represente al menos al 3 por ciento de los trabajadores de determinada rama de actividad, así como a más de la mitad de los trabajadores empleados del lugar de trabajo o al 40 por ciento de los trabajadores de la empresa que vaya a cubrir el convenio colectivo quede habilitado para concluir un convenio colectivo de trabajo en el lugar de trabajo o la empresa en cuestión. El artículo transitorio 6 de la ley establece el período de transición mencionado.
  2. 481. En otras palabras, sólo se reconoce el derecho de negociación colectiva a los sindicatos establecidos en el marco de una rama de actividad que alcancen el umbral de representatividad establecido. Todos esos requisitos deben cumplirse simultáneamente.

    c) Estadísticas

  1. 482. El artículo 41, 5) establece el instrumento que servirá para aplicar el umbral de la rama de actividad. Dispone que las estadísticas publicadas por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social en enero y julio de cada año serán el instrumento utilizado para calcular el porcentaje de trabajadores contratados en un determinado sector de actividad. Estas estadísticas deben abarcar el número total de trabajadores empleados en un sector de actividad y el número de afiliados de cada uno de los sindicatos en ese sector. Las estadísticas publicadas se considerarán válidas a efectos de los convenios colectivos y demás trámites hasta la publicación de nuevas estadísticas. La competencia de un sindicato de trabajadores que haya solicitado u obtenido un certificado de competencia no se verá afectada por las estadísticas que se publiquen posteriormente.

    2. Imposibilidad de comparar la ley anterior y la ley núm. 6356 en relación con el umbral de la rama de actividad

  1. 483. Esgrimiendo su argumento básico de que no es el porcentaje/nivel del umbral de la rama de actividad sino su mera existencia lo que contraviene los convenios núms. 87 y 98, la organización querellante destaca que al reducir dicho umbral del 10 al 3 por ciento, la ley núm. 6356 incumple los convenios de la OIT e ignora las recomendaciones de la OIT. Expone las razones por las que considera incomparables la ley anterior y la actual en relación con el umbral de la rama de actividad.

    a) La modificación del sistema estadístico

  1. 484. La ley anterior, denominada Ley sobre Convenios Colectivos, Huelgas y Cierres Patronales (ley núm. 2822), fue promulgada en 1980 tras un golpe militar. Pese a que la legislación vigente entre 1963 y 1980 no disponía ningún umbral de la rama de actividad, la ley núm. 2822 fijaba un umbral del 10 por ciento para reducir el número de sindicatos y liquidar de hecho a los sindicatos opositores, especialmente los afiliados a la DISK.
  2. 485. La ley núm. 2822 alcanzó su objetivo sólo parcialmente ya que entonces se carecía de un sistema eficaz de control del número de afiliados de los sindicatos y que millones de trabajadores que habían dejado de ser afiliados seguían computados como tales en las estadísticas publicadas por el Ministerio de Trabajo y de Seguridad Social. Por otro lado, se tomaba en cuenta la base de datos del Ministerio, que no reflejaba la realidad, de modo que el número de trabajadores empleados en las diferentes ramas de actividad era considerablemente más bajo en las estadísticas que en la realidad. Así pues, aunque casi todos los sindicatos estaban por debajo del umbral requerido, se consideraba, en razón de estadísticas irreales, que muchos sindicatos superaban dicho umbral y estaban por tanto habilitados para participar en la negociación colectiva.
  3. 486. Conforme a las estadísticas publicadas por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social en julio de 2009, 51 sindicatos alcanzaban el umbral establecido en sus respectivas ramas de actividad y el número total de trabajadores afiliados a los sindicatos era de 3 232 679 sobre un total de 5 398 296 trabajadores registrados.
  4. 487. Sin embargo, la ley núm. 6356 ha modificado el sistema de elaboración de estadísticas en su artículo 41, 7): «Al determinar el sindicato habilitado y elaborar las estadísticas, el Ministerio toma en cuenta la información recibida sobre el número de afiliados y de bajas registradas entre éstos, así como las notificaciones presentadas al organismo de seguridad social sobre los trabajadores».
  5. 488. Dado que toman en cuenta las notificaciones presentadas al organismo de seguridad social, las estadísticas de enero de 2013 reflejan una notable reducción del número de trabajadores afiliados a sindicatos. El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, usando la base de datos del organismo de seguridad social, eliminó la afiliación sindical de millones de personas que ya no trabajaban en un lugar de trabajo o empresa en los que estuviera implantado su sindicato. En otras palabras, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social cotejó su base de datos con la del organismo de seguridad social; si el trabajador sindicado figuraba como empleado en un lugar de trabajo o empresa del sector de actividad pertinente, el Ministerio consideraba válida su afiliación sindical; de lo contrario, la consideraba inválida y quedaba excluida de las estadísticas.
  6. 489. Por otro lado, puesto que el número de trabajadores registrados era mayor según la base de datos del organismo de seguridad social, también aumentó significativamente tanto el número total de trabajadores y como el de cada rama de actividad.
  7. 490. El cambio global ha quedado ilustrado en el siguiente cuadro:
    • Estadísticas de julio de 2009 (ley núm. 2822)Estadísticas de enero de 2013 (ley núm. 6356)
      Número de trabajadores afiliados a sindicatos 3 232 6791 001 671
      Número de trabajadores registrados5 398 29610 881 618
      Porcentaje de sindicación 59,889,21
      >
  8. 491. La organización querellante concluye que la reducción numérica/porcentual del umbral del sector de actividad de 10 a 3 no entraña un cambio real sino meramente nominal, y que no sólo no relaja ese requisito sino que en ocasiones lo endurece. No es por tanto posible comparar la ley anterior y la nueva en lo tocante a la rama de actividad y es falsa la tesis del Gobierno de que la reducción del umbral de la rama de actividad se ajusta a los convenios de la OIT.

    b) Fusión de diversas ramas de actividad

  1. 492. La anterior ley establecía 28 ramas de actividad. La ley núm. 6356 redujo su número a 20, combinando varias categorías:
    • — «Industria alimentaria» (núm. 2) comprende dos ramas de actividad diferentes: la «industria alimentaria» y el «azúcar».
    • — «Textil, confección de prendas de vestir y cuero» (núm. 5) resulta de la fusión de dos ramas de actividad distintas: «textil» y «cuero».
    • — «Madera y papel» (núm. 6) aúna las ramas de actividad «madera» y «papel».
    • — «Material impreso y publicado y periodismo» (núm. 8) abarca los sectores de actividad «productos impresos y edición» y «periodismo».
    • — «Transporte» (núm. 15) fusiona tres ramas de actividad: «transporte terrestre», «transporte ferroviario» y «transporte aéreo».
    • — «Construcción naval y transporte marítimo, almacenamiento y depósito» (núm. 16) combina tres sectores de actividad: «construcción naval», «transporte marítimo» y «almacenamiento y depósito».
  2. 493. La fusión de diversas ramas de actividad ha provocado un considerable aumento del número de trabajadores empleados en cada rubro, de modo que la reducción del umbral de la rama de actividad de 10 a 3 por ciento, lejos de reducir el número mínimo de trabajadores afiliados exigido a cada sindicato, en muchos ha traído consigo un incremento de ese número mínimo, tal como se aprecia en el siguiente cuadro:
    • Núm. de trabajadores estadísticas de julio de 2009 Umbral del 10 por cientoNúm. de trabajadores estadísticas de julio de 2013 Umbral del 3 por ciento
      Industria alimentaria371 09837 109520 91315 628
      Industria azucarera26 5132 651520 91315 628
      Textil583 24458 324995 64029 869
      Cuero92 6929 269995 64029 869
      Madera93 9089 390222 9816 689
      Papel36 1333 613222 9816 689
      Impresión y edición48 8614 886104 1413 124
      Periodismo15 3911 539104 1413 124
      Transporte terrestre 139 61613 961671 17920 135
      Transporte ferroviario25 8382 583671 17920 135
      Transporte aéreo 33 0053 300671 17920 135
      Construcción naval16 5011 650143 7644 313
      Transporte marítimo 49 5094 950143 7644 313
      Almacenamiento, depósito32 8713 287143 7644 313
      >

    c) Disminución del número de sindicatos habilitados para suscribir convenios colectivos

