Definitive Report - Report No 393, March 2021

Case No 3312 (Costa Rica) - Complaint date: 01-FEB-18 - Closed

Allégations: L’organisation plaignante allègue avoir été exclue du processus de négociation collective dans le secteur de l’enseignement public malgré son caractère représentatif

1. 287. La plainte figure dans deux communications de l’Association des professeurs de l’enseignement du second degré (APSE) en date des 8 juin 2017 et 1er février 2018.
2. 288. Le gouvernement a fait parvenir ses observations par des communications datées du 26 avril 2019 et du 22 janvier 2021.
3. 289. Le Costa Rica a ratifié la convention (nº 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi que la convention (nº 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations de l’organisation plaignante

1. 290. Dans ses communications en date des 8 juin 2017 et 1er février 2018, l’APSE, qui a été créée en 1955 en tant qu’association civile et qui est devenue un syndicat de branche en 2014, indique qu’elle regroupe environ 40 000 travailleurs dans les différentes catégories professionnelles et de travail du ministère de l’Enseignement public (MEP) (professeurs, enseignants, techniciens, travailleurs administratifs et interdisciplinaires).
2. 291. L’organisation plaignante indique que, en 2013, le MEP a signé la première convention collective de travail (CCT) avec le Syndicat des travailleurs et des travailleuses de l’enseignement du Costa Rica (SEC) et le Syndicat des travailleurs des cantines scolaires et similaires (SITRACOME) pour les fonctionnaires de l’enseignement travaillant pour le MEP. L’organisation plaignante déclare que la CCT était valable pendant trois ans et que, le 1er avril 2016, les deux syndicats ont dénoncé la CCT dans le but de négocier la deuxième CCT. L’organisation plaignante affirme que le processus de négociation de la deuxième CCT a été engagé par une coalition syndicale composée des deux syndicats mentionnés ci-dessus, ainsi que de l’APSE et de l’Association nationale des enseignants (ANDE). L’organisation plaignante allègue que, une fois les négociations sur la deuxième CCT terminées et qu’il ne restait plus qu’à la signer, la ministre de l’Enseignement a unilatéralement et arbitrairement exclu l’APSE et conclu la CCT avec les trois autres syndicats. L’organisation plaignante affirme que non seulement l’APSE a participé activement au processus de négociation de la CCT, mais qu’elle est également le syndicat le plus représentatif du MEP, puisqu’elle regroupe le plus grand nombre de travailleurs affiliés aux différentes catégories de fonctionnaires travaillant au ministère. Selon l’organisation plaignante, l’action de la ministre constitue une mesure de représailles typique et une discrimination antisyndicale contre l’APSE en raison de son opposition à plusieurs projets de loi, pour lesquels l’APSE avait appelé à la grève.
3. 292. L’organisation plaignante ajoute que, le 1er juin 2016, le MEP a signé la deuxième CCT avec les trois autres syndicats. Elle indique également que la deuxième CCT était valable un an et que, un mois avant son expiration, l’APSE a demandé à la ministre d’engager le processus de négociation de la CCT suivante. Selon l’organisation plaignante, dans le but d’empêcher l’APSE de négocier la CCT suivante, la ministre a décidé de prolonger la deuxième CCT pour une période de trois ans, excluant une fois de plus l’APSE de la CCT.
4. 293. L’organisation plaignante affirme en outre que, malgré les efforts déployés pour ouvrir des espaces de dialogue et faire reconnaître la participation de l’APSE au sein de certains organes paritaires prévus par la CCT, telle la Commission paritaire des relations professionnelles, il a été impossible d’obtenir satisfaction. Elle précise que la Commission paritaire des relations professionnelles est un organe paritaire, à caractère conventionnel, composé de représentants du MEP et de représentants des syndicats signataires de la CCT, et qu’elle dispose d’une compétence étendue en matière de négociation. L’organisation plaignante fait valoir que, en étant arbitrairement exclue de la CCT ainsi que de la participation à cette commission, l’APSE a été pratiquement privée de tout espace de négociation collective.
