Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 377, March 2016

Case No 3107 (Canada) - Complaint date: 05-DEC-14 - Closed

Alegatos: la organización querellante afirma que sus miembros que trabajan en la Comisión de Transporte Público de Toronto (TTC) se han visto privados de su derecho fundamental de huelga y de su derecho a negociar libremente sus condiciones de empleo como consecuencia de una ley (Ley de Solución de Conflictos Laborales en la Comisión de Transporte Público de Toronto, 2011), en la que se declara que la TTC es un servicio esencial

1. 215. La queja figura en una comunicación de la División Local 113 del Sindicato Unido del Transporte Público (ATU), de fecha 5 de diciembre de 2014.
2. 216. El Gobierno del Canadá transmitió las observaciones formuladas por el Gobierno de Ontario en una comunicación de fecha 28 de octubre de 2015.
3. 217. El Canadá ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), pero no ha ratificado el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de los querellantes

1. 218. En su comunicación de fecha 5 de diciembre de 2014, la División Local 113 del Sindicato Unido del Transporte Público (ATU) explica que es un sindicato con arreglo a lo dispuesto en la Ley de Relaciones Laborales de Ontario, de 1995. Representa a trabajadores del transporte y de los servicios de mantenimiento del sector del transporte público de Ontario (Canadá), comprendidos los empleados de la Comisión de Transporte Público de Toronto (TTC). La TTC es un organismo de transporte público que presta servicios de transporte público en autobús, tranvía o vehículos para el transporte de personas con discapacidad, así como servicios de transporte público rápido en Toronto (Ontario). Actualmente, la División Local 113 representa a aproximadamente 10 066 empleados de la TTC (6 719 trabajadores de los departamentos de transporte y 3 347 de los departamentos de mantenimiento).
2. 219. La organización querellante explica asimismo que la División Local 113 y la TTC mantienen una relación de negociación colectiva madura desde hace mucho tiempo y han negociado unos 55 convenios colectivos desde la década de 1920. Con anterioridad a la promulgación, en 2011, de legislación en virtud de la cual se declaró «esenciales» a todos los miembros de la División Local 113 empleados por la TTC, este sindicato había participado durante décadas en arduas negociaciones con objeto de mejorar la protección y las condiciones de trabajo de sus miembros. Los trabajadores sindicados de la TTC han participado en una huelga en ocho ocasiones en los últimos sesenta y dos años:
   • ■ 1952 – en huelga durante diecinueve días;
   • ■ 1970 – en huelga durante doce días;
   • ■ 1974 – en huelga durante veintitrés días; se aplicó legislación de reanudación de la actividad laboral;
   • ■ 1978 – en huelga durante ocho días; se aplicó legislación de reanudación de la actividad laboral;
   • ■ 1991 – en huelga durante ocho días;
   • ■ 1999 – en huelga durante dos días; se aplicó legislación de reanudación de la actividad laboral;
   • ■ 2006 – en huelga durante un día; se aplicó legislación de reanudación de la actividad laboral;
   • ■ 2008 – en huelga durante dos días; se aplicó legislación de reanudación de la actividad laboral.
3. 220. A ese respecto, la organización querellante alega que: en cinco de las ocho ocasiones en que la División Local 113 ha organizado una huelga en contra de la TTC, la provincia de Ontario ha adoptado y aplicado rápidamente legislación de reanudación de la actividad laboral, con lo que se puso fin a la interrupción del trabajo; con el transcurso del tiempo, incluso se puso fin a las huelgas de corta duración mediante legislación de reanudación de la actividad laboral adoptada por motivos de conveniencia política; y que, pese a la falta absoluta de pruebas de que las huelgas de miembros de la División Local 113 ponían o podían poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de toda o parte de la población, a los gobiernos les resultaba políticamente conveniente limitar o suprimir la acción de huelga en la TTC.
