Definitive Report - Report No 378, June 2016

Case No 3147 (Norway) - Complaint date: 17-APR-15 - Closed

Alegatos: la organización querellante alega que el Gobierno intervino en negociaciones colectivas en la industria de la lavandería y la limpieza en seco a través de la imposición del arbitraje obligatorio, restringiendo de ese modo el derecho de huelga y el derecho de negociación colectiva

1. 506. La queja figura en una comunicación de fecha 17 de abril de 2015 de Industri Energi (IE).
2. 507. El Gobierno de Noruega remitió sus observaciones en una comunicación de fecha 7 de marzo de 2016.
3. 508. Noruega ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegato de la organización querellante

1. 509. En su comunicación de fecha 17 de abril de 2015, la organización querellante, IE, explica que está afiliada a la Confederación Noruega de Sindicatos (LO) y organiza a los trabajadores de las industrias química y petrolera de Noruega; la mayoría de los trabajadores de estos sectores industriales están representados por la IE.
2. 510. La IE alega que, en relación con el acuerdo salarial suscrito en 2014, el 21 de enero del mismo año puso fin a su convenio colectivo para la industria de la lavandería y la limpieza en seco (acuerdo núm. 105) con la organización de empleadores la Federación de Industrias Noruegas (NHO). El acuerdo vencía el 30 de abril de 2014. Las negociaciones para suscribir un convenio colectivo nuevo se iniciaron el 16 de junio de 2014, pero se rompieron el 17 de junio de 2014. Tras dicho intento fallido, el 20 de junio de 2014 la IE emitió un aviso de paro colectivo para todos los miembros que abarcaba el convenio colectivo, y el 29 de agosto de 2014 emitió un avisó de renuncia colectiva para 200 miembros, divididos entre 17 empresas. La mediación empezó el 3 de septiembre de 2014 y finalizó la mañana del 5 de septiembre de 2014 sin que las partes hubiesen llegado a un acuerdo. En estas circunstancias, el 5 de septiembre de 2014 se inició una huelga.
3. 511. Como algunas empresas que se vieron afectadas por la huelga ofrecen servicios de lavandería para el sector de la salud, no tardó en plantearse la cuestión de si la huelga, en el peor de los casos, podía poner en peligro la vida de la población en riesgo al no suministrar ropa limpia a los hospitales.
4. 512. La organización querellante explica que existe una práctica arraigada en la Confederación de Comercio e Industria de Noruega en relación con las huelgas, a saber, la existencia de comités multipartitos encargados de tramitar las solicitudes de las empresas relativas a las dispensas de las huelgas en el caso de trabajos que habitualmente se verían afectados por una huelga, pero en los que los intereses de la sociedad ponen de manifiesto que la actividad que desempeñan debería estar sujeta a exenciones parciales o totales de la acción sindical. Con objeto de aliviar la situación en las instituciones de salud, la IE estaba dispuesta, al igual que durante huelgas celebradas con anterioridad, a otorgar dispensas a las empresas de lavandería/limpieza en seco para que pudiesen suministrar ropa limpia a dichas instituciones. También se recibieron solicitudes para dicho tipo de dispensas tras la emisión del aviso de renuncia colectiva. La organización querellante facilita una lista de nueve solicitudes. Según la organización querellante, y tal y como puede apreciarse en la lista, la NHO respondió negativamente salvo en el caso de dos solicitudes, para las que pidió información adicional.
5. 513. La organización querellante presenta una copia de una carta de fecha 9 de septiembre de 2014 dirigida al Ministerio de Salud y Servicios Sanitarios en la que la Junta Noruega de Supervisión de la Salud indicaba que «el riesgo en [ese] momento [era] significativamente mayor en las situaciones que podían poner en peligro la vida y la salud» y que se había «notificado que la Federación de Industrias Noruegas no [estaba] contribuyendo a recurrir al sistema de dispensa a fin de evitar que se produjesen situaciones de ese tipo». La IE señala que el Ministro de Salud y Servicios Sanitarios recibió un mensaje de la Junta Noruega de Supervisión de la Salud que decía que una huelga continuada crearía una situación confusa e impredecible para las instituciones de salud y las clínicas de reposo en los condados de Rogaland, Vest-Agder y Trondelag del Norte, lo que podría plantear un riesgo para la vida y la salud. Tras oír a las partes, el Ministro manifestó que no había posibilidad de llegar a un acuerdo, puesto que la parte empleadora se negaba a cambiar de opinión en relación con las solicitudes de dispensa. El Ministro advirtió que, en dichas circunstancias, el conflicto se resolvería recurriendo al arbitraje obligatorio. El 19 de septiembre de 2014 el Gabinete formuló una resolución al respecto.
6. 514. La IE cita los siguientes párrafos del decreto real que impone el arbitraje obligatorio, en los que el Gobierno explica los motivos de su intervención:
   • La percepción que tiene el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales sobre la situación, basada en la evaluación de la Junta Noruega de Supervisión de la Salud y en el punto muerto en el que se encuentra, es que la preocupación por las repercusiones para la vida y la salud pone de relieve que el conflicto laboral entre Industri Energi y la Federación de Industrias Noruegas debe resolverse sin recurrir a más acciones de protesta.
   • Noruega ha ratificado varios convenios de la OIT que salvaguardan el derecho de organización y el derecho de huelga (Convenios núms. 87, 98 y 154). Como los convenios han sido interpretados por órganos de la OIT, existen requisitos estrictos en relación con la intervención en el derecho de huelga, aunque se contempla si la huelga pone en peligro la vida, la salud o la seguridad personal de la totalidad o parte de la población en riesgo. El artículo 6, 4) de la Carta Social Europea contiene una disposición equivalente que protege el derecho de huelga. No obstante, el artículo 6 debe interpretarse en el contexto del artículo G, que permite restricciones si están previstas por la legislación y si son necesarias en una sociedad democrática para garantizar el respeto de los derechos y libertades de terceros o para proteger el orden público, la seguridad nacional, la salud pública o las buenas costumbres.
   • El Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales considera que la decisión de recurrir al arbitraje obligatorio en este conflicto laboral es conforme a los convenios ratificados por Noruega. En caso de que se demuestre que existe discrepancia entre los convenios internacionales y el recurso de las autoridades al arbitraje obligatorio, a juicio del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales prevalecerá la necesidad de intervenir en el conflicto.
7. 515. La IE alega que los empleadores implicados en el conflicto han alterado por completo el equilibrio de poder en una acción colectiva legítima al negarse a tramitar las solicitudes de dispensa. La organización querellante alega asimismo que al hacerlo, los empleadores han jugado con la vida y la salud de las personas, lo que ha forzado a que la Junta Noruega de Supervisión de la Salud no haya tenido otra opción que informar de que existía un riesgo para la vida y la salud. El conflicto laboral concluyó pues el 10 de septiembre de 2014. El Consejo Nacional Salarial emitió su falló el 9 de diciembre de 2014, por el que establecía los términos del nuevo convenio salarial colectivo.