5. 294. L’organisation plaignante indique que, en vertu du système juridique, il appartient au syndicat majoritaire de négocier une CCT. Dans le secteur public, en vertu de l’article 56 b) du Code du travail, lorsque plusieurs syndicats d’entreprise ou d’activité soumettent séparément un projet de CCT, la hiérarchie les avertit qu’ils doivent soumettre un projet en commun et, en cas d’absence de réponse ou d’opposition, la CCT est négociée avec le syndicat majoritaire, sans préjudice des négociations avec les syndicats, dont la convention respective ne couvrira que les personnes du syndicat concerné. L’organisation plaignante affirme que, en vertu de ce qui précède, il appartient à l’APSE de mener la négociation de la CCT qui couvre tous les travailleurs du MEP, car c’est le syndicat qui regroupe le plus grand nombre de travailleurs directement concernés par la CCT.
6. 295. L’organisation plaignante ajoute que, parallèlement aux faits mentionnés ci-dessus, l’APSE a demandé à la directrice des ressources humaines du MEP de certifier le nombre de travailleurs affiliés aux syndicats SEC, SITRACOME et ANDE (signataires de la CCT), mais que cela lui a été refusé. Selon l’organisation plaignante, le refus de fournir ces informations fait partie de la pratique institutionnelle, systématique, discriminatoire et antisyndicale à l’encontre de l’APSE, qui, dans son ensemble, lui cause un préjudice grave et irréversible menaçant son fonctionnement normal, restreignant considérablement l’exercice de la fonction syndicale et menaçant l’existence même du syndicat.

B. Réponse du gouvernement

1. 296. Dans sa communication en date du 26 avril 2019, le gouvernement indique que, le 16 avril 2013, le MEP a signé, avec les syndicats SEC et SITRACOME, la première CCT réglementant les relations de travail des travailleurs du système d’enseignement public dont le MEP est l’unique employeur (85 000 approximativement). Cette CCT a été approuvée le 17 mai 2013 et est entrée en vigueur le lendemain, pour une durée de trois ans, soit jusqu’au 18 mai 2016. Selon le gouvernement, la négociation de cette CCT a conduit deux associations historiques de l’enseignement du Costa Rica, l’APSE et l’ANDE, créées en 1955 et 1942 en tant qu’associations civiles, à devenir des organisations syndicales afin de participer à la négociation collective dans le secteur de l’enseignement.
2. 297. Le gouvernement indique que, le 1er avril 2016, les syndicats SEC et SITRACOME ont annoncé la fin de la validité de la CCT et informé le MEP qu’une coalition syndicale plus large avait été formée et que les syndicats ANDE et APSE participeraient également à la négociation de la nouvelle CCT. Le gouvernement indique que, si les négociations portant sur la deuxième CCT ont été rapides et positives, la discussion au sein du pouvoir législatif d’un projet de loi (loi no 19506 sur le règlement de la rémunération complémentaire au salaire de base du secteur public) a divisé l’action des syndicats qui étaient en train de négocier la deuxième CCT: alors que le SEC, le SITRACOME et l’ANDE sont restés à la table de négociation de la CCT, l’APSE a quitté la coalition et a unilatéralement abandonné le processus de négociation, en appelant à une grève générale pour le 29 juin 2016 contre le projet de loi. Le gouvernement indique que l’action de l’APSE a obligé le MEP à poursuivre le processus de dialogue menant à la deuxième CCT exclusivement avec les organisations qui ont choisi de rester à la table de négociations. Le gouvernement récuse l’allégation selon laquelle le MEP aurait exclu l’APSE des négociations par représailles antisyndicales et affirme que c’est l’APSE qui, en désaccord avec le reste de la coalition syndicale des enseignants sur la stratégie de lutte, s’est retirée de la table de négociations.