4. 221. La organización querellante alega asimismo que, el 16 de diciembre de 2010, el Ayuntamiento de Toronto solicitó a la provincia de Ontario que declarara que el transporte público en Toronto constituía un servicio esencial y que, en consecuencia, prohibiera que los miembros de la División Local 113 organizaran huelgas. En el informe para el personal preparado por el Ayuntamiento de Toronto previamente a esa petición, se señalaban una serie de cuestiones clave en relación con las huelgas en la TTC:
   • a) Según la División de Desarrollo Económico, Cultura y Turismo (EDCT) del Ayuntamiento de Toronto, el principal efecto de una huelga en la TTC sería una disminución del volumen total de bienes producidos y servicios prestados en la ciudad, consecuencia de un aumento del tiempo que se requeriría para trasladarse y de las modificaciones que harían en sus actividades laborales los trabajadores que viajaban diariamente entre su domicilio y su lugar de trabajo.
   • b) Los Servicios de Bomberos, los Servicios de Urgencias Médicas y los Servicios de Policía de Toronto han proporcionado sus respectivas evaluaciones de los efectos que una huelga en la TTC tendría para su capacidad de responder eficazmente a situaciones de emergencia. Los tres servicios han informado de que no se ha observado un efecto apreciable ni en su tiempo ni en su capacidad de respuesta como consecuencia de una huelga de los empleados de la TTC y de la interrupción de los servicios de la TTC.
   • c) Según los Servicios de Salud Pública de Toronto […], no se dispone de datos en los que se cuantifiquen los efectos para la salud que puede haber tenido una huelga del transporte público en Toronto.
5. 222. Según la organización querellante, una petición presentada ante el Ayuntamiento de Toronto para que la provincia de Ontario declarara que la TTC era un servicio esencial permite ver con claridad la motivación de esa solicitud: en varias encuestas recientes se ha constatado invariablemente que más del 75 por ciento de los ciudadanos de Toronto apoya que se declare la TTC un servicio esencial (en ocasiones, hasta el 90 por ciento). Con arreglo a lo expuesto por la organización querellante, al iniciar la tramitación de esa ley en la Asamblea Legislativa de Ontario, el entonces Ministro de Trabajo de la provincia de Ontario habló de las consecuencias económicas que se derivan de las paradas del trabajo y señaló que las interrupciones del trabajo en la TTC afectan gravemente a la economía de la ciudad.
6. 223. El 22 de febrero de 2010, el entonces Ministro de Trabajo de la provincia de Ontario inició la tramitación de la Ley de Solución de Conflictos Laborales en la Comisión de Transporte Público de Toronto, de 2011, que recibió la sanción real el 30 de marzo de 2011. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 1 y 15 de la ley, la prohibición de la huelga, una acción reivindicativa que en otras instancias se consideraría legal, se aplica a todos los empleados de la TTC. En la ley se estipula que:
   • 1. 1) En la presente ley, ...
     • por «empleado» se entenderá todo empleado del empleador;
     • por «empleador» se entenderá la Comisión de Transporte Público de Toronto;
   • 15. 1) A pesar de lo dispuesto en la Ley de Relaciones Laborales de 1995, los empleados a los que se aplica la presente ley no podrán ir a la huelga y el empleador no podrá recurrir al cierre patronal.
7. 224. En la ley también se prevé la solución, mediante un arbitraje vinculante, de cualquier conflicto que pueda surgir, y se incluye una serie de criterios restrictivos que, según la organización querellante, limitan la discreción y la flexibilidad del árbitro.
   • 4. Cuando el Ministro haya informado a las partes de que el oficial de conciliación ha sido incapaz de alcanzar un convenio colectivo, aquellas cuestiones que sigan siendo objeto de litigio entre las partes serán resueltas mediante arbitraje, de conformidad con lo dispuesto en la presente ley.
   • 10. […]
     • 2) Al emitir un laudo, el árbitro tendrá en cuenta todos los factores que considere pertinentes, comprendidos los criterios siguientes:
     • 1. La capacidad de pago del empleador a la luz de su situación fiscal.
     • 2. El grado en que pueda ser necesario reducir los servicios, habida cuenta de la decisión o el laudo, si no se aumentan los niveles de financiación e imposición fiscal actuales.