8. 516. La IE explica que la legislación laboral noruega reconoce el derecho a la libertad sindical, el derecho a negociar convenios colectivos y el derecho de huelga. Para los trabajadores del sector privado, los procedimientos para la negociación colectiva están establecidos en la ley núm. 1 de 5 de mayo de 1927 relativa a los conflictos laborales, que contiene las reglas relacionadas con los avisos de paro colectivo, la mediación obligatoria y la obligación de mantener la paz laboral, entre otras. Cuando participan en negociaciones salariales colectivas, las partes tienen derecho a recurrir a acciones de protesta de conformidad con el procedimiento establecido que, según la IE, es el que se ha seguido en el presente caso. La IE explica asimismo que, de conformidad con la ley, los sindicatos tienen la obligación de mantener la paz laboral durante las negociaciones de convenios colectivos hasta que la mediación obligatoria haya concluido. Si a través de la mediación no se resuelve el conflicto, ambas partes tienen el derecho legal de entablar acciones de protesta como la huelga o el cierre patronal, entre otras, para obligar a la otra parte a suscribir un convenio colectivo. La organización querellante sostiene que, en este caso, a través del arbitraje obligatorio las autoridades han impedido el recurso a acciones de protesta legítimas. Señala asimismo que Noruega no tiene legislación permanente relativa al arbitraje obligatorio, por lo que sólo puede aplicarse como régimen provisional o por ley en cada caso en particular.
9. 517. La organización querellante señala que no cuestiona la evaluación que ha hecho de la situación la Junta Noruega de Supervisión de la Salud: si el empleador se negó a remitir las solicitudes de dispensa recibidas, si no se estableció un servicio mínimo y si no se recurrió a las empresas de lavandería de emergencia, existía un elevado riesgo para la vida y la salud de la población. No obstante, a juicio de la IE se trató de una acción deliberada y calculada por parte de los empleadores, que no puede considerarse más que una «solicitud» al Gobierno del arbitraje obligatorio. Esta «solicitud» fue «aceptada» por las autoridades casi de inmediato a través de la decisión de poner fin a la huelga a través del arbitraje obligatorio. La IE señala que, por consiguiente, de lo que se trata es de si el Gobierno debe velar por que los empleadores no creen un riesgo para la vida y la salud durante un conflicto laboral que no afecte a los «servicios esenciales» para no verse obligado a invocar el arbitraje obligatorio.
10. 518. La IE insiste en que el Comité ha abordado el recurso al arbitraje obligatorio en los conflictos laborales en Noruega en múltiples ocasiones, en las que ha mantenido la imposición del mismo sólo está autorizada en las siguientes circunstancias: 1) si las partes lo solicitan; 2) si el conflicto laboral incluye servicios públicos en los que participan funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado, y 3) si el conflicto guarda relación con «servicios esenciales» en el sentido más estricto del término, es decir, servicios cuya interrupción pueda poner en peligro la vida, salud o seguridad personal de toda la población o de partes de la misma.
11. 519. La IE considera que el que las consecuencias de una huelga determinada, en el contexto de un servicio o empresa que no se considere «esencial», provoquen un riesgo para la vida y la salud de las personas no significa que el servicio o empresa deba considerarse intrínsecamente «esencial». Destaca asimismo que el Comité no ha abordado otros casos en los que la industria de la lavandería y la limpieza en seco se considerasen «servicios esenciales» en el sentido estricto del término. La organización querellante concluye pues que la industria de la lavandería y la limpieza en seco no debería considerarse «servicio esencial» y que, por consiguiente, el derecho de huelga de los trabajadores de dicha industria no debería restringirse por completo.
12. 520. Según la organización querellante, la legislación noruega ha implantado un sistema de dispensa multipartito voluntario entre las partes, por el que, por lo general, el empleador no tiene la obligación de solicitar dispensas ni de recurrir a las mismas. No obstante, el recurso a la dispensa ha sido, durante bastante tiempo y hasta el caso que nos ocupa, una práctica común durante las huelgas. El sistema de dispensas es probablemente el mecanismo más importante al que pueden recurrir las partes para evitar poner en peligro la vida y la salud de la población durante una acción colectiva. La IE sostiene que, si desde un principio, una parte desea poner en peligro la vida y la salud de la población al rechazar las dispensas, el resultado será el arbitraje obligatorio. Esto, a su vez, significa un derecho de huelga debilitado con un impacto directo en el derecho de organización. El control del sistema de dispensas favorece pues oportunidades de dirigir un conflicto hacia el arbitraje obligatorio. La IE señala que en el sector de la salud se ha demostrado que las dispensas son necesarias para poder mantener el funcionamiento durante las acciones de protesta. La exigencia legal relativa a la obligación de proporcionar servicios de salud prudenciales no se interrumpe durante una huelga, pero en la mayoría de las situaciones, las personas que participan en la misma son relevadas de su responsabilidad personal. El empleador cuenta con una serie de instrumentos disponibles para satisfacer la exigencia de prestación de servicios prudenciales de las instituciones de salud, inclusive durante una huelga. Cabe señalar que en otros sectores distintos del sector de la salud también se recurre a las dispensas. Así, por ejemplo, en el sector del transporte es habitual emitir dispensas para el transporte de medicamentos importantes.
13. 521. La IE señala que en la decisión del Consejo Nacional Salarial de fecha 9 de diciembre de 2014, la NHO describe la situación como sigue:
    • Durante la mediación, la Federación de Industrias Noruegas declaró que el que los trabajadores de la IE estuviesen en huelga podía dar lugar problemas para los proveedores de las clínicas de reposo y los hospitales, tanto en Levanger como en Stavanger. De las 16 empresas afectadas por el aviso de la IE de paro colectivo y renuncia colectiva, la Federación de Industrias Noruegas recibió solicitudes de dispensa de un total de nueve.
    • Existen criterios estrictos para aceptar solicitudes de dispensa y algunas no contenían información suficiente para poder tomar una decisión bien fundamentada en relación con el riesgo para la vida y la salud. Algunas solicitudes estaban formuladas de manera bastante general, sin incluir información detallada, lo que complicaba la evaluación de la Federación de Industrias Noruegas. Como en las solicitudes de dispensa no se indicaba ni las funciones ni las causas que las motivaban, era absolutamente necesario obtener información adicional antes de poderlas tramitar.
14. 522. La organización querellante alega, no obstante, que la verdadera razón por la que la organización de empleadores denegó el recurso a la dispensa la expresó claramente el director general de la NHO (como se publicó en la página web de un medio de comunicación noruego).
    • Además del conflicto laboral, el principal desacuerdo entre las partes versa sobre el modo de llevar a cabo la huelga. La razón es que la Federación de Industrias Noruegas no quiere solicitar dispensas a los trabajadores en huelga, aunque la situación en el Hospital Universitario de Stavanger (SUS) pueda provocar una situación de riesgo para la vida y la salud. Rechazamos las solicitudes de dispensa a medida que van llegando porque no podemos permitirnos una huelga en la que Industri Energi especule en mayor o menor medida con las dispensas. Empujan a los trabajadores a la huelga, y luego obtienen dispensas; es una situación imposible.
    • Pero, ¿qué ocurre si las autoridades declaran que existe un riesgo para la vida y la salud?
    • Si esto sucede, consideramos que el Estado debe intervenir recurriendo al arbitraje obligatorio. Es la razón por la que contamos con un mecanismo llamado «arbitraje obligatorio».
15. La IE sostiene que lo que el director general de la NHO describe como «situación imposible» es en realidad el deseo del sindicato de establecer una práctica en la que la vida y la salud de la población no corran peligro.