3. 298. Le gouvernement déclare que, le 1er juin 2016, le MEP et les syndicats demeurés à la table de négociations (SEC, SITRACOME et ANDE) ont signé la deuxième CCT. Approuvée le 10 juin 2016, elle est entrée en vigueur un jour après son approbation (le 11 juin 2016) et est restée en vigueur pendant un an à compter de cette date, c’est-à-dire jusqu’au 11 juin 2017. Le gouvernement déclare que, le 5 mai 2017, à l’approche de la date d’expiration de la deuxième CCT, l’APSE a demandé au MEP d’entamer le processus de négociation de la troisième CCT, pour laquelle elle a soumis un projet de négociation. Le gouvernement déclare que l’APSE a indiqué au MEP avoir engagé plusieurs tentatives pour que la troisième CCT soit négociée et signée conjointement avec le SEC, le SITRACOME et l’ANDE, mais que les démarches directes n’avaient pas abouti, et a donc demandé au ministre du Travail de convoquer toutes les organisations syndicales afin qu’elles puissent s’entendre et négocier conjointement la CCT suivante. Le gouvernement a envoyé une copie d’une lettre envoyée par l’APSE à la ministre de l’Enseignement public le 5 mai 2017, dans laquelle l’APSE reconnaît les efforts déployés par le ministre du Travail pour convoquer toutes les organisations syndicales à une réunion devant se tenir le 4 mai 2017, afin qu’elles puissent s’entendre et négocier ensemble le projet de la convention collective à venir. Dans cette lettre, l’APSE confirme que le SEC, le SITRACOME et l’ANDE n’ont pas assisté à cette réunion et que, devant l’insistance du ministre du Travail pour tenir une autre réunion le 5 mai 2017, les organisations ont déclaré ne pas pouvoir y assister non plus, montrant ainsi leur désintérêt pour le processus de négociation partagé. Le gouvernement déclare que le MEP a toujours été favorable à une participation de l’APSE à la négociation de la troisième CCT et souligne que, bien qu’il ait encouragé les efforts pour que les syndicats aplanissent leurs divergences et participent à la négociation collective en tant qu’unité syndicale, il n’a pas réussi à les réconcilier.
4. 299. Le gouvernement indique que, en raison du conflit intersyndical manifeste, le MEP a répondu par la négative à la demande de l’APSE de négocier une nouvelle CCT, au motif que l’organisation ne faisait pas partie de la coalition syndicale en charge des intérêts des travailleurs dans la deuxième CCT. Selon le gouvernement, le MEP a fait savoir à l’APSE ce qui suit: i) il ne pouvait pas entamer de négociations avec l’APSE, car cette dernière n’avait pas jusqu’à présent démontré par les mécanismes appropriés qu’elle détenait une plus grande légitimité que le groupe en question pour représenter les intérêts collectifs des travailleurs du MEP; et ii) en tant qu’employeur, il ne pouvait pas intervenir dans les affaires syndicales internes, la loi lui interdisant de décider unilatéralement de la représentation syndicale des travailleurs. Le gouvernement indique en outre que les effectifs revendiqués par l’APSE parmi les personnels du MEP ne sont pas avérés, car ils incluent des retraités qui ne sont plus actifs en tant que travailleurs de l’enseignement. Le gouvernement indique qu’il n’est pas avéré non plus qu’elle est le syndicat majoritaire dans toutes les catégories professionnelles et de travail du MEP, puisque les effectifs de la coalition SEC, SITRACOME et ANDE sont supérieurs à ceux de l’APSE et comprennent des travailleurs de tous les groupes.
5. 300. Le gouvernement déclare que le MEP et les syndicats de la coalition (SEC, SITRACOME et ANDE) ont convenu, pour des raisons de commodité et d’opportunité, de ne pas dénoncer la deuxième CCT, et que, en vertu de son article 68, la deuxième CCT a été automatiquement prorogée de trois ans à compter du 11 juin 2017, soit jusqu’au 11 juin 2020.