  1. 494. Según las estadísticas publicadas por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social en julio de 2009 (válidas hasta enero de 2012), había 94 sindicatos, de los cuales 51 eran competentes para firmar convenios colectivos. De estos 51 sindicatos, 45 estaban por encima del umbral del 10 por ciento y otros seis operaban en el sector «caza, pesca, agricultura y silvicultura», por lo que estaban automáticamente habilitados para concertar convenios colectivos, ya que ese sector económico quedaba eximido de cumplir el requisito del umbral de la rama de actividad.
    • Rama de actividadSindicatosConf.Núm. de afiliadosNúm. de afiliadosNúm. de trabajadoresNúm. de trabajadores20092013-20162016-20182018
      20092013200920131 por ciento2 por ciento3 por ciento
      1) Caza, pesca, agríc., silv.Orman-İş SendikasiTÜRK-IS55 10272496 682123 171Por encimaPor debajo (−507)Por debajo (1 738) Por debajo (−2 969)
      1) Caza, pesca, agríc., silv.Öz Tarim-İş SendikasiHAK-IS 669–96 682123 171Por enciman.d.n.d.n.d.
      1) Caza, pesca, agríc., silv.Tarim-İş SendikasiTÜRK-IS43 3379 95396 682123 171Por encima–Por encimaPor encima
      1) Caza, pesca, agríc., silv.Emek Tarim-İş S.Indepen.3 141–96 682123 171Por enciman.d.n.d.n.d.
      1) Caza, pesca, agríc., silv.Birlik Orman-İş S.HAK-IS 10 367096 682123 171Por encimaPor debajo (−1 231)Por debajo (−2 462)Por debajo (−3 693)
      1) Caza, pesca, agríc., silv.Öz Orman-İş SendikasiHAK-IS 25 12523 78096 682123 171Por encimaPor encimaPor encimaPor encima
      2) Industria alimentariaÖz Gida-İş SendiksiHAK-IS 74 67720 971371 098520 913Por encimaPor encimaPor encimaPor encima
      2) Industria alimentariaTek Gida-İş SendikasiTÜRK-IS191 64131 179371 098520 913Por encimaPor encimaPor encimaPor encima
      2) Industria alimentariaŞeker-İş SendikasiTÜRK-IS26 17515 66726 513520 913Por encimaPor encimaPor encimaPor encima
      3) Minería y canterasGMİSTÜRK-IS35 05311 418137 861186 698Por encimaPor encimaPor encimaPor encima
      3) Minería y canterasTürkiy e Maden-İş S.TÜRK-IS58 59124 201137 861186 698Por encimaPor encimaPor encimaPor encima
      4) Petról., quím., neum., P.M.Petrol-İş SendikasiTÜRK-IS89 44227 392245 877466 031Por encimaPor encimaPor encimaPor encima
      4) Petról., quím., neum., P.M.Lastik-İş SendikasiDISK42 9267 168245 877466 031Por encimaPor encimaPor debajo (−2 152)Por debajo (−6 812)
      5) Textil, confección y cueroTEKSİFTÜRK-IS338 83554 845583 244995 640Por encimaPor encimaPor encimaPor encima
      5) Textil, confección y cueroTekstilDISK76 23710 203583 244995 640Por encimaPor encimaPor debajo (−9 709)Por debajo (−19 912)
      5) Textil, confección y cueroÖz İp lik-İş SendikasiHAK-IS 90 06717 006583 244995 640Por encimaPor encimaPor debajo (−2 906)Por debajo (−12 862)
      5) Textil, confección y cueroDeri-İş SendikasiTÜRK-IS17 5941 80492 692995 640Por encimaPor debajo (−8 152)Por debajo (−18 108)Por debajo (−28 064)
      6) Madera y papelAgaç-İş SendikasiTÜRK-IS13 6972 44693 908222 981Por encimaPor encimaPor debajo (−2 012)Por debajo (−4 241)
      6) Madera y papelTümka-İş SendikasiDISK3 75759336 133222 981Por encimaPor debajo (−1 636)Por debajo (−3 865)Por debajo (−6 094)
      6) Madera y papelSelüloz İş SendikasiTÜRK-IS17 5243 26836 133222 981Por encimaPor encimaPor debajo (−1 190)Por debajo (−3 488)
      6) Madera y papelÖz Agaç-İş SendikasiHAK-IS 14 7287 38093 908222 981Por encimaPor encimaPor encimaPor encima
      7) ComunicaciónTürkiy e Haber-İş S.TÜRK-IS28 82616 20346 25368 394Por encimaPor encimaPor encimaPor encima
      8) Prensa y periodismoTürkiy e Gazeteciler S.TÜRK-IS4 63281715 391104 141Por encimaPor debajo (−224)Por debajo (−1 265)Por debajo (−2 306)
      8) Prensa y periodismoBasin-İş SendikasiTÜRK-IS5 5251 79148 861104 141Por encimaPor encimaPor debajo (−291)Por debajo (−1 332)
      9) Banca y seguros BASSTÜRK-IS18 36810 446157 515265 736Por encimaPor encimaPor encimaPor encima
      9) Banca y seguros BANKSİSIndepen.30 15311 584157 515265 736Por encimaPor encimaPor encimaPor encima
      9) Banca y seguros BASİSENTÜRK-IS72 99138 131157 515265 736Por encimaPor encimaPor encimaPor encima
      10) Comercio, administración, educ., bellas artesSosyal-İş SendikasiDISK43 9147 246436 7942 151 600Por encimaPor debajo (−14 270)Por debajo (−35 786)Por debajo (−57 302)
      10) Comercio, administración, educ., bellas artesKoop-İş SendikasiTÜRK-IS46 15728 089436 7942 151 600Por encimaPor encimaPor debajo (−14 943)Por debajo (−36 459)
      10) Comercio, administración, educ., bellas artesTez Koop-İş SendikasiTÜRK-IS62 33750 319436 7942 151 600Por encimaPor encimaPor encimaPor debajo (−14 229)
      11) Cemento, suelo y cristal Çimse-İş SendikasiTÜRK-IS71 51020 142173 602161 908Por encimaPor encimaPor encimaPor encima
      11) Cemento, suelo y cristalKristal-İş SendikasiTÜRK-IS21 3426 747173 602161 908Por encimaPor encimaPor encimaPor encima
      12) MetalBirleşik Metal-İş Sen.DISK74 35926 061671 0151 367 258Por encimaPor encimaPor debajo (−2 104)Por debajo (−14 452)
      12) MetalÇelik-İş SendikasiHAK-IS 95 34227 493671 0151 367 258Por encimaPor encimaPor encimaPor debajo (−13 523)
      12) MetalTürk Metal SendikasiTÜRK-IS343 263151 734671 0151 367 258Por encimaPor encimaPor encimaPor encima
      13) ConstrucciónYol-İş SendikasiTÜRK-IS165 50532 385761 3261 438 464Por encimaPor encimaPor encimaPor debajo (−10 767)
      14) EnergíaTes İş SendikasiTÜRK-IS122 35045 882153 029234 575Por encimaPor encimaPor encimaPor encima
      15) TransporteTÜMTİSTÜRK-IS14 8896 775139 616671 179Por encimaPor encimaPor debajo (−6 647)Por debajo (−13 358)
      15) TransporteNakliy at-İş SendikasiDISK16 9092 789139 616671 179Por encimaPor debajo (−3 922)Por debajo (−10 633)Por debajo (−17 344)
      15) TransporteHava-İş SendikasiTÜRK-IS18 09313 49733 005671 179Por encimaPor encimaPor encimaPor debajo (−6 636)
      15) TransporteDemiry ol-İş SendikasiTÜRK-IS23 20914 56325 838671 179Por encimaPor encimaPor encimaPor debajo (−5 570)
      16) Muelles, transp. marítimo, construcción navalDok Gemi-İş SendikasiTÜRK-IS7 4052 24516 501143 764Por encimaPor encimaPor debajo (−629)Por debajo (−2 066)
      16) Muelles, transp. marítimo, construcción navalLiman-İş SendikasiTÜRK-IS8 2063 14032 781143 764Por encimaPor encimaPor encimaPor debajo (−1 171)
      16) Muelles, transp. marítimo, construcción navalTürkiy e Denizciler Sen.TÜRK-IS14 3714 53649 509143 764Por encimaPor encimaPor encimaPor encima
      17) Salud y servicios socialesTürkiy e Sağlik-İş Sen.TÜRK-IS18 0815 264102 611281 196Por encimaPor encimaPor debajo (−358)Por debajo (−3 169)
      18) Alojamiento y entretenimientoOLEYİSHAK-IS 33 2626 357327 929630 768Por encimaPor encimaPor debajo (−6 257)Por debajo (−12 564)
      18) Alojamiento y entretenimientoTOLEYİSTÜRK-IS48 63514 012327 929630 768Por encimaPor encimaPor encimaPor debajo (−4 909)
      19) Defensa y seguridadÖz-İş SendikasiHAK-İSn.d.1 93631 090191 784n.d.Por encimaPor debajo (−1 898)Por debajo (−3 815)
      19) Defensa y seguridadHarb-İş SendikasiTÜRK-IS30 98921 13431 090191 784Por encimaPor encimaPor encimaPor encima
      20) Trabajos generalesGenel-İş SendikasiDISK83 97641 466491 622655 417Por encimaPor encimaPor encimaPor encima
      20) Trabajos generalesHizmet-İş SendikasiHAK-IS 130 94251 079491 622655 417Por encimaPor encimaPor encimaPor encima
      20) Trabajos generalesBelediy e-İş SendikasiTÜRK-IS205 66641 314491 622655 417Por encimaPor encimaPor encimaPor encima
      Nota: Este cuadro incluye a los sindicatos habilitados para celebrar convenios colectivos con arreglo a las estadísticas de julio de 2009 y describe su situación actual. Ninguno de los 43 sindicatos que no estaban habilitados en julio de 2009 logró superar el umbral del 1 por ciento, según las estadísticas de enero de 2013. Por consiguiente, no figuran en el cuadro. En cambio, ha sido incluido el sindicato único (Öz-İş Sendikasi) constituido después de julio de 2009 y habilitado con arreglo a las estadísticas de enero de 2013. Por otro lado, Turkon-Is Sendikasi, establecido después de julio de 2009, también superó el umbral del 1 por ciento. Sin embargo, al no estar afiliado a una confederación representada en el Consejo Económico y Social le fue aplicado el umbral del 3 por ciento, que no logró alcanzar, por lo que no fue habilitado.
      >
  2. 495. Debido a la entrada en vigor de la nueva ley y a la aplicación del umbral transitorio del 1 por ciento de la rama de actividad, en enero de 2013 cayeron por debajo del umbral del 1 por ciento y perdieron su competencia siete sindicatos que habían sido habilitados para negociar colectivamente en virtud de las anteriores estadísticas. Por otro lado, quedaron excluidos de las nuevas estadísticas dos sindicatos (Öz Tarim-Is Sendikasi y Emek Tarim Is Sendikasi). Sólo un sindicato (Öz-İş Sendikasi, afiliado al HAK-IS, del sector de defensa y seguridad), no incluido en las estadísticas anteriores por haberse constituido con posterioridad, logró superar el 1 por ciento del umbral y ser habilitado. En conclusión, el número de sindicatos habilitados para concertar convenios colectivos bajó de 51 a 43.
  3. 496. Teniendo en cuenta las estadísticas de enero 2013, la organización querellante estima que: i) la aplicación del umbral del 2 por ciento de la rama de actividad a partir de 2016 puede dejar por debajo del límite mínimo a otros 13 sindicatos e inhabilitarlos para la negociación colectiva; ii) como consecuencia de la aplicación del umbral del 3 por ciento de la rama de actividad en 2018 podrían perder su habilitación otros siete sindicatos; iii) en conclusión, el número de sindicatos habilitados para participar en la negociación colectiva puede caer a 23 cuando entre en vigor el umbral del 3 por ciento de la rama de actividad en julio de 2018, frente a los 51 sindicatos habilitados en virtud de la ley anterior (que fijaba un umbral del 10 por ciento). La organización querellante concluye que la reducción del porcentaje del umbral de la rama de actividad, en vez de incrementar el número de sindicatos habilitados para participar en la negociación colectiva, lo ha reducido y que se mantendrá esa tendencia. No cabe duda de que menos sindicatos habilitados para negociar equivale a menos trabajadores amparados por convenios colectivos.
  4. 497. La organización querellante sostiene que, de acuerdo con un informe dado a conocer por la DISK, la nueva ley y los umbrales que establece podrían generar las siguientes repercusiones: i) seis ramas de actividad (prensa y periodismo; comercio, administración, educación y bellas artes; construcción; transporte; salud y servicios sociales; alojamiento y entretenimiento) podrían quedar sin sindicatos habilitados para la negociación colectiva. 5 107 348 trabajadores, es decir el 46,1 por ciento de todos los trabajadores, están empleados en estas ramas de actividad, de modo que casi la mitad de los trabajadores podrían verse privados del derecho de negociación colectiva, al no haber sindicatos facultados para participar en la negociación colectiva; ii) ocho ramas de actividad (petróleo, química, neumáticos, plásticos y medicinas; textil, confección y cuero; madera y papel; metal; energía; construcción naval, transporte marítimo, depósito y almacenamiento; defensa y seguridad) podrían contar con un solo sindicato habilitado. Dado que 3 690 427 trabajadores, el 33,9 por ciento del total de los trabajadores, están empleados en estos sectores de actividad, un tercio de todos los trabajadores podría quedar privado del derecho a elegir libremente su representación sindical dada una situación de monopolio sindical en su rama de actividad; iii) en conclusión, apenas el 20 por ciento de los trabajadores estaría en condiciones de elegir un sindicato entre otros en su rama de actividad para que los represente en las negociaciones colectivas.