     • 3. La situación económica de Ontario y de la ciudad de Toronto.
     • 4. Una comparación, entre los empleados en cuestión y otros empleados equiparables de los sectores público o privado, de las condiciones de empleo y la naturaleza del trabajo desempeñado.
     • 5. La capacidad del empleador para atraer y conservar a empleados calificados.
     • 6. Los fines de la Ley de Solución de Conflictos en el Sector Público, de 1997.
8. 225. La organización querellante hace referencia al caso núm. 1768, relativo a Islandia, en el que el Comité estimó que una norma legal islandesa, en la que se exigía que un árbitro tomase en consideración los acuerdos vigentes sobre condiciones de remuneración y de trabajo en los buques mercantes y la tendencia general de los salarios en el país al fijar las tasas de salarios, era incompatible con las libertades sindicales fundamentales, porque «no permite al [árbitro] ninguna flexibilidad en materia de interpretación» y consideró que el arbitraje obligatorio debe «ser realmente independiente, es decir, que los resultados de los arbitrajes no deberían ser predeterminados por criterios legislativos».
9. 226. La organización querellante afirma que, tras recibir la sanción real, los miembros de la División Local 113 empleados en la TTC perdieron su derecho de huelga, del que gozaban desde hacía mucho tiempo, y ganaron un modelo de arbitraje para las cuestiones no resueltas en las negociaciones colectivas en el que el árbitro se enfrenta a considerables criterios restrictivos. La consecuencia inmediata de la Ley de Solución de Conflictos Laborales en la Comisión de Transporte Público de Toronto, de 2011, fue la suspensión de la negociación colectiva de cuestiones de fondo y la desincentivación de toda futura negociación.
10. 227. En la ley se estipula, asimismo, su examen en el plazo de un año a partir del quinto aniversario de su entrada en vigor:
    • 22. En el plazo de un año, contado a partir del quinto aniversario de la entrada en vigor de la presente ley, el Ministro iniciará un examen de su aplicación y solicitará que se le presente un informe sobre las conclusiones a las que se lleguen en ese examen.
11. 228. La organización querellante señala que ese examen debería efectuarse a finales de 2015 o a comienzos de 2016. Las conclusiones y recomendaciones de este Comité serían sumamente pertinentes para el examen.
12. 229. Según la organización querellante, aunque en 2011 se continuó negociando durante algún tiempo, no se lograron progresos significativos. En comparación con rondas de negociación previas, en las que las partes no habían negociado convenios colectivos completos y se había recurrido a huelgas, en la ronda de negociación de 2011 se alcanzaron acuerdos sobre un número de cuestiones mucho menor que en rondas anteriores. Habida cuenta de que las partes no lograron acordar un convenio colectivo en 2011, con arreglo a lo dispuesto en la ley, el conflicto se remitió a un árbitro laboral para que dirimiera las cuestiones no resueltas en la negociación colectiva. Si bien las partes consiguieron alcanzar un acuerdo sobre un convenio colectivo fruto de la mediación en 2014, la incapacidad de la División Local 113 para amenazar con ir a la huelga desincentivó la negociación y ocasionó una merma muy considerable de su poder de negociación.
13. 230. En lo que respecta a los casos examinados por el Comité, la organización querellante recuerda que éste ha estimado reiterada y sistemáticamente que el derecho de huelga es un medio legítimo para que los trabajadores defiendan sus intereses económicos y sociales, y que es «corolario indisociable del derecho de sindicación protegido por el Convenio núm. 87» (caso núm. 1954, párrafo 405). La organización querellante recuerda, asimismo, que el Comité ha formulado una definición restrictiva del término «servicios esenciales» cuando llegó a la conclusión de que un servicio sólo es esencial si su interrupción ponía en peligro «la vida, la seguridad o la salud de toda o parte de la población» (véase, por ejemplo, el caso núm. 1989, párrafo 324) y que el hecho de que la interrupción de un servicio ocasione un perjuicio económico considerable no resulta pertinente a los fines de determinar si un servicio es esencial (caso núm. 1963, párrafo 230):
    • [A]l vincular las restricciones del derecho de huelga con las dificultades que el ejercicio de tal derecho provocan en el plano del comercio y los intercambios se abren las puertas a la prohibición de una diversidad de acciones reivindicatorias y de huelgas legítimas. Aun cuando, desgraciadamente las huelgas y otras acciones conexas tienen repercusiones perjudiciales para el comercio y los intercambios, tales consecuencias no convierten de por sí al sector portuario en un servicio «esencial».