16. 523. En este contexto, la organización querellante aboga por unos servicios mínimos obligatorios con objeto de proporcionar bienes y servicios al sector de la salud y cualquier otro sector y para garantizar que el derecho de huelga no se ve entorpecido por acciones u omisiones del empleador que creen situaciones en las que la vida y la salud de las personas estén amenazadas. La organización querellante insiste en que las autoridades noruegas, a pesar de las reiteradas recomendaciones de la OIT, no han previsto sistemas para la determinación de servicios mínimos en los casos que no se incluyen en el ámbito de los «servicios esenciales», pero en los que las acciones de protesta pueden afectar a intereses sociales importantes o poner en peligro la vida y la salud de toda la población o parte de ella. La IE alega que Noruega ha incumplido sus obligaciones en virtud de los Convenios núms. 87 y 98 al no prever sistemas que permitan al Estado limitar los efectos de una acción colectiva en situaciones en las que la vida y la salud de toda o parte de la población puedan correr peligro, sin restringir el derecho de huelga.
17. 524. La organización querellante recuerda que, en diversas ocasiones, el Comité ha recomendado el establecimiento de un sistema legal para la determinación de servicios mínimos, que puede ser una buena alternativa en situaciones en las que una restricción total del derecho de huelga resulte inadecuada. La organización querellante sostiene que en lugar de privar a los trabajadores del derecho de huelga, el Estado debería velar por que la empresa pueda proporcionar servicios suficientes a los sectores en los que una acción colectiva pueda plantear un riesgo para la vida y la salud de las personas. Unos servicios mínimos pueden ser un instrumento para las partes, tanto para garantizar que la vida y la salud de las personas no corre peligro como para proteger el derecho de huelga. La organización querellante sostiene asimismo que es importante que se establezcan disposiciones sobre servicios mínimos clara y llanamente, que se observen estrictamente y que se comuniquen a las partes afectadas con antelación suficiente a la acción colectiva.
18. 525. A este respecto, la IE se refiere a la Recopilación de decisiones del Comité y señala ejemplos concretos en que el Comité consideró que concurrían las circunstancias para poder imponer unos servicios mínimos de funcionamiento, lo que, a su entender, incluye el servicio de transbordadores, los puertos, el metro, el transporte de pasajeros y mercancías, los servicios postales, la recolección de basuras, el Instituto Monetario, los bancos, el sector de los servicios del petróleo, la educación, y los servicios de sanidad animal.
19. 526. La organización querellante alega que, como se ha señalado antes, el sistema ya fue recomendado al Gobierno por el Comité en el caso núm. 3038 [372.º informe].
    • b) lamentando que a pesar de las recomendaciones que en el pasado ha hecho y reiterado al respecto, el Gobierno no haya negociado con las partes interesadas unos servicios mínimos para el sector, y con el convencimiento de que este proceder resultaría mucho más beneficioso para promover unas relaciones laborales armoniosas en el sector de petróleo y del gas, el Comité alienta al Gobierno a considerar la posibilidad de prever unos servicios mínimos en el sector del petróleo y del gas en caso de conflicto colectivo cuyo alcance o duración pueda tener consecuencias perjudiciales irreversibles; a este respecto, la organizaciones sindicales deberían poder participar, al igual que los empleadores y las autoridades públicas, en la definición de los servicios mínimos, quedando la resolución de todo desacuerdo en cuanto al número de trabajadores y sus tareas en manos de un órgano independiente.
20. 527. La IE alega asimismo que en el caso núm. 2484 [véase 344.º informe], las autoridades noruegas declararon que era preferible que las partes acordasen dichos servicios mínimos antes y no durante el conflicto, a lo que el Comité respondió:
    • 1094. ... Tras tomar nota de la preocupación del Gobierno en cuanto a que la decisión relativa a la prestación de un servicio mínimo debería haber sido adoptada por las propias partes, el Comité considera que, a falta de un acuerdo entre las partes a este respecto, un órgano independiente podría haber sido establecido para imponer un servicio mínimo suficiente para resolver las preocupaciones del Gobierno en materia de seguridad, preservando al mismo tiempo el respeto de los principios del derecho de huelga y del carácter voluntario de la negociación colectiva. Aunque el Comité considera que, teóricamente, los servicios mínimos que habrían de prestarse deberían ser negociados por las partes interesadas, de preferencia antes de la existencia de un conflicto, ha considerado que puede recurrirse a un órgano independiente para resolver los desacuerdos relativos al número y la naturaleza del servicio mínimo, y reconoce que el servicio mínimo que ha de prestarse en los casos en que su necesidad únicamente se plantea cuando se prolonga la duración de la huelga sólo puede ser determinado durante conflicto. En consecuencia, el Comité pide al Gobierno que, en el futuro, asegure que cuando la duración prolongada de una huelga pueda suponer un riesgo para la salud y la seguridad públicas, considerará el recurso a la negociación o a la determinación de un servicio de mantenimiento mínimo, en lugar de proceder a una prohibición absoluta de la acción colectiva a través de la imposición de un arbitraje obligatorio.
21. 528. En cuanto al modo de establecer un sistema tal, la organización querellante se refiere a los párrafos correspondientes de la Recopilación del Comité.
22. 529. Al abordar la cuestión de la aplicación, la organización querellante explica que sistemas similares a los utilizados para la determinación de servicios mínimos no son algo nuevo en Noruega, y pueden acordarse localmente o establecerse por ley en algunos sectores. Así, por ejemplo, el artículo 3-3 del Acuerdo básico firmado por la OIT y la NHO capacita a los empleadores individuales a suscribir acuerdos locales relativos al trabajo necesario para evitar los riesgos para la vida y la salud o perjuicios significativos (la organización querellante señala, no obstante, que esta disposición está limitada desde el punto de vista material a circunstancias que impliquen a la empresa y no a los efectos de un conflicto para una tercera parte). Actualmente, en el sector del petróleo existen dos reglamentos que rigen en la materia: el reglamento relativo a la dotación de personal en las instalaciones móviles adoptado de conformidad con la Ley sobre Seguridad en los Buques, que regula las instalaciones móviles (plataformas, buques de perforación, etc.), y el reglamento sobre salud, seguridad y medio ambiente en la industria petrolera en general y en determinadas instalaciones en alta mar que suele regular las actividades de la industria petrolera en alta mar. Ambos reglamentos incluyen servicios mínimos obligatorios que deben prestarse durante las acciones de protesta. Los reglamentos incluyen disposiciones sobre seguridad, planes de seguridad y dotación de personal, entorno laboral, salud, entorno exterior y activos financieros durante el funcionamiento, así como durante las acciones de protesta, por lo que adoptan una perspectiva diferente de la del servicio mínimo que tiene por objeto asegurar que la huelga no pone en peligro la vida o la salud de las personas.
23. 530. La IE comenta la función que desempeña la Junta Noruega de Supervisión de la Salud y señala que la base para sus actividades es garantizar que las instituciones de salud prestan los servicios necesarios y que dichos servicios son prudenciales. Según la IE, la Junta también reconoce que según el derecho internacional la huelga es un instrumento legítimo. A través de su función de supervisión, que con el tiempo ha ido adquiriendo más envergadura e independencia respecto de las partes en el conflicto, la Junta Noruega de Supervisión de la Salud mantiene un diálogo con las partes y evalúa la prudencia de las actividades. La Junta interviene y, si lo considera necesario, ordena a la institución de salud que rectifique las deficiencias detectadas. Si la Junta considera que existe un peligro claro e inmediato para la vida y la salud de las personas, lo notificará al Ministerio de Salud y Servicios Sanitarios. En tales casos, la organización querellante alega que las autoridades deberían ser capaces de influir sobre el recurso a las dispensas sin necesidad de intervenir a través del arbitraje obligatorio a fin de suspender la huelga.