    3. Razones por las cuales el umbral de la rama de actividad establecido en virtud de la ley núm. 6356 vulnera los Convenios núms. 87 y 98

    a) El Convenio núm. 98 y el umbral de la rama de actividad

  1. 498. A tenor del artículo 4 del Convenio, así como de las decisiones y principios del Comité, la organización querellante considera que hay que cumplir dos criterios básicos para participar en la negociación colectiva: i) la representatividad: el sindicato debe ser capaz de representar a los trabajadores en una determinada unidad de negociación colectiva. Si el sindicato representa a la mayoría de los trabajadores, no cabe duda de que debe participar en la negociación colectiva; si no hay ningún sindicato mayoritario, debería reconocerse a todos los sindicatos de la unidad el derecho a negociar colectivamente, al menos en nombre de sus propios afiliados. En opinión de la organización querellante, establecer criterios numéricos (un número mínimo de afiliados) o la adscripción a organizaciones mayores como condición para el reconocimiento de la representatividad contraviene el Convenio núm. 98, y ii) la independencia: los sindicatos deben ser independientes de la empresa, las organizaciones de empleadores y las autoridades. Por otro lado, la tarea de identificar qué organizaciones cumplen con estos requisitos debería recaer en un organismo independiente y objetivo.
  2. 499. La organización querellante considera, a la luz de los criterios mencionados, que el umbral de la rama de actividad establecido en virtud de la ley núm. 6356 infringe el Convenio núm. 98 por las siguientes razones:
    • — La ley establece un requisito numérico (la representación del 3 por ciento en una determinada rama de actividad) de obligado cumplimiento para participar en la negociación colectiva. Por más que un sindicato represente a la mayoría de los trabajadores de una empresa, si no representa también al 3 por ciento de los trabajadores de la correspondiente rama de actividad no se ve reconocido el derecho de negociación colectiva. En otras palabras, los sindicatos que no alcancen un 3 por ciento de representatividad en sus ramas de actividad se ven privados del derecho de negociar colectivamente.
    • — Los criterios numéricos de representatividad se han fijado por ley, de modo que son el legislador y el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, en lugar de un órgano independiente y objetivo, quienes determinan qué sindicatos pueden participar o no en la negociación colectiva.
    • — Como demuestran los datos y las estadísticas anteriormente mencionados, en lugar de alentar y promover la negociación colectiva, la ley rebaja el número de sindicatos que participan en la negociación colectiva y el número de trabajadores amparados por los convenios colectivos, limita el desarrollo potencial de procedimientos de negociación colectiva y restringe el derecho de los trabajadores a elegir libremente el sindicato que los representará en el marco de la negociación colectiva.
  3. 500. La organización querellante sostiene que la OIT ha criticado durante años al Gobierno por las restricciones impuestas al derecho de negociación colectiva por ambos requisitos numéricos. La Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones (CEACR) criticó el doble umbral, señaló que el umbral de la rama de actividad viola gravemente el artículo 4 del Convenio núm. 98 e instó al Gobierno a eliminar totalmente el doble umbral en sus informes de 1989, 1991, 1992, 1993, 1994, 1995, 1997, 1998, 1999, 2000, 2001, 2002, 2003, 2004, 2005, 2006, 2007, 2009 y 2011. La Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia debatió la aplicación del Convenio núm. 98 por parte de Turquía en 1983, 1984, 1985, 1986 1987, 1988, 1989, 1991, 1993, 1994, 1995, 1996, 1998 y 2000. A partir de 1993, refiriéndose a los llamamientos pronunciados por la CEACR, la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia pidió al Gobierno que suprimiera las restricciones a la negociación colectiva generadas por el doble requisito de representatividad. Representantes del Gobierno se comprometieron a eliminar el doble umbral y señalaron que trabajaban a tal fin en diversos proyectos de ley. Sin embargo, la ley núm. 6356 no suprimió dichas restricciones, de modo que el Gobierno no ha cumplido sus promesas.
  4. 501. La organización querellante concluye que no hay duda de que el umbral de la rama de actividad y el umbral del centro de trabajo/empresa (doble requisito) establecido en virtud de la ley núm. 6356 infringe el Convenio núm. 98 y debería ser totalmente suprimido para alentar y promover la negociación colectiva. No puede aducirse que la reducción del porcentaje del umbral de la rama de actividad constituya un cambio legislativo satisfactorio con vistas a cumplir el Convenio núm. 98. Este hecho ha sido públicamente señalado en varias ocasiones por órganos de la OIT y representantes académicos y ha sido puesta en conocimiento del Gobierno, que se comprometió muchas veces a eliminar el doble requisito.

