Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 393, March 2021

Case No 3330 (El Salvador) - Complaint date: 29-MAY-18 - Follow-up cases closed due to the absence of information from either the complainant or the Government in the last 18 months since the Committee examined the cases

Allégations: retards et autres obstacles à la négociation collective dans une institution du système de santé publique

1. 375. La plainte figure dans des communications du Syndicat des travailleurs du Fonds de solidarité pour la santé (SITRAFOS) et de la Centrale autonome des travailleurs salvadoriens (CATS) en date des 29 mai et 8 octobre 2018
2. 376. Le gouvernement a fait parvenir ses observations dans une communication en date du 12 juin 2019.
3. 377. El Salvador a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949, et la convention (no 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978.

A. Allégations des organisations plaignantes

1. 378. Les organisations plaignantes dénoncent des retards et autres obstacles à la négociation collective subis par le syndicat majoritaire du Fonds de solidarité pour la santé (FOSALUD) (institution employeuse).
2. 379. Dans leur communication en date du 29 mai 2018, les organisations plaignantes dénoncent le fait que les différents organes publics auxquels elles se sont adressées pour rendre la négociation collective efficace dans le strict respect de la loi, au lieu de créer les conditions pour faciliter ou stimuler la négociation, ont fait preuve d’une intention délibérée de l’entraver. Elles affirment que cela a permis à l’institution employeuse d’éviter de négocier avec le SITRAFOS. Elles affirment en particulier que:
   • i) le SITRAFOS est le syndicat majoritaire de l’institution employeuse avec 1 654 membres et, conformément à l’exigence de l’article 271 du Code du travail (compter au moins 51 pour cent des travailleurs affiliés), il a procédé à l’élaboration d’un cahier de revendications ou d’un projet de convention collective, qui, le 12 juin 2017, a été approuvé par son assemblée générale et, à la suite de la procédure prévue par le Code du travail, le 17 octobre 2017, la demande a été soumise à la Direction générale du travail afin d’entamer la phase de négociation directe du processus de négociation;
   • ii) le 7 novembre 2017, le SITRAFOS a reçu notification de la décision du 31 octobre 2017 de la directrice générale du travail demandant aux représentants du FOSALUD (l’employeur) de certifier le type de relation existant entre l’institution et ses travailleurs (contrat individuel de travail ou nomination en vertu de la loi sur les salaires);
   • iii) le 13 novembre 2017, la ministre de la Santé, en tant que représentante légale du FOSALUD, a répondu en indiquant que 299 employés ont des contrats individuels et les 2 659 autres travaillent dans le cadre de la loi sur les salaires;
   • iv) sur la base de ces informations et en utilisant le critère selon lequel, si la procédure était menée sur la base du Code du travail, le contrat collectif qui en résulterait ne s’appliquerait qu’à la minorité des travailleurs ayant un contrat individuel, la directrice générale du travail, par décision du 15 novembre 2017, s’est déclarée incompétente et a déclaré que la loi sur la fonction publique (LSC) serait applicable. À cet égard, les organisations plaignantes ont mis en doute l’argument avancé comme étant fallacieux et ont souligné que, en vertu des dispositions légales existantes, la convention collective qui en résulte – sous un régime ou un autre – s’appliquerait à tous les travailleurs. Elles soulignent que la directrice générale du travail en était consciente, puisqu’il existe des précédents d’institutions autonomes qui, comme le FOSALUD, ont des travailleurs sous contrat individuel ou nommés en vertu de la loi sur les salaires, et que ces institutions ont des conventions collectives qui ont été négociées sur la base des dispositions du Code du travail et qui s’appliquent à tous les travailleurs;
   • v) le SITRAFOS n’avait pas d’autre choix que d’utiliser la procédure prévue par la loi sur la fonction publique et, le 15 décembre 2017, il a soumis au Tribunal de la fonction publique (TSC) la demande et la documentation pour commencer la phase de traitement direct;