24. 531. De igual modo, la IE indica que la función de la Junta también se destaca en el informe de 2013 de la FAFO (fundación de investigación) sobre la huelga del personal de seguridad de 2012:
    • La Junta Noruega de Supervisión de la Salud siempre tendrá una función que desempeñar en las acciones de protesta si existe el riesgo de que dicha acción ponga en peligro la vida y la salud de las personas. Cuando una negociación salarial acaba en mediación, y si existe el riesgo de que una huelga afecte de manera importante a funciones en la sociedad, la Junta Noruega de Supervisión de la Salud contactará con las partes y averiguará si cuentan con prácticas prudentes para abordar las situaciones que puedan darse durante la huelga. En dicha reunión con la Junta Noruega de Supervisión de la Salud, las partes deberán dar cuenta de sus prácticas, incluidas las relativas a la tramitación de las dispensas, y de las medidas, si las tienen, que han adoptado para prevenir situaciones de peligro. El Sindicato General de Trabajadores de Noruega mantuvo contactos con la Junta Noruega de Supervisión de la Salud antes de que el personal de seguridad iniciase la huelga, y dio cuenta de sus prácticas habituales. La Junta Noruega de Supervisión de la Salud puede intervenir directamente en lo que respecta a las instituciones de salud si considera que existe un peligro para la vida y la salud de las personas. En cuanto a otro tipo de instituciones que de un modo u otro pueden verse afectadas por una huelga, la misión de la Junta es controlar la situación, recibir los informes de las partes y las oficinas médicas locales, y remitirlos al Ministerio de Salud y Servicios Sanitarios, que es su autoridad superior. Si tras su evaluación, la Junta Noruega de Supervisión de la Salud establece que la vida y la salud de las personas pueden correr peligro, lo notificará de inmediato, para que tanto el Ministerio de Salud y Asuntos Sanitarios como el Ministerio de Trabajo e Inclusión Social estén informados al respecto. El Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales decidirá seguidamente si el informe justifica la propuesta del arbitraje obligatorio.
25. 532. A la luz de lo antes expuesto, la IE se pregunta si puede decirse que la Junta Noruega de Supervisión de la Salud tiene el deber, en el ámbito que nos ocupa, de velar por que las partes en un conflicto laboral actúen de modo que no ponga en peligro la vida y la salud de la población; si la respuesta a esta pregunta es no, cabe preguntarse si no sería conveniente que lo tuviese. La IE sostiene que una obligación de estas características podría, teóricamente, desprenderse tanto de considerar la posibilidad de prever unos servicios mínimos prudenciales como de la obligación del país de garantizar que el derecho de huelga no se convierta en algo ilusorio.
26. 533. La organización querellante también observa que el artículo 1-3, 2) de la Ley de Preparación en Materia de Salud contiene una base legal para que la prestación de servicios sanitarios y de otra índole se mantenga en situaciones de crisis. El Ministro puede establecer normas que estipulen que las empresas que suministran materiales y equipos y prestan servicios importantes a los sectores sanitario y social pertenecen al ámbito de aplicación de la ley. Según la IE, la legislación nacional prescribe pues un nivel mínimo que debe mantenerse. La Ley de Preparación en Materia de Salud incluye disposiciones sobre el modo de garantizar dicho nivel. En otras palabras, a juicio de la IE también han existido numerosas ocasiones para el establecimiento de servicios mínimos en el sector de la salud.
27. 534. La organización querellante alega que las autoridades deberían establecer una base legal general para garantizar que los servicios mínimos evitan situaciones de riesgo para la vida o la salud de las personas en relación con las acciones de protesta. Un servicio mínimo obligatorio podría estipularlo el órgano de control pertinente para casos de huelga, si la duración y el alcance de la acción colectiva pueden poner en peligro la vida y la salud de las personas. No obstante, los servicios mínimos deben limitarse a los estrictamente necesarios para evitar situaciones de riesgo para la vida y la salud de las personas. En un sistema tal, se recomendaría que las organizaciones de empleadores y de trabajadores colaborasen con las autoridades para definir la necesidad, el alcance y la aplicación práctica de dichos servicios. La organización querellante alega que si las autoridades noruegas hubiesen implantado un sistema en el que las partes pudiesen determinar conjuntamente los servicios mínimos necesarios durante una huelga de la industria de la lavandería y la limpieza en seco, la vida y la salud de las personas no hubiesen corrido peligro, y el contexto hubiese sido de verdadero derecho de huelga.
28. 535. La IE señala asimismo que las instituciones de salud no recurrieron a los acuerdos de apoyo del sector de la lavandería, que hubiesen dispuesto la sustitución de algunas de las empresas afectadas por la huelga, evitando parcial o completamente el riesgo potencial para la vida y la salud de las personas. Los acuerdos de apoyo en los servicios de lavandería se han convertido en habituales entre los servicios de lavandería/limpieza en seco, especialmente para los servicios de lavandería que proveen al sector de la salud. Un acuerdo de apoyo en los servicios de lavandería viene a ser un acuerdo mutuo por el que se proporciona apoyo en la producción entre distintas empresas de lavandería en casos de fallos en el funcionamiento o avería de la maquinaria, incendio o casos de sobrecarga de trabajo a corto o largo plazo. Cuando se necesita, las empresas de apoyo intervienen en la prestación de los servicios de la parte afectada. En 2011 la Organización Noruega para la Calidad en el Servicio de Lavandería (NVK) preparó la norma del sector para los servicios de lavandería que rige en la tramitación de los servicios de lavandería para las instituciones de salud. La norma ya se ha introducido como requisito en la mayoría de los concursos públicos para la prestación de estos servicios en el sector de la salud. Por esta razón, prácticamente todo aquel que quiera competir para la prestación de servicios de lavandería en instituciones de salud es miembro de la NVK, y un requisito para poder afiliarse es haber suscrito un acuerdo de apoyo en los servicios prestados. Todos los servicios de lavandería que solicitaron una dispensa durante la huelga eran miembros de la NVK, es decir, habían suscrito un acuerdo de apoyo. En este contexto, la organización querellante pone en duda si las autoridades deberían tener el deber de ordenar a las empresas de servicios de lavandería que recurran a sus acuerdos de apoyo o estar autorizadas a hacerlo si de otro modo puede ponerse en peligro la vida o la salud de las personas.
29. 536. La organización querellante alega que el régimen de procedimiento para declarar una huelga tiene una deficiencia importante en el caso de sectores en los que puede ponerse en peligro la salud o la vida de la población, lo que plantea aún más trabas al derecho de huelga. La legislación noruega actual estipula que el aviso de paro colectivo establece el marco por el cual los trabajadores pueden estar incluidos legalmente en una huelga o cierre patronal. Todos los trabajadores a los que abarque el aviso de paro colectivo deben poder participar en la huelga o cierre patronal a menos que las partes hayan acordado que no sea así. El aviso de paro colectivo es pues vinculante una vez ha sido emitido. Un aviso de paro colectivo estipula el alcance y la duración de la acción colectiva. Una parte no puede retirar unilateralmente o aplicar parcialmente el aviso de paro colectivo sin la aprobación de la otra parte. Una parte tampoco puede cambiar unilateralmente las consecuencias de un aviso de paro colectivo que ya ha sido emitido.