    b) El Convenio núm. 87 y el umbral de la rama de actividad

  1. 502. En relación con el artículo 2 del Convenio núm. 87, la organización querellante considera que es imposible argüir que el umbral de la rama de actividad fijado en virtud de la ley núm. 6356 no vulnera los derechos de los trabajadores a constituir y afiliarse a sindicatos de su elección. Los derechos sindicales constituyen un todo; la ausencia de uno de ellos afecta necesariamente a los demás y dificulta su ejercicio. Teniendo en cuenta que el sistema sindical de Turquía se sustenta históricamente en los convenios colectivos celebrados en los centros de trabajo o las empresas, la principal y más importante función de los sindicatos ha sido participar en la negociación colectiva y los sindicatos se han financiado con las cuotas sindicales de los afiliados en cuyo nombre suscriben los convenios colectivos; es obvio que un sindicato al que no se permita participar en la negociación colectiva no tendrá opciones de crecer, reforzarse ni sobrevivir. En otras palabras, por más que los trabajadores tengan preferencia por un sindicato determinado, si éste no está en condiciones de suscribir convenios colectivos, se verán impelidos a afiliarse a otro sindicato habilitado para participar en la negociación colectiva, aunque no hayan deseado realmente afiliarse a dicho sindicato. Según la organización querellante, el umbral de la rama de actividad no permite ni permitirá la participación de numerosos sindicatos en la negociación colectiva, por lo que supone un grave menoscabo del derecho de los trabajadores a elegir libremente su sindicato y los obliga a elegir entre sindicatos habilitados para la celebración de convenios colectivos, por más que no sean los que hubieran preferido. Contraviene por consiguiente el Convenio núm. 87 de la OIT.
  2. 503. El Gobierno ha venido aduciendo que la adopción del umbral de la rama de actividad responde al objetivo de frenar la formación de sindicatos amarillos y la «inflación» sindical, con vistas a crear un sindicalismo fuerte y a promover un movimiento sindical unido, pero el Comité de Libertad Sindical ha señalado en varias ocasiones que la unidad del movimiento sindical no debería ser impuesta por ley.
  3. 504. La organización querellante concluye que la ley núm. 6356, al fijar un umbral de la rama de actividad y reducir y limitar el número de sindicatos habilitados para participar en la negociación colectiva, vulnera los derechos de los trabajadores a sindicarse y a afiliarse libremente al sindicato de su elección.

    c) Convenios de la OIT e inconstitucionalidad del umbral de la rama de actividad

  1. 505. El artículo 90, 5) de la Constitución de la República de Turquía dice así: «Los acuerdos internacionales debidamente en vigor tienen fuerza de ley. Estos acuerdos no admiten la interposición de recursos de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional. De constatarse un conflicto entre la legislación nacional y los acuerdos internacionales en el ámbito de los derechos y las libertades fundamentales debidamente en vigor, que sea producto de discrepancias entre disposiciones relativas a la misma cuestión, prevalecerán las consagradas en los acuerdos internacionales.» Este artículo de la Constitución consagra la primacía de los acuerdos internacionales en el ámbito de los derechos y las libertades fundamentales, y por consiguiente de los Convenios núms. 87 y 98 de la OIT, sobre las leyes nacionales. Según la organización querellante, la ley núm. 6356 ha vulnerado el artículo 90 de la Constitución al contravenir los Convenios núms. 87 y 98. La oposición presentó al Tribunal Constitucional un recurso para solicitar la anulación de varias disposiciones de la ley por su incompatibilidad con diversos artículos de la Constitución.