   • vi) le TSC, dans un jugement en date du 10 janvier 2018, a ordonné quatre mesures conservatoires spécifiques mises en œuvre de manière satisfaisante par le SITRAFOS dans le délai prescrit;
   • vii) cependant, d’une manière dilatoire, le TSC n’a pas informé la représentation du FOSALUD avant le 19 mars 2018, date à laquelle il a rendu une décision demandant à cette dernière de soumettre la liste des fonctionnaires travaillant au sein de l’institution. Les organisations plaignantes dénoncent le fait que non seulement cette exigence était inutile – la demande du syndicat contenant déjà la documentation pertinente que l’institution employeuse avait envoyée au ministère du Travail et que le SITRAFOS avait déjà fait parvenir au TSC –, mais elle a été faite sans fixer de délai, ouvrant la porte à d’autres retards; et
   • viii) la ministre de la Santé, en tant que représentante de l’institution employeuse, n’avait pas donné suite à la plainte à la date de son dépôt (29 mai 2018), ce qui a indûment retardé la procédure, bien que les informations soient disponibles et que le ministère du Travail en ait été préalablement informé.
3. 380. Dans une communication en date du 8 octobre 2018, les organisations plaignantes ont joint des documents supplémentaires dénonçant la poursuite des actions dilatoires, de sorte qu’à l’époque les négociations n’avaient pas encore commencé. Par une décision du 7 juin 2018, le TSC a finalement confirmé que les exigences de la loi sur la fonction publique étaient satisfaites (disposer d’une affiliation de plus de 51 pour cent des travailleurs), ce qui signifiait que la phase initiale de traitement direct pouvait commencer. Les représentants de l’institution employeuse ont néanmoins poursuivi leurs manœuvres dilatoires. Au lieu de convoquer une réunion avec les représentants syndicaux, comme exigé par la loi (l’article 133 de la loi sur la fonction publique donne à l’institution employeuse soixante douze heures à compter de la décision du TSC pour rencontrer la partie requérante), l’institution employeuse a adressé une note directement au TSC en date du 19 juin 2019, retardant encore le début des négociations.
4. 381. Les organisations plaignantes indiquent que, à la suite de ces manœuvres, le TSC a convoqué les parties à une audience devant se tenir le 20 juillet 2018 afin de déterminer la date et l’heure des négociations (une détermination qui, selon la loi sur la fonction publique, aurait dû avoir lieu dans les soixante douze heures suivant la décision du 7 juin 2018). Elles affirment aussi que, dans la convocation, la proposition de l’institution n’a pas été transmise au SITRAFOS, ce qui aurait permis d’aller de l’avant. Enfin, les organisations plaignantes indiquent que cette proposition n’était pas sincère non plus, puisque le jour de l’audition, les représentants de l’institution employeuse, loin de la maintenir, ont refusé d’engager des négociations et présenté trois exceptions dilatoires supplémentaires sans fondement juridique, dont le TSC a été saisi.
5. 382. Dans sa communication en date du 12 juin 2019, le gouvernement fournit les réponses des autorités concernées aux allégations formulées dans la plainte. Le gouvernement déclare notamment que:
   • i) le 31 octobre 2017, la directrice générale du travail a émis une décision demandant au FOSALUD de certifier la relation entre l’institution et ses travailleurs. Le FOSALUD a répondu le 13 novembre 2017, en indiquant qu’il comptait 299 travailleurs sous contrat de travail individuel et 2 659 sous accord de nomination en vertu de la loi sur les salaires;
   • ii) par décision du 10 janvier 2018, le TSC a accusé réception du cahier de revendications contenant la version révisée de la convention collective de travail du FOSALUD et a édicté des mesures conservatoires qui ont été mises en œuvre par le SITRAFOS le 1er février 2018;
   • iii) le 10 avril 2018, le TSC a notifié la décision à l’institution employeuse, en lui demandant de transmettre la liste des employés travaillant au sein de l’institution;
   • iv) le 23 mai 2018, le FOSALUD a répondu, en certifiant que le SITRAFOS satisfaisait à l’exigence d’une affiliation de plus de 51 pour cent des travailleurs;