30. 537. Entre la mayoría de las partes en un conflicto laboral se ha establecido la práctica por la que, además del aviso de paro colectivo en sí, debe emitirse posteriormente un aviso definitivo de renuncia colectiva. Este segundo aviso fija la duración del paro e indica qué trabajadores y qué empresas participarán en dicha acción colectiva. En la actualidad, los avisos de renuncia colectiva no están regulados por ley. Si bien este sistema es, por lo general, equilibrado y funcional, no toma en consideración ni prevé mecanismos para evitar situaciones en las que la vida y la salud de la población puedan correr peligro. Se trata de una deficiencia inherente y fundamental del sistema. Desde el punto de vista del procedimiento, debería incluir reglamentos que otorgasen a las partes la posibilidad de ajustar el contenido y el alcance de las acciones de protesta iniciadas cuando el desarrollo de dichas acciones pusiese en peligro la vida y la salud de las personas.

B. Respuesta del Gobierno

1. 538. En su comunicación de fecha 7 de marzo de 2016, el Gobierno recuerda que el conflicto surgió durante la revisión de un acuerdo entre la IE y la NHO sobre lavanderías y tintorerías, en relación con el convenio salarial colectivo de 2014. Cuando se rompieron las negociaciones, el mediador nacional emitió una prohibición temporal de interrupción del trabajo el 23 de junio de 2014 y convocó a las partes para una mediación que tendría lugar en verano. El 29 de agosto de 2014, la parte trabajadora pidió que la mediación se suspendiese, y anunció un paro colectivo de 190 miembros. El mediador tenía cuatro días para conseguir que las partes llegasen a un acuerdo. La mediación concluyó sin acuerdo la mañana del 5 de septiembre de 2014. Ese mismo día, la IE inició la huelga anunciada.
2. 539. El Gobierno explica que la huelga afectó a los trabajadores de 15 empresas de lavandería y limpieza en seco, principalmente en Bergen, Stavanger y Trondheim. La huelga tuvo consecuencias en lavanderías y tintorerías que prestaban sus servicios a empresas privadas. Algunas instituciones de salud también se vieron afectadas. El Gobierno señala que la huelga no tardó en provocar dificultades en el Hospital Universitario de Stavanger y en dos clínicas de reposo de Kristiansand. Las autoridades sanitarias siguieron la situación en las instituciones de salud. La tarde del 9 de septiembre de 2014, la Junta Noruega de Supervisión de la Salud notificó al Ministro de Salud y Servicios Sanitarios que el riesgo para la vida y la salud de las personas era muy elevado. Las clínicas de reposo y las instituciones de salud de los condados de Rogaland, Vest-Agder y Trondelag del Norte notificaron que la situación estaba empeorando y que pronto la vida y la salud de las personas correrían peligro. También se notificó que la NHO se negaba a recurrir al sistema de dispensas para evitar que se llegase a dichas situaciones.
3. 540. El Gobierno señala que la falta de uniformes para el personal sanitario o de ropa para los pacientes hubiese llevado a las instituciones de salud a aplicar medidas para restringir sus actividades de cara a asegurar un funcionamiento prudente. La actividad en los hospitales hubiese tenido que trasladarse a otras instalaciones no afectadas por el conflicto. El traslado de pacientes a otras instituciones que no contasen con los historiales médicos necesarios hubiese conllevado el riesgo de interrupción de los tratamientos. También se hubiese tenido que dar de alta a otros pacientes antes de haber finalizado su tratamiento. El traslado de pacientes hubiese retrasado las pruebas y los tratamientos y repercutido en la disponibilidad de ambulancias. También habría reducido la capacidad de mantener los servicios de urgencias. Las unidades de urgencias y las admisiones de los hospitales también se habrían visto sometidas a presiones.
4. 541. Como la Junta Noruega de Supervisión de la Salud no había recibido informes sobre las situaciones concretas en las que se había puesto en peligro la vida y la salud de las personas, consideraba que la situación era difícil de seguir de cerca e impredecible. Esto se debía a la incertidumbre relacionada con las consecuencias de las medidas aplicadas por el servicio de salud para mantener el funcionamiento y se veía amplificado por la incertidumbre asociada a cuándo podían reanudar las empresas su suministro de ropa limpia y las instituciones su funcionamiento normal.
5. 542. Mientras, a juicio del Gobierno, la situación entre las partes parecía haber alcanzado un punto muerto. La parte empleadora se negaba a solicitar dispensas, que de alguna manera hubiesen aliviado la situación en centros como el Hospital Universitario de Stavager. El 9 de septiembre de 2014 el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales mantuvo contactos con las partes y les preguntó si consideraban posible encontrar una solución al conflicto. Las partes no lo creían posible. Partiendo de esta premisa, el Ministro convocó a las partes para reunirse el 10 de septiembre de 2014. Ambas partes confirmaron que no veían posibilidad alguna de llegar a un consenso. Mientras la parte trabajadora señaló su voluntad de aceptar solicitudes de dispensa de la huelga, la parte empleadora se negaba a solicitarlas. Habida cuenta de estas consideraciones y del informe de la Junta Noruega de Supervisión de la Salud, el Ministro informó a las partes de que el Gobierno intervendría para proponer que el conflicto se resolviese recurriendo al arbitraje obligatorio del Consejo Nacional Salarial.
6. 543. El Gobierno sostiene que el derecho a entablar acciones de protesta no está expresamente establecido en los Convenios núms. 87 y 98, pero se considera que son parte de los principios de la libertad sindical. Los principios relacionados con el derecho de huelga se habían desarrollado progresivamente y la OIT mantenía que el derecho de huelga no puede considerarse un derecho absoluto; puede ser objeto de restricciones o incluso de prohibición general en circunstancias excepcionales. El Gobierno afirma que, según las normas de la OIT tal como han sido interpretadas por los órganos de la Organización, las consecuencias de un conflicto laboral pueden agravarse hasta tal punto que la intervención de las autoridades o la imposición de límites en el derecho a la huelga se consideren compatibles con los principios de la libertad sindical. Cuando en una huelga participan funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado, o en los servicios esenciales en el sentido estricto del término, es decir, aquellos servicios cuya interrupción puede poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población, el ejercicio de este derecho fundamental puede limitarse o prohibirse. Según la interpretación de la OIT, estos efectos nocivos deben, además, ser claros e inminentes.
7. 544. El Gobierno sostiene que en Noruega existe una larga tradición de negociación colectiva y convenios colectivos. El derecho de sindicación y de negociación colectiva es fundamental en el Derecho noruego, y está apoyado por legislación con reglas de procedimiento e instituciones para la resolución de conflictos. No hay restricciones legales en cuanto a quién puede y quién no puede constituir un sindicato u organización o afiliarse al sindicato de su elección, y las autoridades no interfieren en su constitución ni en la formulación de los estatutos correspondientes o en sus actividades. El derecho de huelga y de otras acciones de protesta es parte del derecho a la negociación colectiva libre. No existe prohibición alguna en contra de la celebración de huelgas o cierres patronales, salvo en el caso de las fuerzas armadas y los funcionarios superiores, que gozan, no obstante, del derecho de sindicación y de negociación colectiva. El papel de las autoridades es allanar el camino para que los interlocutores sociales asuman responsabilidades, en particular en la fijación de los salarios a través de los convenios colectivos. En Noruega, este papel implica la propuesta de soluciones adecuadas relacionadas con la mediación y el arbitraje para resolver conflictos de intereses y un tribunal laboral para resolver conflictos legislativos.