    4. El caso del SOSYAL-IS

  1. 506. El SOSYAL-IS fue fundado por trabajadores del organismo de seguridad social el 10 de diciembre de 1966. En los años siguientes, emprendió una amplia campaña de sindicación, particularmente en numerosos mercados, supermercados y tiendas minoristas. Por otro lado, muchos sindicatos constituidos a nivel del lugar de trabajo se sumaron al SOSYAL IS durante esos años. En 1974, daba voz a 11 720 trabajadores y estaba afiliado a la DISK. Hasta el golpe militar de 1980, era el sindicato más fuerte de la correspondiente rama de actividad. Sin embargo, tras el golpe militar de 12 de septiembre de 1980 se puso en marcha un proyecto sistemático de liquidación de la DISK y sus sindicatos afiliados. El SOSYAL-IS se vio así obligado a interrumpir sus actividades en 1980, fue objeto de una acción judicial y los miembros de su consejo general de administración fueron juzgados. En 1991, al término del procedimiento judicial, el SOSYAL-IS reanudó sus actividades y empezó a trabajar para recuperarse del daño causado por el golpe militar. Al cabo de un tiempo, logró superar el umbral del 10 por ciento de la rama de actividad y empezó a participar en la negociación colectiva. Hasta la adopción de la ley núm. 6356 organizaba a decenas de miles de trabajadores y había celebrado numerosos convenios colectivos. Hace tres años, inició una nueva campaña de sindicación y duplicó el número de sus afiliados. Sin embargo, en enero de 2013 quedó por debajo del umbral de la rama de actividad y perdió su habilitación para participar en la negociación colectiva. En pleno proceso de rehabilitación tras los tremendos daños infligidos por el golpe militar, el SOSYAL-IS se ve así privado de la principal herramienta sindical, esto es, el derecho de participar en la negociación colectiva.
  2. 507. La organización querellante subraya que la nueva ley y los nuevos umbrales no son un problema exclusivo del SOSYAL-IS. El SOSYAL-IS fue asignado a la rama de actividad «comercio, educación, administración y bellas artes». Hasta 2013, había tres sindicatos habilitados para participar en la negociación colectiva en ese sector: SOSYAL-IS (afiliado a la DISK), Koop-Is y Tez Koop-Is (afiliados a TÜRK-IS). Como se aprecia en el siguiente cuadro, el número de sindicatos implantados en esa rama de actividad pasó de cinco a nueve entre 2009 y 2013. No obstante, el número de sindicatos habilitados para participar en la negociación colectiva (es decir, por encima del umbral fijado) se redujo de tres a dos como consecuencia de la entrada en vigor del umbral del 1 por ciento de la rama de actividad. Es posible que Koop-Is no logre alcanzar el umbral del 2 por ciento en 2016 y que Tez Koop-Is no alcance el umbral del 3 por ciento en 2018. Teniendo en cuenta que esta rama de actividad emplea a más de 2 millones de trabajadores, la organización querellante señala el peligro de una total ausencia de sindicatos habilitados para participar en la negociación colectiva en un período de cinco años y, por ende, de la supresión del derecho a la negociación colectiva de más de 2 millones de trabajadores. Incluso si Tez Koop-Is logra alcanzar el umbral del 3 por ciento, lo más probable es que aparezca un monopolio sindical en esta rama de actividad.
    • SindicatoConf.Núm. de afiliadosNúm. de afiliadosNúm. de trajadoresNúm. de trajadores20092013-20162016-20182018
      20092013200920131 por ciento2 por ciento3 por ciento
      SOSYAL-İS SendikasiDISK43 9147 246436 7942 151 600Por encimaPor debajo (−14 270)Por debajo (−35 786)Por debajo (−57 302)
      Koop- İş SendikasiTÜRK-IS46 15728 089436 7942 151 600Por encimaPor encimaPor debajo (−14 943)Por debajo (−36 459)
      Tez Koop- İş SendikasiTÜRK-IS62 33750 319436 7942 151 600Por encimaPor encimaPor encimaPor debajo (−14 229)
      Öz Büro- İş SendakasiHAK-IS n.d.5 988436 7942 151 600n.d.Por debajo (−15 528)Por debajo (−37 044)Por debajo (−58 560)
      Bil-İş SendikasiIndep.484n.d.436 7942 151 600Por debajon.d.n.d.n.d.
      Sine-Sen SendikasiDISK3115436 7942 151 600Por debajoPor debajoPor debajoPor debajo
      Turkiye Yazarlar SendikasiIndep.n.d.0436 7942 151 600n.d.Por debajoPor debajoPor debajo
      Müzik-SenIndep.n.d.0436 7942 151 600n.d.Por debajoPor debajoPor debajo
      Oyuncular SendikasiIndep.n.d.40436 7942 151 600n.d.Por debajoPor debajoPor debajo
      >
  3. 508. Pese a tratarse de la principal rama de actividad por número de trabajadores empleados, presenta un nivel de sindicación limitado. De acuerdo con las estadísticas de enero de 2013, de los 2 151 600 trabajadores empleados en esta rama de actividad, 91 752 están afiliados a un sindicato. La tasa de afiliación sindical es por tanto del 4,3 por ciento, muy por debajo del 9,21 por ciento de la tasa general de afiliación sindical. El número de trabajadores amparados por un convenio colectivo es inevitablemente menor. Son unos 50 000, lo que significa que apenas el 2 por ciento de los trabajadores disfruta del derecho de negociación colectiva. Es obvio que, dada la exclusión del SOSYAL-IS de la negociación colectiva y la participación de apenas dos sindicatos en la misma, el nivel de la negociación colectiva irá a menos.
  4. 509. Por otro lado, la organización querellante considera que esta rama de actividad requiere, por su propia naturaleza, pluralismo sindical. El número total de puestos de trabajo de este sector de actividad es de 426 237; el número medio de afiliados sindicales por lugar de trabajo se aproxima a cinco. Teniendo en cuenta los cientos de miles de lugares de trabajo por sindicar, disponer de más sindicatos habilitados equivale a tener más trabajadores afiliados a los sindicatos, más lugares de trabajo sindicados y más acuerdos colectivos. Por otro lado, también la diversidad ocupacional de esta rama de actividad requiere pluralismo sindical. El sector emplea a muchos grupos ocupacionales diferentes (por ejemplo, profesores universitarios, conserjes en las universidades públicas, cajeros, actores y actrices, empleados de administración, trabajadores de atención telefónica, especialistas en empresas, secretarios, etc.), de modo que es importante disponer de muchos sindicatos especializados en subsectores y centrados en diferentes grupos ocupacionales. Sin embargo, en lugar de promover la negociación colectiva, la ley la restringe, ya que al establecer un umbral de la rama de actividad reduce el número de sindicatos habilitados.
  5. 510. La organización querellante señala asimismo que el hecho de que el SOSYAL-IS, sindicato afiliado a la DISK, haya quedado por debajo del umbral ha obligado a más de 2 millones de trabajadores interesados en ejercer el derecho de negociación colectiva a elegir entre los dos sindicatos restantes (Koop-Is o Tez Koop-Is), ambos adscritos a la misma confederación. Los trabajadores se verán pues privados de la posibilidad de ser representados por un sindicato con una orientación política alternativa a la TÜRK-IS. En semejantes condiciones no hay pluralidad sindical ni derecho a elegir el propio sindicato.
  6. 511. La organización querellante señala asimismo que el SOSYAL-IS ha centrado sus esfuerzos en sindicar a los trabajadores subcontratados en universidades e instituciones públicas, un amplio grupo de personas mal remuneradas que trabaja en condiciones realmente duras y sin seguridad en el empleo. El SOSYAL-IS ha luchado para incluir a estos trabajadores en los convenios colectivos y es el único sindicato de su sector de actividad que se ha preocupado por esta cuestión. También es el único que sindica a los trabajadores de lugares de trabajo pequeños, desdeñados por otros sindicatos, al tratarse de una labor realmente difícil, que absorbe demasiado tiempo y energía. Es a su vez el único sindicato dedicado a sindicar a cientos de miles de trabajadores empleados en fundaciones universitarias e instituciones educativas privadas. Por consiguiente, si el SOSYAL-IS quedara inhabilitado para celebrar convenios colectivos, muchos trabajadores empleados en diversos subsectores podrían quedarse sin sindicato.
  7. 512. La organización querellante concluye que la ley núm. 6356 puede provocar la desaparición del SOSYAL-IS, un sindicato que ha atravesado medio siglo de historia del movimiento sindical turco y ocupa una posición especial en esta historia. Es pues importante recordar al Gobierno que el umbral de la rama de actividad constituye una vulneración de los derechos sindicales protegidos en virtud de los Convenios núms. 87 y 98.

B. Respuesta del Gobierno

B. Respuesta del Gobierno
  1. 513. En su comunicación de fecha 9 de julio de 2014, el Gobierno aborda en primer lugar el alegato de la organización querellante de que los sindicatos se constituyen según un criterio sectorial y que los trabajadores tienen prohibido organizarse en el marco de sindicatos de empresa o de sindicatos profesionales. El Gobierno de Turquía reconoce que los sindicatos se establecen según un principio sectorial, debido a las circunstancias del país y su experiencia del sindicalismo. No obstante, la ley núm. 6356 no restringe la creación de sindicatos profesionales o de empresa. En Turquía, siguen activos sindicatos como los sindicatos de actores, de periodistas, Sine-Sen y Müzik-Sen, constituidos según un criterio ocupacional. Los interlocutores sociales no han formulado solicitudes verbales o escritas sobre la cuestión de la fundación de sindicatos profesionales o de empresa; por el contrario, han señalado el carácter globalmente obsoleto del sindicalismo de tipo gremial y los efectos perniciosos que podrían tener sus métodos de organización sobre la estructura del sistema de relaciones laborales turco.
  2. 514. Al aplicarse un principio sectorial se plantea la cuestión de a qué sector se adscribe el lugar de trabajo en el que desea operar determinado sindicato. En Turquía, hace mucho que los sindicatos operan en los lugares de trabajo. Determinar el sector en el que operará un sindicato organizado en un lugar de trabajo remite a la clasificación de las actividades económicas. La ley suprime la exigencia de «operar a escala de toda Turquía» para constituir un sindicato, de modo que elimina el obstáculo impuesto a los sindicatos implantados en un único lugar de trabajo.
  3. 515. En segundo lugar, con respecto al alegato de la organización querellante de que ley núm. 6356 fija un doble requisito cuantitativo para la negociación colectiva, el Gobierno señala que la decisión de rebajar el límite superior del umbral sectorial en lugar de eliminarlo fue ampliamente acordada durante la elaboración de la ley, y a resultas de negociaciones con los interlocutores sociales, confederaciones de trabajadores incluidas. Habida cuenta de las realidades del país, en el artículo 41 de la ley se redujo pues al 3 por ciento el umbral sectorial que había causado problemas durante la fase de aplicación. Sin embargo, el artículo transitorio 6 de la ley establece la reducción de ese límite al 1 por ciento hasta julio de 2016. Es más, el requisito del umbral sectorial no se aplicó a los sindicatos ya habilitados para concluir convenios colectivos antes de la entrada en vigor de la ley. Se concedió pues un margen de transición a todos los sindicatos habilitados existentes.
  4. 516. El artículo 41 prevé asimismo la habilitación de todo sindicato que haya afiliado al 50 por ciento más uno de los empleados del lugar de trabajo o al 40 por ciento de los empleados de la empresa que vaya a cubrir el convenio colectivo. La mayoría requerida para celebrar convenios colectivos se redujo por tanto del 50 al 40 por ciento de los empleados. Teniendo en cuenta que esos acuerdos constituyen la gran mayoría de los convenios colectivos turcos, el Gobierno sostiene que esta disposición facilita la habilitación de sindicatos con afiliados de centros de trabajo del mismo sector propiedad de la misma empresa, algo que atempera notablemente el nivel de las críticas de la UE y los órganos de control de la OIT.
  5. 517. En tercer lugar, respecto al alegato de la organización querellante de que la reducción del umbral sectorial no constituye un cambio real sino nominal, provocado por la modificación del sistema estadístico, el Gobierno señala que durante el plazo de vigencia de la ley núm. 2822 no existía un sistema fiable de recuento del número de afiliados de los sindicatos. Según el Gobierno, millones de trabajadores que habían renunciado a su afiliación sindical siguieron registrados como miembros y muchos sindicatos fueron considerados por encima del umbral fijado en razón de cálculos estadísticos poco realistas, por lo que fueron habilitados para participar en la negociación colectiva pese a estar en realidad por debajo del umbral mínimo establecido.
  6. 518. El Gobierno afirma que las críticas válidas de los sindicatos quedaron zanjadas con la creación de un sistema basado en datos reales en vez de nominales. El artículo 41 de la ley núm. 6356 prevé que la determinación del porcentaje de trabajadores de un sector determinado se base en las estadísticas publicadas por el Ministerio en enero y julio de cada año. También establece que la labor de recopilación de estadísticas e identificación de los sindicatos habilitados debe basarse en las notificaciones de altas y bajas de los afiliados a los sindicatos y las declaraciones presentadas por los trabajadores al organismo de seguridad social, de modo de garantizar estadísticas fiables a partir de la detección de los fallecimientos, las bajas o las dobles afiliaciones de trabajadores. Las estadísticas de enero de 2013 sobre el número de trabajadores y trabajadores sindicados por sector fueron publicadas en el Boletín Oficial el 26 de enero de 2013. No es realista la tesis formulada por el SOSYAL-IS, a partir de las declaraciones presentadas al organismo de seguridad social, de que el notable descenso del número de afiliados sindicales recogido en las estadísticas de enero de 2013 se debe a que millones de trabajadores desempleados se vieron privados de su afiliación sindical. En opinión del Gobierno, lo que se ha hecho es crear un sistema para asegurar la estructura de una red sindical organizada.
  7. 519. En cuarto lugar, respecto al alegato de la organización querellante de que la fusión de algunos sectores provocó que aumentara el número de trabajadores de esos sectores y de que la reducción del umbral sectorial elevó el número de trabajadores sindicados exigido a los sindicatos, el Gobierno señala que, de acuerdo con la ley núm. 6356, el número de sectores se redujo a 20 en consonancia con las prácticas más difundidas a nivel mundial y los estándares internacionales. La reducción del número de sectores trajo consigo la fusión de los sectores «alimentos» y «azúcar», «textil» y «cuero», «madera» y «papel», «prensa» y «periodismo», «transporte terrestre», «transporte ferroviario» y «transporte aéreo», «depósito» y «almacenamiento», así como la incorporación de los servicios de seguridad privada al sector «defensa y seguridad». La asignación de las actividades empresariales a los distintos sectores se plasmó en la ley tras establecerse consultas con las confederaciones de trabajadores y de empleadores. El propósito era eliminar los problemas derivados de la designación de sectores en el marco de la ley anterior y la nueva designación de sectores entró en vigor tras ser publicada en el Boletín Oficial el 19 de diciembre de 2012. Por otro lado, se suprimió, mediante una enmienda a un artículo transitorio de la ley, el umbral sectorial establecido para los sindicatos ya habilitados para la celebración de convenios colectivos, con el fin de evitar su inhabilitación y garantizar su adaptación al período de transición.
  8. 520. En quinto lugar, con respecto al alegato de la organización querellante relativo a la disminución del número de sindicatos habilitados para suscribir convenios colectivos de trabajo, el Gobierno sostiene que el bajo número de sindicatos facultados para suscribir convenios colectivos puede explicarse por la baja tasa de sindicación. Por esa razón, se eliminaron los obstáculos a los sindicatos mediante la creación de un período transitorio que permite que los sindicatos ya habilitados sigan celebrando convenios colectivos. En opinión del Gobierno, las estimaciones del SOSYAL-IS sobre las repercusiones en 2016 y 2018 se basan en conjeturas y es erróneo hacer proyecciones a cinco años vista a partir de las cifras actuales. Si los sindicatos se concentran en su labor de sindicación, la tasa de sindicación aumentará en el futuro, lo que a su vez elevará el número de sindicatos habilitados.
  9. 521. Por otro lado, el Gobierno señala que, según el artículo transitorio 1 de la ley núm. 6356, los sindicatos deben designar el sector de actividad en el que van a operar durante el mes siguiente a la publicación de la designación de los sectores, el 19 de diciembre de 2012. Las estadísticas de enero de 2013 no incluyeron a 15 sindicatos que todavía no habían designado el sector en el que preveían operar. Como consecuencia de ello, el número de sindicatos facultados para suscribir convenios colectivos de trabajo parecía más bajo de lo que realmente era. Al analizar las estadísticas de enero de 2013 se observa que siete sindicatos cuentan con pocos afiliados, no tienen actividades de organización y no estaban facultados para suscribir convenios colectivos con arreglo a la ley anterior. Este es otro factor del bajo número de sindicatos autorizados a firmar convenios colectivos.
  10. 522. Por último, el Gobierno se refiere al alegato de que el SOSYAL-IS perdió la facultad de participar en la negociación colectiva al caer por debajo del umbral sectorial en enero de 2013. Respecto a la afirmación de la organización querellante de que el SOSYAL-IS había organizado a muchos trabajadores hasta la entrada en vigor de la ley, que había suscrito numerosos convenios colectivos y duplicado el número de sus afiliados en los últimos tres años, el Gobierno señala que el SOSYAL-IS presentó una demanda en contra de los datos estadísticos publicados en julio de 2003, y que, de acuerdo con la medida cautelar dictada por el tribunal y a la luz de las estadísticas de julio de 2009, el SOSYAL-IS quedó facultado para celebrar convenios colectivos (con 43 914 afiliados, es decir, el 10,05 por ciento de los trabajadores de todo el sector). Las estadísticas de enero de 2013 revelan que el SOSYAL-IS, constituido en el sector «comercio, administración, educación y bellas artes» (núm. 10), cuenta actualmente con 7 246 miembros (una tasa de sindicación del 0,34 por ciento).
  11. 523. El Gobierno subraya, sin embargo, que en virtud del artículo transitorio 6, 3) de la ley núm. 6356, se autorizó a los sindicatos ya habilitados a suscribir nuevos convenios colectivos en los lugares de trabajo con los que se hubiera firmado un convenio colectivo con anterioridad al 7 de noviembre de 2012, independientemente de que cumplieran o no el requisito del umbral sectorial. En virtud del artículo 35 de la ley (duración de entre uno y tres años de los convenios colectivos de trabajo) dichos sindicatos quedaron eximidos de la obligación de alcanzar el umbral sectorial hasta el año 2016. El SOSYAL-IS no está por tanto obligado a cumplir ese requisito por ahora, según la disposición pertinente de la ley y podrá concertar nuevos convenios colectivos en los lugares de trabajo y las empresas en los que ha perdido la habilitación para participar en la negociación colectiva. En el marco de la ley núm. 6356, que ha eliminado las trabas a la sindicación, el SOSYAL-IS podría recuperar la habilitación concentrándose en adelante en sus esfuerzos de sindicación y engrosando su masa de afiliados en el sector que le corresponde.

C. Conclusiones del Comité

C. Conclusiones del Comité
  1. 524. El Comité toma nota de que, en el presente caso, la organización querellante alega que la Ley sobre Sindicatos y Convenios Colectivos de Trabajo (ley núm. 6356) no se ajusta al Convenio núm. 98, particularmente en lo que respecta a los umbrales requeridos para negociar colectivamente.
  2. 525. En particular, el Comité toma nota de los alegatos de la organización querellante de que: i) el artículo 41, 1) de la ley núm. 6356 establece un doble criterio numérico que un sindicato debe cumplir para participar en la negociación colectiva en un lugar de trabajo o empresa determinados: el umbral de la rama de actividad y el umbral del lugar de trabajo/empresa; ii) la reducción del umbral de la rama de actividad del 10 por ciento (ley anterior) al 3 por ciento no constituye un cambio real sino nominal, que no relaja el requisito sino que lo endurece e incumple por consiguiente las recomendaciones de la OIT; iii) desde la modificación del sistema de elaboración de estadísticas, que pasó a tener en cuenta las notificaciones realizadas ante el organismo de seguridad social, se duplicó el número de trabajadores que aparece en las estadísticas de enero de 2013 (de 5 a 10 millones) ya que las antiguas estadísticas, extraídas de la base de datos del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, no reflejaban fielmente la realidad; pero el número de afiliados se redujo considerablemente (de 3 millones a 1 millón) ya que el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, usando la base de datos del organismo de seguridad social, eliminó la afiliación sindical de millones de personas que ya no trabajaban en un lugar de trabajo o empresa en los que estuviera implantado el sindicato al que estaban afiliados; iv) como consecuencia de la fusión de algunas de las ramas de actividad existentes y del paso consiguiente de 28 a 20 ramas de actividad, en virtud de la ley núm. 6356, se incrementó considerablemente el número de trabajadores empleados por rama de actividad, y la reducción del umbral de la rama de actividad, en lugar de reducir el número mínimo de trabajadores sindicados exigido a los sindicatos, lo incrementó en muchos casos; v) según las estadísticas de julio de 2009, había 51 sindicatos facultados para suscribir convenios colectivos, mientras que en enero de 2013, como consecuencia de la aplicación de la nueva ley y del umbral de transición del 1 por ciento, sólo eran 43 (siete sindicatos perdieron su habilitación); vi) pese a iniciar una nueva campaña de sindicación y duplicar el número de sus afiliados hace tres años, el SOSYAL-IS quedó por debajo del umbral de la rama de actividad en enero de 2013 y perdió su facultad para participar en la negociación colectiva; vii) si el SOSYAL-IS quedara inhabilitado para celebrar convenios colectivos, muchos trabajadores empleados en diversos subsectores podrían no encontrar un sindicato que los organice, ya que el SOSYAL-IS era el único sindicato de su rama centrado en sindicar a los trabajadores subcontratados, los trabajadores de lugares de trabajo pequeños, etc.; viii) teniendo en cuenta que la principal función de los sindicatos siempre ha sido participar en la negociación colectiva y que los sindicatos se han financiado con las cuotas sindicales de los afiliados en cuyo nombre suscriben los convenios colectivos en centros de trabajo o empresas, un sindicato que no tenga permitido participar en la negociación colectiva, será incapaz de crecer, de reforzarse e incluso de sobrevivir porque los trabajadores se verán impelidos a afiliarse a un sindicato habilitado para participar en la negociación colectiva, por más que prefirieran a otro sindicato; ix) la ley núm. 6356 puede provocar la desaparición del SOSYAL-IS; x) las estimaciones apuntan que 13 sindicatos podrían quedar por debajo del umbral del 2 por ciento de la rama de actividad en 2016 y otros siete por debajo del umbral del 3 por ciento en 2018, de tal modo que el número de sindicatos facultados para participar en la negociación colectiva quedara reducido a 23, frente a los 51 sindicatos habilitados cuando estaba en vigor la ley anterior (pese al umbral del 10 por ciento entonces vigente); lo cual significa que en cinco años podrían quedar sin sindicatos habilitados para participar en la negociación colectiva hasta seis ramas de actividad (incluida la rama de actividad del SOSYAL-IS, «comercio, educación, administración y bellas artes», la mayor del país, con 2 millones de trabajadores empleados, cuya ingente cantidad de lugares de trabajo y diversidad ocupacional requieren pluralismo sindical), privando así del derecho a la negociación colectiva a casi la mitad de todos los trabajadores; en ocho ramas de actividad podría quedar un solo sindicato habilitado, lo cual supondría despojar a un tercio de todos los trabajadores del derecho a elegir libremente un sindicato en su rama de actividad; y apenas el 20 por ciento de los trabajadores podrían elegir libremente a un sindicato de su rama de actividad entre otros a efectos de la negociación colectiva; y xi) el umbral de la rama de actividad debe ser totalmente eliminado, ya que supone un grave menoscabo de los derechos de sindicación y de negociación colectiva y no es conforme a los Convenios núms. 87 y 98.
  3. 526. El Comité también toma nota de las indicaciones del Gobierno de que: i) en virtud del artículo 41 de la ley núm. 6356, el umbral sectorial, que había causado problemas durante la fase de aplicación, fue reducido al 3 por ciento; ii) la decisión de reducir el umbral sectorial en lugar de eliminarlo fue ampliamente acordada por los interlocutores sociales; iii) el artículo 41 también redujo la mayoría requerida para celebrar convenios colectivos del 50 al 40 por ciento de los empleados afiliados en una empresa (frente al umbral del 50 por ciento de los empleados de un lugar de trabajo); iv) durante el plazo de vigencia de la ley núm. 2822, no existía un sistema fiable de recuento del número de afiliados de los sindicatos, seguían registrados como afiliados millones de trabajadores que habían renunciado a su afiliación sindical y se consideraba a muchos sindicatos por encima del umbral debido a cálculos estadísticos poco realistas; v) en la actualidad la labor de recopilación de estadísticas e identificación de los sindicatos habilitados se basa en las notificaciones de altas y bajas de los afiliados a los sindicatos y las declaraciones presentadas por los trabajadores al organismo de seguridad social, de modo de garantizar estadísticas fiables a partir de la detección de los fallecimientos, las bajas o las dobles afiliaciones de trabajadores; vi) la tesis formulada por el SOSYAL-IS, a partir de las declaraciones presentadas al organismo de seguridad social, de que el notable descenso del número de afiliados sindicales reflejado en las estadísticas de enero de 2013 se debe a que millones de trabajadores desempleados se vieron privados de su afiliación sindical, es irreal; vii) el número de sectores fue reducido a 20, en consonancia con las prácticas más difundidas a nivel mundial y los parámetros internacionales, tras establecerse consultas con las confederaciones de empleados y de empleadores, para eliminar los problemas derivados de la designación de sectores en el marco de la ley anterior; viii) si bien, de conformidad con el artículo transitorio 1 de la ley núm. 6356, los sindicatos deben designar el sector en el que prevén operar un mes después de la publicación, el 19 de diciembre de 2012, de la designación de sectores, 15 sindicatos no habían especificado su sector a tiempo para las estadísticas de enero de 2013, por lo que el número de sindicatos facultados para suscribir convenios colectivos de trabajo pareció más bajo de lo que realmente era; ix) el Gobierno sostiene que el bajo número de sindicatos facultados para suscribir convenios colectivos puede explicarse por la baja tasa de sindicación y que por esa razón se eliminaron los obstáculos a los sindicatos mediante la creación de un período de transición: en primer lugar, el artículo transitorio 6, 1) de la ley núm. 6356 prevé la reducción del umbral de la rama de actividad al 1 por ciento hasta julio de 2016, y al 2 por ciento hasta julio de 2018; y en segundo lugar, de acuerdo con el artículo transitorio 6, 3), se autorizó a los sindicatos ya habilitados a suscribir nuevos convenios colectivos en los lugares de trabajo con los que se hubiera firmado un convenio colectivo con anterioridad al 7 de noviembre de 2012, independiente de que cumplieran o no el requisito del umbral sectorial; x) esta última disposición exime de hecho a los sindicatos de alcanzar los umbrales fijados por la ley núm. 6356 hasta el año 2016, de modo que el SOSYAL-IS no tiene por ahora la obligación de cumplir ese requisito, en virtud de la disposición pertinente de la ley, y podrá concertar nuevos convenios colectivos en los lugares de trabajo y las empresas con respecto a los cuales ha perdido la habilitación para participar en la negociación colectiva; xi) en el marco de la ley núm. 6356, que ha eliminado las trabas a la sindicación, el SOSYAL-IS podría recuperar la habilitación concentrándose en adelante en sus esfuerzos de sindicación e incrementando su masa de afiliados en el sector que le corresponde; xii) las estimaciones del SOSYAL-IS sobre las repercusiones en 2016 y 2018 se basan en conjeturas y es erróneo hacer proyecciones a cinco años vista a partir de las cifras actuales; si los sindicatos se concentran en su labor de sindicación, la tasa de sindicación aumentará en el futuro, lo que a su vez elevará el número de sindicatos habilitados para participar en la negociación colectiva.