   • v) le 18 juin 2018, le TSC a notifié sa décision du 7 juin 2018, informant les représentants du FOSALUD du cahier de revendications et leur demandant de convenir avec le syndicat demandeur du lieu, de la date et de l’heure pour engager des négociations dans les soixante douze heures (comme le prévoit l’article 133 de la loi sur la fonction publique);
   • vi) le 19 juin 2018, le FOSALUD a adressé au TSC une communication proposant que les négociations se tiennent le jeudi à 9 heures;
   • vii) le 20 juillet 2018, une réunion a eu lieu au TSC pour permettre aux parties de s’entendre sur le calendrier des réunions. Le gouvernement a déclaré qu’aucun accord n’a été conclu lors de cette réunion, car le représentant du TSC a commencé la réunion en partant du principe erroné que le processus de négociation avait était épuisé;
   • viii) le 23 juillet 2018, deux incidents ont été portés devant le TSC: a) l’un par le SITRAFOS alléguant une violation des droits de la défense et le non-respect du délai de soixante douze heures fixé par la loi; et b) l’autre par l’institution employeuse pour vérifier si la commission de négociation désignée par le syndicat en 2017 jouissait toujours de la même légitimité et représentativité pour négocier la convention collective (ou si une nouvelle commission de négociation avait été légitimée lors de la dernière assemblée générale);
   • ix) face aux préoccupations exprimées par le SITRAFOS sur les retards, le 1er octobre 2018, le FOSALUD a fait parvenir au TSC une communication niant toute absence de volonté et déclarant devant le TSC sa volonté de poursuivre les étapes du processus et demandé une réunion avec le SITRAFOS en vue d’établir un mécanisme d’accélération des actes de notification;
   • x) le 15 novembre 2018, le TSC a déclaré la nullité de certaines notifications et décisions antérieures et a convoqué les représentants du FOSALUD et du SITRAFOS;
   • xi) par arrêt du 5 décembre 2018, le TSC a constaté que lors de la réunion du 20 novembre, il n’y avait pas eu d’accord entre les parties sur le calendrier des réunions;
   • xii) par une décision du 22 janvier 2019, le TSC a accusé réception de la certification du procès-verbal de l’assemblée générale autorisant le comité exécutif élu à engager le processus de négociation;
   • xiii) le 15 février 2019, le FOSALUD a reçu une décision selon laquelle les parties concernées devaient s’entendre sur le calendrier des réunions pour la phase de traitement direct;
   • xiv) le 26 février 2019, les représentants des parties se sont rendus au TSC, où un représentant du FOSALUD a indiqué que, selon les informations actualisées de l’institution, le SITRAFOS ne disposait plus des 51 pour cent requis, et a donc déclaré que, étant responsable de ses actions et se fondant sur le principe de la légalité, l’institution n’était pas obligée de négocier. Le gouvernement a envoyé une communication de ce représentant, indiquant que la négociation volontaire n’est pas possible dans le secteur public lorsque la condition des 51 pour cent n’est pas remplie (ce qui est possible sous le régime du Code du travail). L’argumentation avancée est que les fonctionnaires ne sont pas habilités à prendre des décisions engageant les fonds publics pour l’avenir et ne disposent pas de pouvoirs autres que ceux expressément prévus par la loi, et que la négociation collective volontaire dans le secteur public, bien que non expressément interdite, peut donner lieu à des contestations en l’absence de réglementation. La commission de négociation du SITRAFOS a répondu que le TSC avait déjà résolu cet incident à l’époque (confirmant la représentativité nécessaire) et qu’il avait été soulevé hors délai. Il n’y a pas eu dans ces conditions d’accord pour déterminer le lieu, la date et l’heure de la phase de traitement direct; et
   • xv) le 13 mars 2019, le TSC a reçu la notification du refus de négocier au motif que le SITRAFOS n’était pas suffisamment représentatif.
6. 383. Le gouvernement indique enfin que, à aucun moment, le FOSALUD n’a mené de campagne de diffamation interne contre l’un quelconque des syndicats de l’institution, encore moins dans le but de lui faire perdre ou de réduire ses effectifs. Il conclut en déclarant que le FOSALUD veut croire que le TSC résoudra l’incident en cours afin que les négociations concernant la convention collective puissent se poursuivre.