14. 231. La organización querellante se refiere, asimismo, a los casos en los que el Comité ha estimado que los servicios de transporte de pasajeros no constituyen «servicios esenciales» a los efectos de restringir el derecho a huelga (caso núm. 2078: transporte colectivo urbano de viajeros en Vilnius (Lituania); caso núm. 2057: transporte público municipal en Bucarest (Rumania); caso núm. 2324: servicios de transbordador a las islas, Columbia Británica (Canadá); caso núm. 1768: servicios de transbordador a las islas en Islandia; caso núm. 2212: servicios de transbordador a las islas en Grecia; caso núm. 2044: servicios de transbordador a las islas en Cabo Verde; y caso núm. 2741: trabajadores del transporte en Nueva York (Estados Unidos)). La organización querellante señala que, pese a haber estimado reiteradamente que el «sector del transporte, incluidos los transportes metropolitanos, no constituye un servicio esencial en el sentido estricto del término», en algunas ocasiones el Comité de Libertad Sindical ha reconocido que, cuando concurren ciertas circunstancias, sería adecuado mantener unos servicios mínimos en los transportes metropolitanos (caso núm. 2741, párrafos 767 y 768).

B. Respuesta del Gobierno

1. 232. En su comunicación de fecha 28 de octubre de 2015, el Gobierno del Canadá transmitió las observaciones siguientes del Gobierno de Ontario.
2. 233. El Gobierno de Ontario señala que la Ley de Solución de Conflictos Laborales en la Comisión de Transporte Público de Toronto, de 2011, entró en vigor el 30 de marzo de 2011. En virtud de esa ley, se establece un sistema justo y neutral de arbitraje vinculante independiente a cargo de un tercero como medio para resolver los conflictos que las partes no puedan dirimir por conducto del proceso normal de negociación colectiva. Según el Gobierno de Ontario, las partes desempeñan una función clave y, de conformidad con lo dispuesto en esa ley, gozan de los siguientes derechos importantes: tienen derecho a elegir al árbitro; pueden seleccionar el método de arbitraje; se les brindan todas las oportunidades posibles para que presenten sus pruebas y formulen observaciones; y, antes de que se dicte el laudo arbitral, pueden acordar en todo momento comenzar de nuevo el arbitraje ante un árbitro distinto.
3. 234. El Gobierno de Ontario afirma que la Ley de Solución de Conflictos Laborales en la Comisión de Transporte Público de Toronto, de 2011, se promulgó en respuesta a la petición formulada por los funcionarios electos del Ayuntamiento de Toronto con objeto de hacer frente a las circunstancias específicas y singulares de Toronto y de su sistema de transporte público, así como de atender las necesidades de sus residentes y de quienes visitan la ciudad. Esas circunstancias comprenden la función fundamental que desempeña la TTC en la vida de la ciudad y para garantizar la salud y la seguridad de sus habitantes. El Gobierno de Ontario recuerda, en particular, que: i) Toronto es la mayor ciudad del Canadá; ii) la TTC es el mayor sistema de transporte público del Canadá y el tercero más grande de América del Norte; iii) el área metropolitana de Toronto presenta la mayor concentración de servicios de atención médica del Canadá, incluidos 40 hospitales, 84 residencias de cuidados de larga duración y 21 centros comunitarios de atención; iv) alrededor de 1,5 millones de personas, entre ellas muchos profesionales sanitarios, dependen de la TTC todos los días laborables, y v) en un informe de 2008, encargado por la propia División Local 113 del Sindicato Unido del Transporte Público (ATU), se indicaban las consecuencias para la salud y el medio ambiente de una interrupción total de los servicios de la TTC. Entre otras repercusiones mencionadas en ese informe, cabe señalar la estimación de que, sin los servicios de la TTC, circularían por Toronto 178 000 vehículos adicionales y se realizarían 350 000 desplazamientos en coche adicionales cada día laborable (con los consiguientes efectos para la salud y el medio ambiente que se derivarían de los accidentes, la contaminación urbana, etc.).