6. 301. Le gouvernement déclare notamment que: i) le 4 septembre 2017, le président de l’APSE a demandé au ministère du Travail et de la Sécurité sociale (MTSS) la nullité de la décision ministérielle homologuant la prorogation susmentionnée (au motif que la CCT était valable pour un an et ne pouvait pas être automatiquement prorogée pour une période de trois ans); ii) le MTSS a ordonné à la Direction des affaires juridiques du MTSS de mener une étude juridique sur la question; iii) la Direction des affaires juridiques du MTSS a considéré que la phrase «La présente convention peut être automatiquement prorogée pour trois ans» contenue dans l’article 68 de la convention était entachée de nullité, dans la mesure où elle prorogeait la convention pour trois ans, alors que la période précédente n’était que d’un an, et a recommandé au ministre du Travail de demander la nullité de cette phrase, laissant l’acte d’homologation et le reste du contenu de la CCT inchangés; iv) afin de remédier au point soulevé par la Direction des affaires juridiques du MTSS, les parties titulaires à la CCT ont convenu de modifier la durée de la CCT, en précisant que la CCT serait en vigueur pendant trois ans à compter de la première prolongation annuelle déjà en vigueur, c’est-à-dire du 12 juin 2017 au 12 juin 2020, tout en maintenant la possibilité pour la CCT, en cas de prorogation automatique, d’être prolongée d’une période égale (trois ans); et v) cette modification de la CCT a été apportée le 20 juillet 2018.
7. 302. Le gouvernement indique que le MEP rencontre régulièrement les dirigeants de l’APSE pour discuter des questions qui intéressent ses membres, que tous ses dirigeants jouissent de l’immunité syndicale, que des permis et congés syndicaux sont accordés et qu’ils bénéficient de facilités dans l’exercice de leurs activités. Le gouvernement indique également que, bien que l’APSE ne participe pas à la Commission paritaire des relations professionnelles, cette dernière étant un organe conventionnel auquel elle n’est pas partie, elle participe aux négociations visant à réformer le système public de l’emploi et à des commissions spécifiques, telles que celle qui examine la revalorisation de l’incitation salariale.
8. 303. En ce qui concerne les informations relatives aux effectifs des autres syndicats que l’APSE aurait demandées au MEP, le gouvernement déclare qu’à aucun moment elles lui ont été refusées, et que la réponse de la directrice des ressources humaines du MEP a consisté à indiquer à l’APSE que ces informations devaient être demandées au service compétent, en l’occurrence la Trésorerie nationale.
9. 304. Le gouvernement considère que le conflit soulevé par l’APSE est plutôt un conflit intersyndical, dans lequel il ne saurait intervenir au risque de violer la liberté syndicale consacrée par les conventions internationales et la jurisprudence constitutionnelle, en particulier le vote no 5000-93 de la Chambre constitutionnelle, qui dans son ensemble oblige l’employeur et l’État à ne pas intervenir dans les décisions internes des syndicats, à leur garantir leur autonomie de négociation et à ne pas modifier unilatéralement la représentation des travailleurs dans une CCT en vigueur. Le gouvernement indique que, nonobstant ce qui précède, la législation récemment adoptée (articles 699 et 701 du Code du travail) établit la procédure à suivre lorsque des syndicats ne parviennent pas à s’entendre avant le début des négociations portant sur une CCT. En particulier, l’article 701 prévoit que: «Lorsque plusieurs organisations syndicales sont présentes à la table de négociation et que chacune d’entre elles a présenté son propre projet de convention collective, il leur sera demandé d’élaborer un projet commun avant la négociation. Si, dans un délai d’un mois civil à compter de la date à laquelle le chef de l’institution ou de l’entreprise concernée les informe qu’ils n’ont pas satisfait aux conditions, le projet soumis par le syndicat majoritaire, s’il s’agit d’une seule entreprise ou d’une négociation, ou le projet soutenu par une majorité de représentants syndicaux, s’il s’agit d’une négociation sectorielle, sera réputé avoir été soumis à la négociation.»
10. 305. Dans sa communication en date du 22 janvier 2021, le gouvernement indique que la deuxième CCT, signée le 1er juin 2016 par le MEP et les syndicats ANDE, SITRACOME et SEC, a été dénoncée le 7 mai 2020. Il indique également que, le 1er décembre 2020, le MEP, les syndicats ANDE, SITRACOME et SEC et l’APSE ont signé la troisième CCT. Il indique en outre que celle-ci est en cours d’examen par le MTSS (dossier no 947). Compte tenu de ce qui précède, le gouvernement estime que les prétentions formulées par l’APSE dans sa plainte ont été satisfaites dans leur totalité, l’APSE ayant participé à la négociation et signé la troisième CCT du MEP.