C. Conclusions du comité

1. 384. Le comité note que, dans le cas présent, les organisations plaignantes dénoncent des retards et autres obstacles de la part des autorités en ce qui concerne la négociation collective. Le comité note que le processus de négociation s’est déroulé dans une institution publique du secteur de la santé (FOSALUD), au sein de laquelle des travailleurs ont été engagés en vertu du Code du travail et d’autres en vertu de la loi sur les salaires, et que, la majorité des travailleurs ayant été nommés en vertu de la loi sur les salaires, la Direction générale du travail a décidé d’appliquer la procédure prévue par la loi sur la fonction publique, ce à quoi le SITRAFOS a consenti, en suivant les procédures prévues par cette loi.
2. 385. Le comité note que, malgré la bonne disposition à négocier affichée par les autorités, suite à un processus engagé par le SITRAFOS en octobre 2017, et faute de pouvoir de fixer une date et un lieu pour les sessions de négociation directe, en février 2019, le FOSALUD a déclaré ne plus être en mesure de poursuivre les négociations, le SITRAFOS ne disposant plus de la représentativité de 51 pour cent des travailleurs requise par la loi sur la fonction publique pour la négociation collective obligatoire.
3. 386. D’une manière générale, en ce qui concerne le refus allégué du FOSALUD de négocier avec le SITRAFOS au motif que ce dernier ne représentait plus 51 pour cent des travailleurs, le comité a estimé que si aucun syndicat ne regroupe plus de 50 pour cent des travailleurs, les droits de négociation collective devraient cependant être accordés aux syndicats de cette unité, au moins au nom de leurs propres membres [voir Compilation des décisions du Comité de la liberté syndicale, sixième édition, 2018, paragraphe 1390].
4. 387. D’autre part, en ce qui concerne le cas en l’espèce, le comité note que l’objection du FOSALUD selon laquelle le pourcentage des membres aurait baissé en 2019 est une question qui, comme l’indique le SITRAFOS, aurait été traitée au début de la procédure (le respect des dispositions en vigueur a été vérifié par le TSC dans une décision du 7 juin 2018, qui a accepté le cahier de revendications et qui précise que le SITRAFOS dispose d’un tel pourcentage). Le comité note également que la baisse alléguée de la représentativité du SITRAFOS en dessous de 51 pour cent en 2019 ne constitue pas un obstacle à la négociation par le biais des procédures établies dans le Code du travail (ces procédures, selon les affirmations des organisations plaignantes, qui ne sont pas contestées par le gouvernement, permettent effectivement une négociation volontaire lorsque la représentativité de 51 pour cent n’est pas atteinte et s’appliqueraient à d’autres institutions présentant des situations mixtes similaires, à savoir comprenant à la fois des travailleurs nommés en vertu de la loi sur les salaires et des travailleurs embauchés en vertu du Code du travail).
5. 388. Le comité a rappelé l’importance qu’il attache à l’obligation de négocier de bonne foi pour le maintien d’un développement harmonieux des relations professionnelles, et le principe selon lequel les employeurs comme les syndicats doivent négocier de bonne foi et s’efforcer de parvenir à un accord suppose que soit évité tout retard injustifié dans le déroulement des négociations. Le comité rappelle aussi que les employeurs et syndicats doivent négocier de bonne foi en s’efforçant d’arriver à un accord, et des relations professionnelles satisfaisantes dépendent essentiellement de l’attitude qu’adoptent les parties l’une à l’égard de l’autre et de leur confiance réciproque. [Voir Compilation, paragraphes 1327, 1330 et 1329.]
6. 389. À cet égard, le comité note que le gouvernement, au-delà du fait de nier l’allégation de manque de volonté de négocier et d’affirmer sa volonté d’accélérer et d’achever le processus de négociation, ne conteste pas et ne tente pas de justifier les retards spécifiques dénoncés dans la plainte (par exemple, un mois et demi pour que le FOSALUD communique des informations qu’il avait déjà envoyées au ministère du Travail) ou le retard qui en résulte (plus de quatorze mois depuis le début de la procédure sans aucun progrès). La procédure de négociation ayant débuté fin 2017, l’exigence initiale (s’entendre sur le calendrier des réunions de traitement direct), pour laquelle la loi prescrit un délai maximum de soixante douze heures, n’était toujours pas satisfaite en mai 2019. En conclusion, le comité regrette de constater que la procédure de négociation engagée par le SITRAFOS a comporté une série d’actions et de retards imputables aux autorités concernées, qui ont eu pour effet d’entraver les négociations. Le comité estime que de telles situations peuvent éroder la confiance dans le système des relations professionnelles du secteur. Enfin, le comité note que le gouvernement, tout en faisant allusion à la baisse du nombre de membres comme obstacle aux négociations, déclare, en conclusion de ses observations, que le FOSALUD attend le règlement de cette question afin que les négociations concernant la convention collective puissent se poursuivre.
7. 390. Dans ces conditions, le comité s’attend fermement à ce que les autorités concernées prennent les mesures appropriées pour promouvoir la négociation d’une convention collective entre le FOSALUD et le SITRAFOS sans délai supplémentaire. Le comité prie le gouvernement de le tenir informé de toute évolution à cet égard.

Recommandation du comité

1. 391. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver la recommandation suivante:
2. El Comité espera firmemente que las autoridades concernidas adoptarán las medidas pertinentes para promover la negociación de un contrato colectivo entre el Fondo Solidario para la Salud (FOSALUD) y Sindicato de Trabajadores del Fondo Solidario para la Salud (SITRAFOS) sin mayores dilaciones. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado de toda evolución al respecto.
3. Le comité s’attend fermement à ce que les autorités concernées prennent les mesures appropriées pour promouvoir la négociation d’une convention collective entre le Fonds de solidarité pour la santé (FOSALUD) et le Syndicat des travailleurs du Fonds de solidarité pour la santé (SITRAFOS) sans plus attendre. Le comité prie le gouvernement de le tenir informé de toute évolution à cet égard.