  4. 527. El Comité toma nota asimismo de que el artículo 41, 1) de la ley dispone que el sindicato de trabajadores que represente al menos al 3 por ciento de los trabajadores de determinada rama de actividad, así como a más de la mitad de los trabajadores empleados del lugar de trabajo o al 40 por ciento de los trabajadores de la empresa que vaya a cubrir el convenio colectivo quede habilitado para concluir un convenio colectivo de trabajo en el lugar de trabajo o la empresa en cuestión. El Comité toma nota de que la CEACR ha reiterado a este respecto su comentario de larga data sobre los obstáculos que puede crear este doble umbral para la negociación colectiva a nivel de empresa, donde un sindicato representativo debe poder negociar un convenio colectivo con independencia de su representatividad general a nivel sectorial. A este respecto, el Comité desea recordar que para que un sindicato de rama de actividad pueda negociar un convenio colectivo de empresa debería bastar con que acredite suficiente representatividad al nivel de la empresa [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, quinta edición (revisada), 2006, párrafo 957]. En particular, el Comité recuerda que ya ha tratado esta cuestión (el doble requisito de la negociación colectiva) en el marco del caso núm. 1830, respecto del cual consideró que la legislación pertinente (en aquel momento, la Ley núm. 2822 sobre Convenios Colectivos, Huelgas y Cierres Patronales) no lograba promover y estimular una negociación colectiva sin trabas en el plano de la empresa e instó al Gobierno a que enmendara la legislación para ajustarla al artículo 4 del Convenio núm. 98 [véase 303.er informe, párrafo 57]. El Comité considera que la combinación del umbral sectorial y del umbral del lugar de trabajo/empresa plantea, en lo tocante a los requisitos de representatividad, problemas desde el punto de vista de los principios de libertad sindical.
  5. 528. Aun tomando nota de la afirmación del Gobierno en el sentido de que el umbral de la rama de actividad fijado en virtud de la ley núm. 6356 es inferior al establecido por la ley anterior (al haber pasado del 10 al 3 por ciento), el Comité no puede ignorar que la aplicación de un umbral de transición aún más bajo en 2013, del 1 por ciento, ha acarreado la pérdida de la facultad de participar en la negociación colectiva de la organización querellante, el SOSYAL-IS, que contaba hasta entonces con la habilitación correspondiente. El Comité se ve a su vez obligado a señalar las preocupaciones expresadas por la organización querellante sobre la disminución del número de sindicatos autorizados a firmar convenios colectivos, como consecuencia de las modificaciones del sistema de recopilación de estadísticas y la reducción del número de ramas de actividad. El Comité observa que: i) hay puntos de vista divergentes sobre el alegato de que el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, usando la base de datos del organismo de seguridad social, eliminó la afiliación de millones de personas que ya no trabajaban en un lugar de trabajo o empresa en los que estuviera implantado el sindicato al que estaban afiliados; ii) el Gobierno pone de relieve la necesidad de llevar a cabo modificaciones estadísticas con vistas a la obtención de datos más fiables, pero no cuestiona los alegatos sobre un aumento considerable del número de trabajadores registrados, un aumento del número de trabajadores empleados en ciertas ramas y un considerable descenso del número de afiliados de los sindicatos; todos estos son, a ojos del Comité, factores que impiden a los sindicatos alcanzar el umbral de la rama de actividad; y iii) con respecto a los factores que determinan que el número de sindicatos habilitados para suscribir convenios colectivos parezca más bajo de lo que realmente es, el Gobierno reconoce, no obstante, que se trata de un número bajo, que achaca a la tasa de sindicación, que a su vez considera baja, y predice un incremento del número de sindicatos autorizados a participar en la negociación colectiva si los sindicatos se esfuerzan en el futuro por sumar nuevos afiliados.
  6. 529. En tales circunstancias, el Comité sólo puede considerar que la existencia del umbral de la rama de actividad, en virtud de la ley núm. 6356, además del umbral del lugar de trabajo/empresa como requisito para concluir convenios colectivos de trabajo que cubran el lugar de trabajo o la empresa en cuestión, no es propicio para el establecimiento de relaciones laborales armoniosas y no promueve la negociación colectiva de conformidad con el artículo 4 del Convenio núm. 98, ratificado por Turquía, ya que puede generar en última instancia un descenso del número de trabajadores cubiertos por los convenios colectivos en el país. Con respecto al umbral de la empresa (40 por ciento) o el umbral de lugar de trabajo (50 por ciento), el Comité recuerda también que, cuando, en un sistema de designación de agente negociador exclusivo, ningún sindicato representa al porcentaje de trabajadores exigido para ser declarado agente negociador exclusivo, los derechos de negociación colectiva deberían concederse a los sindicatos de la unidad, por lo menos en nombre de sus propios afiliados [véase Recopilación, op. cit., párrafo 976]. En vista de todo lo anterior, el Comité pide al Gobierno que lleve a cabo, sin demora, un examen del impacto que la ley núm. 6356 tiene sobre el movimiento sindical y el sistema de negociación colectiva en su conjunto, en plena consulta con los interlocutores sociales, y que, a la luz del resultado de ese examen, se revise la Ley, en consonancia con los principios expuestos supra. El Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado de toda evolución a este respecto e invita al Gobierno a que recurra a la asistencia técnica de la OIT. Asimismo, pide al Gobierno que presente información sobre el resultado del recurso de apelación interpuesto ante el Tribunal Constitucional en pos de la anulación de varias disposiciones de la ley núm. 6356. Tomando buena nota de las disposiciones transitorias de los artículos provisionales 6, 1) y 3) a las que hace referencia el Gobierno, el Comité confía en que no se retire la habilitación para celebrar convenios colectivos a ningún sindicato, incluida la organización querellante, por incumplir el doble umbral establecido en virtud del artículo 41, 1) de la ley.

Recomendaciones del Comité

Recomendaciones del Comité
  1. 530. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las siguientes recomendaciones:
    • a) el Comité pide al Gobierno que lleve a cabo sin demora un examen completo del impacto que la ley núm. 6356 tiene sobre el movimiento sindical y el sistema nacional de negociación colectiva en su conjunto, en plena consulta con los interlocutores sociales y que, a la luz del resultado de ese examen, se revise la ley de acuerdo con los principios enunciados en sus conclusiones. El Comité pide que se le mantenga informado de toda evolución a este respecto e invita al Gobierno a que recurra a la asistencia técnica de la OIT;
    • b) tomando buena nota de las disposiciones transitorias de los artículos transitorios 6, 1) y 3) a las que hace referencia el Gobierno, el Comité confía en que no se retire la habilitación para celebrar convenios colectivos a ningún sindicato, incluida la organización querellante, por no alcanzar el doble umbral establecido en virtud del artículo 41, 1) de la ley núm. 6356, y
    • c) el Comité también pide al Gobierno que presente información sobre el resultado del recurso de apelación interpuesto ante el Tribunal Constitucional en pos de la anulación de varias disposiciones de la ley núm. 6356.
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