C. Conclusions du comité

1. 306. Le comité note que, dans la présente plainte, l’APSE, un syndicat de travailleurs du secteur de l’enseignement, allègue que, malgré son caractère représentatif, le MEP l’a exclue du processus de négociation collective, lui causant ainsi un préjudice grave et irréversible qui menace son fonctionnement normal et l’existence même du syndicat.
2. 307. Le comité note que l’organisation plaignante et le gouvernement s’accordent sur les informations suivantes: i) le 16 avril 2013, le MEP a conclu une CCT avec les syndicats SEC et SITRACOME, qui est restée en vigueur jusqu’au 18 mai 2016; ii) en 2014, l’APSE et l’ANDE, créées en 1955 et 1942 en tant qu’associations civiles, ont été transformées en organisations syndicales; et iii) le 1er avril 2016, le SEC et le SITRACOME ont annoncé la fin de la validité de la CCT et informé le MEP que le processus de négociation de la deuxième CCT serait repris par une coalition syndicale composée de ces syndicats ainsi que de l’APSE et de l’ANDE.
3. 308. Le comité note que les versions de l’organisation plaignante et du gouvernement concernant la manière dont la deuxième CCT a été signée diffèrent. D’une part, l’organisation plaignante allègue que: i) alors qu’il ne restait plus qu’à signer la deuxième CCT, la ministre de l’Enseignement a décidé d’exclure arbitrairement l’APSE et a conclu la CCT avec les trois autres syndicats; ii) la ministre a agi en représailles à l’appel à la grève lancé par l’APSE en relation avec un projet de loi sur les politiques publiques; et iii) il incombe au MEP de négocier avec l’APSE, du fait qu’elle est le syndicat le plus représentatif du MEP, regroupant près de 40 000 personnes et le plus grand nombre de travailleurs du MEP.
4. 309. Pour sa part, le gouvernement affirme que: i) ce n’est pas le MEP qui a exclu l’APSE de la signature, mais l’APSE qui a quitté la coalition syndicale et a abandonné le processus de négociation de la deuxième CCT pour appeler à une grève générale le 29 juin 2016 contre le projet de loi; ii) les effectifs revendiqués par l’APSE ne sont pas avérés, puisqu’ils incluent les retraités qui ne sont plus actifs en tant que travailleurs de l’enseignement; et iii) il n’est pas non plus avéré qu’elle est le syndicat majoritaire dans toutes les catégories professionnelles et de travail du MEP, puisque les effectifs de la coalition SEC, SITRACOME et ANDE sont supérieurs à ceux de l’APSE et incluent des travailleurs de tous les groupes.
5. 310. Le comité note que l’organisation plaignante et le gouvernement indiquent tous deux que le 1er juin 2016, le MEP a conclu la deuxième CCT avec le SEC, le SITRACOME et l’ANDE pour une période d’un an.
6. 311. Le comité note que, selon l’organisation plaignante, dans le but d’empêcher l’APSE de participer à la négociation de la troisième CCT, le MEP a prolongé la deuxième CCT pour une période de trois ans. Le comité constate que le gouvernement nie les faits susmentionnés et rappelle que le MEP a toujours été favorable à une participation de l’APSE à la négociation de la troisième CCT et a même convoqué deux réunions de tous les syndicats afin qu’ils puissent s’entendre et négocier ensemble le projet de la convention collective à venir (ce qui a été reconnu par l’APSE dans une lettre adressée au MEP et jointe en annexe par le gouvernement). Selon le gouvernement, un conflit existait entre les syndicats, dans lequel il ne pouvait pas intervenir. Le MEP et les syndicats de la coalition (SEC, SITRACOME et ANDE) ont donc convenu, pour des raisons de commodité et d’opportunité, de ne pas dénoncer la deuxième CCT et de la prolonger de trois ans à compter du 11 juin 2017. Le comité note également que, selon le gouvernement, l’APSE a demandé l’annulation de la décision ministérielle homologuant la prolongation (la CCT étant valable un an, elle ne pouvait pas être automatiquement prolongée de trois ans); la Direction des affaires juridiques du MTSS a alors rendu, le 20 juillet 2018, une ordonnance précisant que la CCT serait valable pendant trois ans à compter de la première prolongation annuelle déjà en vigueur, soit du 12 juin 2017 au 12 juin 2020.