4. 235. El Gobierno de Ontario hace hincapié en su compromiso con unas relaciones laborales equilibradas, estables y productivas. Considera que la ley no coarta el derecho de los empleados a asociarse o a negociar colectivamente. De hecho, en la ley se alienta expresamente a las partes a que sigan negociando con miras a concertar un nuevo convenio colectivo. El Gobierno de Ontario señala que examinó con detenimiento la petición de los funcionarios electos de la ciudad de Toronto y celebró consultas con el Ayuntamiento de Toronto, la TTC y sus agentes de negociación, comprendida la División Local 113 del ATU. Las partes interesadas (entre ellas la División Local 113 del ATU y el público en general) tuvieron la oportunidad de expresar su opinión sobre la propuesta, tanto mediante comunicaciones directas con el Gobierno de Ontario como en el curso del proceso legislativo. En la provincia de Ontario, el proceso legislativo es público y democrático. Durante el proceso legislativo para la aprobación de la ley, un comité permanente de la Cámara Legislativa, compuesto por miembros de todos los partidos políticos, organizó audiencias con el fin de conocer las aportaciones del público. La División Local 113 del ATU, entre otros, presentó observaciones durante esas audiencias. El Gobierno de la provincia de Ontario tomó en consideración todas esas observaciones. Tras examinar detenidamente la petición formulada por el Ayuntamiento de Toronto, los motivos de esa petición, las circunstancias existentes y las aportaciones de las partes interesadas, incluida la División Local 113 del ATU, el Gobierno de Ontario respondió de un modo que es justo y mesurado.
5. 236. El Gobierno de Ontario concluye afirmando que la TTC juega un papel fundamental, singular y decisivo en la vida de los habitantes de Toronto; no contar con los servicios de la TTC es mucho más que una molestia o un mero problema económico. Considera que en la ley se respetan la libertad sindical y la libertad de participar en la negociación colectiva y, de hecho, se alientan las soluciones libremente negociadas. Y también se prevé un medio justo, neutral e independiente de solucionar situaciones que se encuentran en punto muerto y no pueden resolverse por conducto de la negociación colectiva.

C. Conclusiones del Comité

1. 237. El Comité toma nota de que en su comunicación de fecha 5 de diciembre de 2014, la División Local 113 del ATU alega que sus miembros que trabajan en la TTC se han visto privados de su derecho fundamental de huelga y de su derecho a negociar libremente sus condiciones de empleo como consecuencia de una ley (Ley de Solución de Conflictos Laborales en la Comisión de Transporte Público de Toronto, de 2011), en la que se declara que la TTC constituye un servicio esencial y, por consiguiente, se prohíbe todo recurso a la huelga.
2. 238. El Comité observa que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley de Solución de Conflictos Laborales en la Comisión de Transporte Público de Toronto, de 2011, los empleados a los que se aplica esa ley no podrán ir a la huelga. En virtud de su artículo 1, la ley se aplica a los empleados de la TTC.
3. 239. El Comité toma nota de la información proporcionada por el Gobierno de Ontario con objeto de justificar la prohibición de huelgas en el sistema de transporte público de Toronto y, especialmente, acerca del papel que desempeña la TTC en la vida de la ciudad.
4. 240. El Comité recuerda que el derecho de huelga de los trabajadores y sus organizaciones constituye uno de los medios esenciales de que disponen para promover y defender sus intereses económicos y sociales. Recuerda, asimismo, que el derecho de huelga puede limitarse o prohibirse: 1) en la función pública sólo en el caso de funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado, o 2) en los servicios esenciales en el sentido estricto del término (es decir, aquellos servicios cuya interrupción pondría en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población). El Comité ha estimado que el transporte metropolitano no constituye un servicio esencial en el sentido estricto del término. Recuerda que el transporte de pasajeros y mercancías no es un servicio esencial en el sentido estricto del término; no obstante, se trata de un servicio público de importancia trascendental y, en caso de huelga, puede justificarse la imposición de un servicio mínimo. A este respecto, un servicio mínimo podría ser una solución sustitutiva apropiada de la prohibición total en las situaciones en que no parece justificada una limitación importante o la prohibición total de la huelga y con la que, sin poner en tela de juicio el derecho de huelga de la gran mayoría de los trabajadores, podría tratarse de asegurar la satisfacción de las necesidades básicas de los usuarios o el funcionamiento continuo y en condiciones de seguridad de los servicios [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, quinta edición (revisada), 2006, párrafos 522, 576, 587, 607 y 621].
5. 241. En lo que respecta al arbitraje obligatorio (artículo 4 de la ley), el Comité observa que este caso no guarda relación con el recurso puntual al arbitraje obligatorio, sino que, más bien, se trata de una prohibición general del derecho de huelga en un sector que no puede considerarse que sea, en su conjunto, esencial, en contra de los principios mencionados. El Comité recuerda que un sistema de arbitraje obligatorio por las autoridades del trabajo, cuando un conflicto no se ha solucionado por otros medios, puede tener por resultado restringir considerablemente el derecho de las organizaciones de trabajadores a organizar sus actividades e incluso imponer indirectamente una prohibición absoluta de la huelga, en contra de los principios de la libertad sindical. Recuerda asimismo que el arbitraje obligatorio para poner término a un conflicto colectivo de trabajo y a una huelga sólo es aceptable cuando lo han pedido las dos partes implicadas en el conflicto o en los casos en que la huelga puede ser limitada, e incluso prohibida, es decir, en los casos de conflicto dentro de la función pública respecto de funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado o en los servicios esenciales en el sentido estricto del término, o sea los servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida o la seguridad de la persona en toda o parte de la población. Además, el Comité considera que las disposiciones que establecen que a falta de acuerdo entre las partes los puntos en litigio de la negociación colectiva serán decididos por arbitraje de la autoridad no están en conformidad con el principio de negociación voluntaria contenido en el artículo 4 del Convenio núm. 98 [véase Recopilación, op. cit., párrafos 564,568 y 993].
6. 242. El Comité toma también nota del alegato adicional de la organización querellante, relativo a cuestiones que van más allá de las cuestiones anteriormente tratadas, según el cual el artículo 10, 2) de la ley limita la discreción y la flexibilidad del árbitro al estipular ciertos criterios que este deberá tomar en consideración. El Comité considera que los criterios que el árbitro tiene la obligación de tomar en consideración en cumplimiento de lo dispuesto en la ley permitirían ejercer una discreción y flexibilidad suficientes, teniendo presente que el recurso al arbitraje sólo debería plantearse de conformidad con los principios mencionados.
7. 243. Habida cuenta de la revisión que habrá de llevarse a cabo, en el futuro inmediato, de la aplicación de la Ley de Solución de Conflictos Laborales en la Comisión de Transporte Público de Toronto, de 2011, el Comité insta al Gobierno a que adopte las medidas necesarias para que el Gobierno de Ontario revise esa ley, en consulta con los interlocutores sociales, de manera que se garanticen los derechos de los trabajadores de la TTC con arreglo a los principios mencionados en el presente documento. El Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado a este respecto.

Recomendación del Comité

1. 244. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe la recomendación siguiente:
   • Habida cuenta de la revisión que habrá de llevarse a cabo de la aplicación de la Ley de Solución de Conflictos Laborales de la Comisión de Transporte Público de Toronto, de 2011, el Comité insta al Gobierno a que adopte las medidas necesarias para que el Gobierno de Ontario revise esa ley, en consulta con los interlocutores sociales, de manera que se garanticen los derechos de los trabajadores de la TTC. El Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado a este respecto.