8. 545. Según el Gobierno, para contrarrestar esta amplia e ilimitada libertad de sindicación y negociación colectiva, incluido el derecho de huelga y de otras acciones de protesta, existe un amplio consenso en Noruega de que el Gobierno tiene la responsabilidad última de evitar que los conflictos laborales provoquen perjuicios graves. Si el Gobierno considera que un conflicto puede tener consecuencias perjudiciales para la vida, seguridad personal, salud o interés público vital, presenta un proyecto de ley al Parlamento en el que propone prohibir la acción colectiva/cierre patronal en cuestión alegando que el conflicto debe resolverlo el Consejo Nacional Salarial. Al margen de la sesión del Parlamento, esto casos se adoptan como ordenanza provisional (ley provisional) por real decreto, como en el presente caso.
9. 546. El Gobierno pone de relieve su esfuerzo por cumplir con sus obligaciones derivadas de los convenios que ha suscrito. La interpretación de los instrumentos internacionales debe ser un proceso vivo y las discusiones siempre deben celebrarse observando los límites de las obligaciones en cada caso. Las acciones de protesta son un medio que tiene por finalidad presionar a la parte contraria. Un país que reconoce el derecho a las acciones de protesta debe asumir los inconvenientes y las consecuencias perjudiciales que éstas conllevan. Con todo, deben existir límites al alcance de las consecuencias que la sociedad se ve obligada a asumir. En principio, la OIT lo reconoce en relación con los conflictos laborales en los que participan funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado y los conflictos laborales relacionados con los «servicios esenciales» en el sentido más estricto del término.
10. 547. El Gobierno observa que la IE no cuestiona la evaluación que la Junta Noruega de Supervisión de la Salud ha realizado sobre la situación y admite que, dadas las circunstancias, existía un riesgo elevado para la vida y la salud de las personas. El Gobierno entiende que para la organización querellante la intervención a través del arbitraje obligatorio en este conflicto no es de por sí un punto esencial de la queja; la organización querellante considera más bien que las autoridades deberían establecer una base legal general para garantizar que con los servicios mínimos se evitan situaciones de riesgo para la vida y la salud de las personas en relación con las acciones de protesta. A juicio de la organización querellante, el no hacerlo conlleva una violación de los Convenios núms. 87 y 98.
11. 548. El Gobierno no considera que con arreglo a los Convenios los Estados Miembros estén obligados a establecer una base legal general para el establecimiento de los servicios mínimos en relación con las acciones de protesta. El Gobierno alega que Noruega aplica un sistema diferente y que no puede darse por sentado que dicho sistema sea menos conforme a los Convenios mencionados o ponga a los trabajadores en peor situación en relación con las acciones de protesta. Se trata de un sistema que no priva a los interlocutores sociales de declarar o aplicar acciones de protesta, independientemente de sus consecuencias.
12. 549. A juicio del Gobierno, una normativa que conlleve la obligación de establecer unos servicios mínimos se desviaría radicalmente del sistema que lleva desarrollando Noruega desde hace decenios e introduciría una práctica bastante nueva. El sistema de intervención por el Gobierno y la referencia al arbitraje obligatorio (adoptado por el Parlamento) constituyen una parte integral del modelo noruego de mercado de trabajo. El Gobierno explica que se combina una obligación de mantener la paz laboral regulada de manera más bien estricta con una aprobación más bien amplia de las acciones de protesta en relación con el establecimiento de nuevos convenios salariales colectivos o su renovación. La práctica del arbitraje obligatorio constituye un límite externo del derecho a las acciones de protesta, en las que se revela necesario para proteger los servicios esenciales.
13. 550. El Gobierno explica asimismo que existe un amplio consenso entre los partidos políticos y entre los interlocutores sociales en relación con el sistema de intervención en las acciones de protesta. El sistema se ha evaluado cada cierto tiempo y los interlocutores sociales han participado en dichas evaluaciones. En 2001, el comité oficial constituido por los dirigentes de las principales organizaciones de empleadores y de trabajadores y algunos expertos presentaron el informe oficial NOU. Al comité se le otorgó el mandato de evaluar si el sistema de negociación noruego y el marco institucional relacionado funcionaban bien tanto en el sector público como en el sector privado. El comité evaluó la práctica noruega relacionada con la intervención de las autoridades en las acciones de protesta y la remisión al arbitraje obligatorio. Además, evaluó la posibilidad de introducir un sistema de servicios mínimos durante las acciones de protesta. Estas evaluaciones no generaron ningún tipo de propuesta específica. En términos generales, los interlocutores sociales y los expertos del comité estaban satisfechos con la situación existente.
14. 551. El Gobierno señala que otro comité oficial (Holden III) presentó su informe oficial en 2013. Su mandato consistía en evaluar la formación de los salarios y los desafíos a los que podía dar lugar para la economía noruega. El comité evaluó distintos aspectos de los procesos en relación con los convenios salariales colectivos, incluida la orden de negociación y mediación. Todas las organizaciones principales estaban representadas en el comité. En sus conclusiones unánimes el comité señaló que, respecto de la fijación de los salarios, el sistema de negociación funcionaba bien. No se examinó la cuestión del arbitraje obligatorio; a juicio del Gobierno porque los principales interlocutores sociales no tenían grandes objeciones a la práctica de las intervenciones.
15. 552. Además, el Gobierno señala que, en Noruega, las propuestas de prohibición de acciones de protesta y la remisión de conflictos al arbitraje obligatorio siempre se han adoptado por gran mayoría parlamentaria. En los diez últimos años se han adoptado por unanimidad. Así pues, existe un amplio consenso en lo que respecta a este modelo. La IE es uno de los 22 sindicatos nacionales afiliados a la LO y organiza a 60 000 de los aproximadamente 900 000 miembros de la LO. En Noruega hay muchos otros sindicatos. La opinión de la IE no basta para iniciar un proceso de cambio tan radical del sistema de negociación colectiva. El Gobierno no ha recibido ningún mensaje de las ocho organizaciones principales señalando la necesidad de cambio en este sentido.
16. 553. El Gobierno explica que el derecho a las acciones de protesta se ha formalizado en mayor o menor medida a través de una serie de leyes y convenios colectivos. El papel de las autoridades es allanar el camino para que los interlocutores sociales asuman cometidos en la fijación de los salarios a través de los convenios colectivos. Al mismo tiempo, se espera de los interlocutores sociales que actúen con responsabilidad. Se parte pues del supuesto de que los interlocutores sociales actúan de manera responsable y están dispuestos a encontrar soluciones a cuestiones difíciles y a aplicarlas a través de sus convenios. Los interlocutores sociales son libres de llevar la cuestión de los servicios mínimos a la mesa de negociaciones. También pueden seguir desarrollando los convenios existentes al respecto o negociar convenios nuevos y desarrollar nuevos procedimientos para abordar de manera práctica situaciones de huelga difíciles. Un convenio a nivel sectorial puede ser específico y responder a las necesidades de lugares de trabajo concretos en el sector. Un convenio colectivo también puede constituir una base aún mejor para dichos servicios que una ley, habida cuenta de los conocimientos específicos con que cuentan las partes y la mayor implicación para llegar a un entendimiento. Se espera de los interlocutores sociales que se responsabilicen de la fijación de los salarios.
17. 554. En relación con el argumento de la organización querellante de que en situaciones en las que la parte empleadora tiene un control total de las dispensas, los trabajadores se ven en gran medida despojados de su derecho básico de huelga para mejorar sus condiciones de trabajo, el Gobierno pone de relieve que ambas partes son responsables de que las acciones de protesta se desarrollen de manera segura. Los sindicatos son los primeros que deciden quién participará en una huelga y qué servicios se verán afectados. De conformidad con el artículo 17 de la Ley sobre Conflictos Laborales de 2012, una acción colectiva se aplica para todos los trabajadores incluidos en la notificación de paro colectivo, a menos que las partes hayan acordado que no sea así. Según la mayoría de los convenios colectivos, en un aviso se puede limitar el número de trabajadores que participan en una huelga. Una práctica habitual en Noruega es que no todos los miembros del sindicato incluidos en el aviso de interrupción del trabajo participen de entrada en la acción colectiva, sino que empiece con un número limitado de trabajadores que vaya aumentando progresivamente. Por consiguiente, los sindicatos tienen muchas opciones para organizar las acciones de protesta sin la intervención del Gobierno. La parte trabajadora no puede iniciar una huelga sin tener en cuenta las consecuencias, por lo que puede prever que la parte empleadora solicite dispensas. Con todo, el sindicato siempre debe considerar la posibilidad de que la parte empleadora no esté de acuerdo con la cuestión de las dispensas.
18. 555. El Gobierno destaca que en los casos anteriores, el Comité ha mantenido que una intervención y el recurso al arbitraje obligatorio pueden aceptarse si el conflicto laboral afecta a «servicios esenciales» en el sentido más estricto del término. La OIT ha explicado que, en términos generales, el contenido de este concepto depende en gran medida de las circunstancias particulares del país. Además, se dice que se trata de un concepto que no es absoluto, en el sentido de que un servicio no esencial puede convertirse en esencial si una huelga dura más de un tiempo determinado o amplía su ámbito de aplicación, poniendo en peligro la vida y la seguridad personal o salud de toda o parte de la población. El Comité ha señalado asimismo una larga lista de servicios considerados «esenciales» y una lista de servicios no considerados «servicios esenciales en el sentido más estricto del término». La organización querellante se refirió a ello y declaró que, a su juicio, la industria de la lavandería y la limpieza en seco no debería considerarse un «servicio esencial». Sin embargo, a juicio del Gobierno, cuando se decide sobre la conveniencia de intervenir a través del arbitraje obligatorio deberían tomarse en consideración las consecuencias de una acción colectiva y no únicamente si los trabajadores proporcionan servicios esenciales en el sentido más estricto del término.
19. 556. El Gobierno pone de relieve que en los casos de intervención a través del arbitraje obligatorio las autoridades no están decidiendo el resultado del conflicto laboral. La ordenanza provisional de fecha 19 de septiembre de 2014 remitió el conflicto al Consejo Salarial Nacional. El Consejo Salarial Nacional es un órgano permanente de arbitraje voluntario nombrado de conformidad con la Ley del Consejo Salarial Nacional de 2012. El Consejo está compuesto por nueve miembros, de los cuales cinco están nombrados por el Gobierno por un período de tres años. De los miembros permanentes, tres son neutrales, es decir, independientes del Gobierno y de las organizaciones de empleadores y de trabajadores. Dos miembros representan los intereses de los empleadores y de los trabajadores, respectivamente. Estos miembros del Consejo actúan como asesores y no tienen derecho a voto. Cada una de las partes en el conflicto individual nombra dos miembros del Consejo. Sólo tiene derecho a voto uno de los miembros de cada una de las partes y los tres miembros neutrales del Consejo. Además, el Consejo no está vinculado por la política del Gobierno. Resuelve los litigios que se le presentan independientemente y aplicando sus propios criterios.
20. 557. El Gobierno transmite una comunicación de la NHO de fecha 23 de diciembre de 2015. Esta última considera que, de conformidad con el marco legislativo actual, todas las decisiones relacionadas con las huelgas las toma exclusivamente el sindicato, inclusive qué compañía se verá afectada y qué trabajadores participarán, y alega que es responsabilidad única de los sindicatos el tomar en consideración los posibles riesgos que puedan plantearse para la salud y la seguridad de las personas.
21. 558. La NHO reitera la opinión que desde hace tiempo mantienen los empleadores en el marco de la Organización Internacional del Trabajo de que el derecho de huelga no está incluido en el Convenio núm. 87. En relación con esta cuestión, en febrero de 2015 los mandantes de la OIT acordaron (declaración conjunta) discrepar al respecto. La declaración conjunta no reconoce el derecho de huelga en el ámbito de aplicación del Convenio núm. 87 ni confiere legitimidad a las interpretaciones ampliadas del Comité de Expertos sobre el tema.
22. 559. La NHO señala que el presente caso no le plantea inquietudes particulares en relación con el recurso por el Gobierno al arbitraje obligatorio. Sostiene que la huelga se organizó de tal modo que fuese evidente que ponía en riesgo la vida y la salud de la población puesto que las empresas afectadas eran grandes lavanderías comerciales que trabajaban para instituciones nacionales de salud.
23. 560. La NHO concluye que no tenía obligación alguna de otorgar dispensas puesto que el marco para la concesión de las mismas está regulado por la legislación y no por convenios colectivos y los trabajadores en huelga fueron escogidos deliberadamente por la organización querellante. El sistema sólo puede aplicarse cuando ambas partes lo consideran necesario y los sindicatos no pueden cumplir con su responsabilidad de dirigir una huelga socialmente responsable, recurriendo a la práctica de las dispensas. La NHO considera que la organización querellante es la única responsable de que la huelga pusiera en peligro la salud y la vida de la población.

C. Conclusiones del Comité

1. 561. El Comité observa que, en este caso, la organización querellante alega que el Gobierno intervino en la negociación colectiva e impuso el arbitraje obligatorio, poniendo con ello fin a la huelga en la industria de la lavandería y la limpieza en seco. El Comité toma nota asimismo de que algunas de las empresas de lavandería y limpieza en seco afectadas por la huelga proporcionan servicios a algunas instituciones de salud.
2. 562. El Comité toma nota de la comunicación de la NHO facilitada por el Gobierno. La NHO reitera la opinión que desde hace tiempo mantienen los empleadores en el marco de la Organización Internacional del Trabajo de que el derecho de huelga no está incluido en el Convenio núm. 87. En relación con esta cuestión, la NHO se refiere a la declaración conjunta del Grupo de los Empleadores y del Grupo de los Trabajadores de la OIT de febrero de 2015.
3. 563. De la cronología proporcionada por la organización querellante y por el Gobierno, el Comité observa asimismo que: i) en 2014, la negociación colectiva para un nuevo convenio salarial colectivo entre la IE y la NHO no tuvo éxito; ii) la mediación que siguió concluyó el 5 de septiembre de 2014 sin que las partes hubiesen alcanzado un acuerdo; iii) el 9 de septiembre de 2014, la Junta Noruega de Supervisión de la Salud notificó al Ministerio de Salud y Servicios Sanitarios que el riesgo para la vida y la salud era muy elevado; iv) el 10 de septiembre de 2014 el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales discutió del tema con las partes, que confirmaron que no veían posibilidades de llegar a un consenso: mientras la parte trabajadora indicó su voluntad de otorgar dispensas de la huelga, la parte empleadora rechazó solicitarlas; v) el 19 de septiembre de 2014 el conflicto fue remitido al Consejo Nacional Salarial para su resolución, y vi) el 9 de diciembre de 2014 el Consejo emitió su fallo por el que establecía las condiciones de un nuevo convenio colectivo.
4. 564. El Comité observa que tanto la organización querellante como el Gobierno coinciden con la opinión de la Junta Noruega de Supervisión de la Salud, que concluyó que si el empleador se había negado a remitir las solicitudes de dispensa recibidas, si no se había establecido un servicio mínimo, y si no se había recurrido a las empresas de lavandería de emergencia, existía un elevado riesgo para la vida y la salud de la población.
5. 565. El Comité toma nota de la indicación de la NHO de que, en el presente caso, no se plantea inquietudes particulares en relación con el recurso al arbitraje obligatorio por el Gobierno, y considera que de conformidad con el marco legislativo actual, las decisiones relacionadas con las huelgas las toma exclusivamente el sindicato, inclusive qué compañía se verá afectada y qué trabajadores participarán, y alega que es responsabilidad única de los sindicatos el tomar en consideración los posibles riesgos que puedan plantearse para la salud y la seguridad de las personas.
6. 566. El Comité observa que el Gobierno no cuestiona que el derecho de huelga sea un derecho fundamental que emana de los principios de la libertad sindical, pero considera que puede ser objeto de restricciones o incluso de prohibición en determinadas circunstancias, en particular si una huelga afecta a servicios esenciales en el sentido más estricto del término o si las consecuencias de la misma son tan perjudiciales que pueden poner el peligro la vida, la seguridad o la salud de las personas o intereses públicos vitales.
7. 567. Además, el Comité observa que ni la organización querellante ni el Gobierno sostienen que los servicios de lavandería y limpieza en seco puedan considerarse intrínsecamente servicios esenciales en el sentido más estricto del término, pero que ambos aceptan que las consecuencias de una interrupción completa del trabajo sin dispensas pueden provocar una situación en la que la vida y la seguridad personal o la salud de las personas puedan correr peligro.
8. 568. No obstante, el Comité observa que la organización querellante y el Gobierno difieren en la interpretación que hacen de la necesidad para el Gobierno de imponer el arbitraje obligatorio en las circunstancias del presente caso. El Comité toma nota de que el Gobierno considera su decisión de remitir el conflicto a la negociación colectiva es totalmente conforme a las normas de la OIT y expone varios argumentos para justificarla. El Gobierno explica que, para contrarrestar esta amplia e ilimitada libertad de sindicación y de negociación colectiva, incluido el derecho a acciones de protesta, existe un amplio consenso en Noruega de que el Gobierno tiene la responsabilidad última de evitar que los conflictos laborales provoquen perjuicios graves. Si el Gobierno considera que un conflicto puede tener consecuencias perjudiciales para la vida, seguridad personal, salud o interés público vital, presenta un proyecto de ley al Parlamento (Stortinget) en el que propone prohibir la acción colectiva/cierre patronal en cuestión alegando que el conflicto debe resolverlo el Consejo Nacional Salarial. El Gobierno considera que con arreglo a los Convenios núms. 87 y 98 los Estados Miembros no están obligados a establecer una base legal general para la determinación de servicios mínimos en relación con las acciones de protesta. El Gobierno alega que Noruega aplica un sistema diferente y que no puede darse por sentado que dicho sistema sea menos conforme a los Convenios mencionados o ponga a los trabajadores en peor situación en relación con el derecho de huelga. Se trata de un sistema que no priva a los interlocutores sociales de declarar o aplicar acciones de protesta independientemente de sus consecuencias. Además, el Gobierno indica que existe un amplio consenso en el país respecto de este modelo y señala que la IE es uno de los 22 sindicatos nacionales afiliados a la OIT, y que en Noruega existen muchos otros sindicatos. La opinión de la IE no basta para iniciar un proceso de cambio tan radical del sistema de negociación colectiva. El Gobierno no ha recibido ningún mensaje de las ocho organizaciones principales señalando la necesidad de cambio en este sentido.
9. 569. Por otro lado, el Comité toma nota de que la organización querellante alega que en lugar de imponer el arbitraje obligatorio, el Gobierno hubiese debido intervenir e imponer unos servicios mínimos para garantizar, por un lado, que el conflicto no ponía en peligro la vida o la salud de las personas, y por otro, que los trabajadores podían ejercer su derecho de huelga. La IE hace un llamamiento al Gobierno para que prevea la prestación de servicios mínimos cuando una acción colectiva afecte a servicios que no se incluyen en el ámbito de los «servicios esenciales», pero en los que la acción colectiva pueda afectar a intereses sociales importantes o poner en peligro la vida y la salud de toda la población o parte de ella. La organización querellante alega que este tipo de sistemas existe o es legalmente posible en algunos sectores (sector de la salud y del petróleo). La IE alega asimismo que el Gobierno podría haber recurrido a los acuerdos de apoyo en el sector de la lavandería para aliviar la situación de riesgo.
10. 570. El Comité recuerda, como ha señalado la IE, que ha examinado varios casos de Noruega en los que el arbitraje obligatorio fue impuesto en servicios no esenciales para poner fin a una huelga. En dichas ocasiones, recordó que resultaba difícil conciliar un arbitraje impuesto por iniciativa de las autoridades con el derecho de huelga y el carácter voluntario de la negociación [véase caso núm. 1255 (234.º informe), caso núm. 1389 (251.er informe), caso núm. 1576 (279.º informe), caso núm. 2545 (349.º informe) y caso núm. 3038 (372.º informe)]. El Comité recuerda que el arbitraje obligatorio para poner término a un conflicto colectivo de trabajo y a una huelga sólo es aceptable cuando lo han pedido las dos partes implicadas en el conflicto o en los casos en que la huelga puede ser limitada, e incluso prohibida, es decir, en los casos de conflicto dentro de la función pública respecto de funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado o en los servicios esenciales en el sentido estricto del término, o sea los servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida o la seguridad de la persona en toda o parte de la población [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, quinta edición (revisada), 2006, párrafo 564].
11. 571. El Comité recuerda que toda restricción del derecho de las organizaciones de trabajadores a negociar libremente salarios y otras condiciones de trabajo con los empleadores y sus organizaciones sólo puede imponerse como medida excepcional. Al tiempo que observa que la cuestión del recurso al arbitraje obligatorio por el Gobierno para poner fin a una huelga legítima e imponer las condiciones de un convenio colectivo en aras de salvaguardar la seguridad y la salud públicas ha surgido en el país en varias ocasiones (aunque excepcionales), como atestiguan quejas anteriores, el Comité alienta al Gobierno a debatir con los interlocutores sociales posibles medios de garantizar que se mantienen los servicios básicos en el caso de una huelga cuyas consecuencias puedan poner en peligro la vida o la salud de la población.

Recomendación del Comité

1. 572. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe la siguiente recomendación:
   • Observando que la cuestión del recurso al arbitraje obligatorio por el Gobierno para poner fin a una huelga legítima e imponer las condiciones de un convenio colectivo en aras de salvaguardar la seguridad y la salud pública ha surgido en el país en varias ocasiones (aunque excepcionales), como atestiguan quejas anteriores, el Comité alienta al Gobierno a debatir con los interlocutores sociales posibles medios de garantizar que se mantienen unos servicios básicos en el caso de una huelga cuyas consecuencias puedan poner en peligro la vida o la salud de la población.