7. 312. Le comité note également que, en ce qui concerne l’allégation selon laquelle il a été impossible pour l’APSE de participer aux organes paritaires prévus par la CCT, principalement la Commission paritaire des relations professionnelles, le gouvernement indique que cela est dû au fait qu’il s’agit d’un organe conventionnel auquel l’APSE n’est pas partie, indépendamment du fait que l’APSE participe aux négociations visant à réformer le système public de l’emploi, qu’elle rencontre régulièrement le MEP, et que sa direction bénéficie de l’immunité syndicale, de permis et de congés syndicaux, et de facilités dans l’exercice de ses activités. En outre, le comité note que le gouvernement conteste l’allégation selon laquelle la directrice des ressources humaines du MEP aurait refusé à l’APSE des informations sur le nombre de membres du SEC, du SITRACOME et de l’ANDE, et affirme au contraire que l’APSE a été informée que ces informations devaient être demandées à la Trésorerie nationale.
8. 313. Le comité note que, selon la législation nationale, lorsque plusieurs syndicats sont présents à la table de négociations et qu’ils ne peuvent pas s’entendre sur un projet unique, le projet soumis par le syndicat majoritaire doit être considéré comme celui qui doit être négocié. Compte tenu de ce qui précède, le comité regrette de constater que, au vu des différends concernant la participation aux négociations qui font l’objet de la présente plainte, y compris les versions divergentes de l’organisation plaignante et du gouvernement concernant le niveau de représentativité des syndicats en question, tout semble indiquer que cette représentativité n’a pas été vérifiée, de sorte que, à ce jour, il n’existe pas d’informations claires et objectives quant au nombre de membres de chacun de ces syndicats et donc quant à leur capacité à négocier avec le MEP.
9. 314. À cet égard, le comité rappelle que les autorités compétentes devraient, dans tous les cas, être habilitées à procéder à une vérification objective de toute demande d’un syndicat prétendant représenter la majorité des travailleurs d’une entreprise, pour autant qu’une telle demande semble plausible. Si le syndicat intéressé se révèle grouper la majorité des travailleurs, les autorités devraient prendre des mesures de conciliation appropriées en vue d’obtenir la reconnaissance, par l’employeur, de ce syndicat aux fins de la négociation collective. [Voir Compilation des décisions du Comité de la liberté syndicale, sixième édition, 2018, paragr. 1366.]
10. 315. Le comité observe que, dans sa communication la plus récente, le gouvernement indique que la deuxième CCT, signée le 1er juin 2016 par le MEP et les syndicats SEC, ANDE et SITRACOME, a été dénoncée le 7 mai 2020. Le gouvernement indique aussi que l’APSE a participé avec les syndicats susmentionnés à la négociation de la troisième CCT, signée le 1er décembre 2020 par les autorités et la coalition syndicale SEC-ANDE-SITRACOME-APSE. Selon le gouvernement, en janvier 2021, cette CCT était à l’examen par le MTSS aux fins de son homologation (dossier no 947).
11. 316. Compte tenu de ce qui précède, et en l’absence de toute autre information de la part de l’organisation plaignante, le comité croit comprendre que l’objet de la présente plainte est aujourd’hui caduc, l’APSE ayant été associée à la troisième CCT. Sachant toutefois que celle-ci doit encore être homologuée, il s’attend à ce que le gouvernement prenne les mesures nécessaires pour qu’elle entre en vigueur dans les plus brefs délais, et veut croire que cela contribuera au développement harmonieux des relations collectives au sein du MEP.

Recommandation du comité

1. 317. Au vu des conclusions qui précèdent, lesquelles ne requièrent pas d’examen plus approfondi, le comité invite le Conseil d’administration à approuver la recommandation suivante: