Definitive Report - Report No 393, March 2021

Case No 3371 (Republic of Korea) - Complaint date: 16-OCT-19 - Closed

Alegatos: la organización querellante denuncia la negativa del Ministerio de Empleo y Trabajo a registrar la constitución del Sindicato Coreano de Docentes con Contratos de Duración Determinada, y alega que el sistema nacional de registro vulnera los principios de la libertad sindical

1. 267. La queja figura en una comunicación de fecha 16 de octubre de 2019, presentada por el Sindicato Coreano de Docentes con Contratos de Duración Determinada (KFTTU).
2. 268. El Gobierno envió sus observaciones por comunicaciones de fechas 10 de febrero y 11 de septiembre de 2020 y 29 de enero de 2021.
3. 269. La República de Corea no ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), ni el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de la organización querellante

1. 270. En su comunicación de fecha 16 de octubre de 2019, la organización querellante denuncia la negativa del Ministerio de Empleo y Trabajo (MOEL) a registrar la constitución del KFTTU, y alega que el sistema nacional de registro del país vulnera los principios de la libertad sindical, en la medida en que excluye de la definición del concepto de «sindicato» a las organizaciones que aceptan la afiliación de trabajadores despedidos y de trabajadores que buscan empleo.
2. 271. La organización querellante indica que el KFTTU es una organización de ámbito nacional, que fue constituida en enero de 2018 con objeto de proteger y promover los intereses de los docentes y sus condiciones laborales, y que hoy suma 112 miembros activos. Los afiliados al KFTTU, que son docentes con contratos de duración determinada, suelen ser titulares de contratos de corta duración por uno o dos semestres específicos, y las más de las veces de una duración inferior a un año, o bien de contratos temporales, que por definición se extinguen al término de su periodo señalado. Los trabajadores titulares de este tipo de contratos de duración determinada trabajan en periodos consecutivos, probablemente interrumpidos por periodos de desempleo. Quedan a menudo despedidos cuando los docentes titulares de contratos permanentes se reincorporan a su puesto de trabajo y se exponen a la discriminación por una serie de condiciones de empleo. Pese a los esfuerzos del sindicato por mejorar la seguridad laboral de estos trabajadores, el MOEL utiliza la inseguridad inherente a estos contratos para privar al KFTTU de su estatus legal y a estos trabajadores del derecho de afiliarse libremente al sindicato que estimen conveniente.
3. 272. En julio de 2018, el KFTTU solicitó ser registrado ante el MOEL y pidió la correlativa autorización para constituirse formalmente, en cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 14 de la Ley de Reforma sobre los Sindicatos y las Relaciones Laborales (TULRAA). La organización querellante alega que el MOEL rechazó su solicitud so pretexto de que el contrato de trabajo del representante del sindicato, Hyeseong Park, se había extinguido, por lo que ya no cabía considerar que este fuera un trabajador activo ni, por consiguiente, que concurriesen los requisitos legales para conferir a esa organización la consideración de sindicato en virtud de la ley. En efecto, el artículo 2, 4), d), de la TULRAA dispone que «una organización no podrá ser considerada como un sindicato […] si acepta la afiliación de personas que no sean trabajadores». El MOEL también justificó su negativa declarando que el artículo 6, 2), de los estatutos del KFTTU, por el que se autorizaba la afiliación de los docentes que trabajasen, de los que hubieran dejado de trabajar por haber expirado su contrato de trabajo, y de los que hubieran sido despedidos o buscasen empleo, era contrario a lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley sobre el Establecimiento, Funcionamiento, etc. de los Sindicatos de Docentes (AEOTUT), en la medida en que reconocía la afiliación sindical de trabajadores que no tenían la consideración de docentes en virtud de dicha ley. En mayo de 2019, el KFTTU presentó al MOEL una nueva solicitud de registro para poder constituirse como sindicato, la cual le fue nuevamente denegada por los mismos motivos. En 2013, el Sindicato del Personal Docente y de Enseñanza de Corea tampoco pudo constituirse por los mismos motivos, a saber, que sus estatutos autorizaban la afiliación de trabajadores sin contrato vigente, despedidos, o en busca de empleo.
4. 273. Según la organización querellante, la negativa del MOEL a expedir la certificación de constitución al KFTTU y, por tanto, a otorgarle derechos en virtud de la legislación aplicable, equivale a una violación del artículo 2 del Convenio núm. 87, toda vez que subordina el ejercicio del derecho de sindicación a la autorización previa del Estado. La organización querellante también sostiene que el artículo 2, 4, d), de la TULRAA, por el que se excluye de la definición de «sindicato» a las organizaciones que aceptan la afiliación de trabajadores despedidos, es contrario al artículo 2 del Convenio núm. 87, en la medida en que introduce una discriminación entre los trabajadores que son titulares de un contrato de trabajo y aquellos que han sido despedidos, lo cual significa que, para conservar su estatus de sindicatos legales y seguir ejerciendo libremente sus derechos como tales, las organizaciones sindicales se ven obligadas a no aceptar la afiliación de trabajadores despedidos. La organización querellante alega que la TULRAA y las autoridades públicas competentes prohíben a los trabajadores despedidos afiliarse a un sindicato y ejercer sus derechos sindicales. También afirma que la legislación invocada para justificar la negativa a autorizar la constitución del KFTTU como sindicato legal vulnera los convenios de la OIT y los principios fundamentales de la libertad sindical. A este respecto, la organización querellante remite al caso núm. 1865, en que el Comité recomendó al Estado que derogase el artículo 2, 4), d), de la TULRAA, por resultar incompatible con los principios de la libertad sindical.

B. Respuesta del Gobierno

1. 274. En sus comunicaciones de fechas 10 de febrero y 11 de septiembre de 2020, el Gobierno afirma que el sistema de registro no está concebido para infringir derechos sindicales específicos, sino para proteger los derechos de los sindicatos legalmente constituidos, y que el sistema de registro es compatible con los principios de la libertad sindical, tanto por su objeto como por su contenido. También sostiene que la negativa a registrar el KFTTU es un acto legítimo en virtud de la legislación vigente, a su vez respetuoso con los principios de la OIT.
2. 275. Respecto al sistema de registro, el Gobierno, en sus primeras comunicaciones, explica con detalle el motivo de que considere que el sistema de registro no vulnera los convenios relativos a la libertad sindical. En lo tocante a los criterios aplicables al reconocimiento de los sindicatos, i) el Gobierno indica que reconoce formalmente la constitución de los sindicatos mediante la expedición del correspondiente certificado de registro. Según los artículos 10 y 12 de la TULRAA, para constituir un sindicato deben presentarse el formulario de registro y los estatutos sindicales ante la oficina administrativa competente, la cual expide el certificado de constitución en un plazo de tres días, a menos que la organización de que se trate no cumpla los requisitos preceptuados en el artículo 2, 4), de esa ley. En la fecha de expedición del certificado, la organización adquiere, de oficio, la condición de sindicato y los correlativos derechos legales, incluidos el de negociación colectiva y el de acción colectiva. Las causas legales que, en virtud de la TULRAA, impiden conferir a una organización la condición de sindicato tienen por objeto proteger el derecho de organización de los sindicatos legalmente constituidos. Existen además disposiciones especiales destinadas a ofrecer una protección reforzada a los derechos de negociación colectiva y de acción colectiva, por las que incluso se penaliza a los empleadores que rechazan arbitrariamente solicitudes de negociación dimanantes de sindicatos legalmente constituidos, o que contratan a trabajadores para que sustituyan a sus asalariados que están en huelga. Por ello es esencial verificar, durante el proceso de constitución de un sindicato, si este cumple los requisitos legales. Si no se procediese de esta forma, los empleadores se verían sistemáticamente obligados a consultar a los tribunales en caso de duda respecto de este cumplimiento, lo cual podría coartar el derecho de constituir sindicatos y sería contrario a los principios de la libertad sindical. En vista de que el Gobierno reconoce formalmente los sindicatos constituidos conforme a derecho mediante su registro legal y la expedición del certificado correspondiente, el sistema de registro de sindicatos del país no es contrario al principio de la libertad sindical.
3. 276. En lo que respecta a la determinación de las causas que obstan a la constitución de un sindicato, ii) el Gobierno indica que las oficinas administrativas no están facultadas para determinar discrecionalmente la existencia de estas causas, toda vez que la ley las prescribe de manera muy específica. En virtud del artículo 2, 4), de la TULRAA, estas causas se dan en los siguientes supuestos: cuando al sindicato pueden afiliarse un empleador u otras personas que actúen siempre en interés de este; cuando el empleador soporta la mayor parte de los gastos del sindicato; cuando el objeto de las actividades del sindicato se concentra exclusivamente en beneficios mutuos, en una cultura moral o en otras iniciativas de bienestar; cuando el sindicato acepta la afiliación de personas que no son trabajadores (siempre que una persona despedida no se considere como una persona que no sea trabajador hasta que la Comisión Nacional de Relaciones Laborales tome una decisión de revisión cuando se haya presentado a la Comisión una solicitud de remedios por prácticas laborales injustas); y cuando el objeto del sindicato se dirige principalmente a movimientos políticos. El Gobierno declara que la concurrencia de todas estas causas se deduce claramente de la solicitud de registro y de los estatutos del sindicato, incluida la causa cuestionada por el KFTTU (si un trabajador específico está desempleado o despedido). Ello significa que la oficina administrativa competente no tuvo el menor margen de intervención discrecional en esta determinación y, por tanto, que el sistema de registro de constitución sindical no vulnera el principio de la libertad sindical.
4. 277. En lo relativo al derecho de impugnación de las decisiones administrativas, iii) el Gobierno declara que cualquiera puede impugnar ante los tribunales un acto por el que se ha denegado la creación de un sindicato e instar su retiro. Si las instancias judiciales resuelven que el Gobierno ha incurrido en un acto ilegal, la oficina administrativa competente debe expedir, en virtud de la orden judicial correspondiente, el preceptivo certificado de constitución. Considerando que la decisión administrativa es recurrible ante los tribunales, el sistema de registro de la constitución de organizaciones sindicales no es contrario al principio de libertad sindical.
5. 278. El Gobierno indica, además, que la Constitución y la TULRAA consagran los derechos laborales fundamentales de los trabajadores, a los que garantizan la posibilidad de ejercer el derecho de sindicación de manera independiente y democrática. En lo que respecta a los docentes, su especial condición de funcionarios públicos y la índole de sus funciones los subordina a una ley especial, la AEOTUT, por la que se regulan su derecho de sindicación, su régimen de negociación colectiva y sus convenios colectivos, y cuyo artículo 2 limita el derecho de afiliación sindical a los docentes que tienen empleo, es decir, a aquellos a los que las disposiciones relativas a las condiciones de empleo se aplican directamente y en la práctica, pues los docentes desempleados no tienen condiciones de empleo que mejorar mediante la negociación colectiva.
6. 279. Por consiguiente, el Gobierno indica que la negativa a registrar el KFTTU no es fruto de una apreciación arbitraria del Gobierno, sino que constituye un acto legal pronunciado de conformidad con la legislación vigente, que, a su parecer, es respetuosa con los principios de la OIT. El Gobierno explica que la mayoría de los afiliados al KFTTU son docentes en virtud del artículo 19, 1), de la Ley de Educación Primaria y Secundaria, de manera que el KFTTU se rige por lo dispuesto en la AEOTUT. Sin embargo, el representante del KFTTU es un docente jubilado y los estatutos de dicho sindicato contemplan la afiliación de los trabajadores que fueron titulares de un contrato de duración determinada y buscan empleo después de extinguirse su contrato o de haber sido despedidos. La AEOTUT no reconoce a estas personas como docentes, lo cual significa que el KFTTU admite la afiliación de personas que no cumplen los criterios legales para ser miembros de un sindicato, en violación de la legislación. En consecuencia, no cabe considerar que el KFTTU sea un sindicato legal, razón por la cual su solicitud de registro fue rechazada en julio de 2018 por el motivo indicado de que sus estatutos autorizaban la afiliación de personas que no eran docentes. El Gobierno afirma que, si bien el sindicato disponía de un plazo de unos diez meses para enmendar y complementar su primer formulario de solicitud, en mayo de 2019 se limitó a presentar un segundo formulario idéntico al anterior, que también fue rechazado.
7. 280. En su comunicación de fecha 29 de enero de 2021, el Gobierno añade que procura cumplir las normas internacionales del trabajo, ya que se ha propuesto ratificar los convenios fundamentales y mejorar la legislación y las medidas nacionales con miras a la ratificación de los Convenios núms. 87 y 98. Como reflejo de los resultados de los debates mantenidos en el Consejo Económico, Social y Laboral del país, las recomendaciones de la OIT y las opiniones de varias partes interesadas, el Gobierno presentó, en octubre de 2019 y en junio de 2020, varios proyectos de enmiendas legislativas a la Asamblea Nacional, comprendidas varias enmiendas a la TULRAA, la AEOTUT y la Ley sobre la Constitución y el Funcionamiento de Sindicatos de Funcionarios Públicos. A raíz de los esfuerzos del Gobierno para facilitar las discusiones en el seno de la Asamblea Nacional, los proyectos de enmienda integrados se aprobaron en diciembre de 2020, se promulgaron en enero de 2021 y entrarán en vigor en julio de 2021. Los principales cambios introducidos están relacionados con la capacidad de los sindicatos para determinar de forma autónoma, mediante sus estatutos, los requisitos de afiliación aplicables a los docentes despedidos. En particular, en el nuevo artículo 4, 2), de la AEOTUT se establece que se considerará que reúnen los requisitos para poder afiliarse a un sindicato aquellas personas que son docentes o fueron nombradas y trabajaron como docentes y cumplen los requisitos de afiliación previstos en los estatutos de un sindicato. El Gobierno afirma que, de ese modo, la controversia en torno a los requisitos de afiliación aplicables a los docentes despedidos ha quedado resuelta y que a estos se les garantizarán sus derechos laborales básicos, incluido el derecho de sindicación. Dado que las leyes enmendadas garantizan el derecho a sindicarse de los docentes despedidos y los docentes con contratos de duración determinada que se han jubilado, el Gobierno prevé expedir un certificado de registro al KFTTU si este presenta su informe de constitución una vez que hayan entrado en vigor las leyes enmendadas.

C. Conclusiones del Comité

1. 281. El Comité observa que este caso se refiere a alegatos según los cuales el Ministerio de Empleo y Trabajo (MOEL) se negó a registrar la constitución del Sindicato Coreano de Docentes con Contratos de Duración Determinada (KFTTU), y según los cuales el sistema de registro del país incumple los principios de la libertad sindical, toda vez que excluye de la definición de «sindicato» a las organizaciones que aceptan la afiliación de trabajadores despedidos y de trabajadores que buscan empleo.
2. 282. El Comité toma nota, en particular, de los alegatos de la organización querellante según los cuales, después de que el KFTTU presentara un formulario de solicitud de registro en julio de 2018 y en mayo de 2019, se denegó su constitución en estas dos ocasiones porque el contrato de trabajo de su representante había perdido vigencia y este no podía ser considerado como un trabajador activo (de forma que la organización no cumplía los requisitos legales para ser considerada como un sindicato), y porque los estatutos del KFTTU autorizaban la afiliación de personas que no tenían la consideración legal de docentes (docentes en busca de trabajo cuyo contrato se había extinguido, que habían sido despedidos o que buscaban empleo). El Comité observa que, mientras la organización querellante alega que la negativa del MOEL a registrar al KFTTU como sindicato legal equivale a la exigencia de una autorización previa del Estado y priva al sindicato de los derechos previstos en la ley, el Gobierno explica que esta negativa fue un acto legítimo, motivado por el incumplimiento de requisitos legales y emitido sin intervención discrecional de las autoridades administrativas. El Comité también toma nota de que, según la organización querellante, el sistema de registro del país en el momento de presentarse la queja no se ajustaba a los principios de la libertad sindical en la medida en que excluía de la definición de «sindicato» a las organizaciones que aceptaban la afiliación de trabajadores despedidos y de trabajadores que buscaban empleo (artículo 2, 4), d), de la TULRAA y artículo 2 de la AEOTUT).
3. 283. ,Aunque toma nota de las opiniones expresadas por Gobierno en el momento en que se presentó la queja, que justificó la negativa a registrar el KFTTU aduciendo la falta de conformidad de sus estatutos con el artículo 2 de la AEOTUT, el Comité debe recordar que esta disposición priva a determinada categoría de trabajadores (los que han sido despedidos y los que no tienen empleo) del derecho de afiliarse a la organización que estimen conveniente y también cercena indebidamente la capacidad de las organizaciones que entre sus afiliados incluyen a trabajadores despedidos o desempleados para obtener un certificado de registro. El Comité observa, asimismo, que esta restricción puede resultar particularmente problemática en el presente caso, en que la mayoría de los afiliados al KFTTU son docentes empleados con contratos de duración determinada que, por su misma situación contractual, suelen verse obligados a alternar periodos de empleo y de desempleo, lo cual podría llegar a impedir al sindicato representarles de manera estable.
4. 284. El Comité recuerda que ya examinó, en relación con el caso núm. 1865, alegatos de restricciones al derecho de sindicación de trabajadores despedidos o desempleados, así como alegatos de restricciones al derecho de los sindicatos de elegir libremente a sus representantes, y que respecto a dicho caso lleva años solicitando al Gobierno que adopte las medidas necesarias para enmendar o derogar las disposiciones de la TULRAA y la AEOTUT que prohíben a los trabajadores despedidos o desempleados estar afiliados a un sindicato u ocupar puestos de responsabilidad en el mismo [véase caso núm. 1865, 382.º informe, junio de 2017, párrafo 42, y 353.er informe, marzo de 2009, párrafo 720]. Más en concreto, el Comité recuerda que a todos los trabajadores, independientemente de su situación, se les deberían garantizar sus derechos de libertad sindical a fin de evitar la posibilidad de que se aprovechen de su precaria situación. Una disposición que excluya la pertenencia a un sindicato es incompatible con los principios de la libertad sindical, dado que una disposición de ese tenor priva al interesado de afiliarse a la organización de su elección. Además, tal disposición podría incitar a la realización de actos de discriminación antisindical en la medida en que el despido de un trabajador afiliado a un sindicato le impediría continuar ejerciendo actividades en el seno de su organización [véase Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical, sexta edición, 2018, párrafos 329 y 410].
5. 285. A ese respecto, el Comité acoge con satisfacción la información más reciente transmitida por el Gobierno, en el sentido de que los proyectos de enmienda integrados a la AEOTUT, la TULRAA y la Ley sobre la Constitución y el Funcionamiento de Sindicatos de Funcionarios Públicos fueron aprobados en diciembre de 2020 y entrarán en vigor en julio de 2021. Observa, en particular, que las leyes enmendadas permitirán que los sindicatos determinen de forma autónoma, mediante sus estatutos, los requisitos de afiliación aplicables a los docentes y trabajadores despedidos o jubilados. El Comité también observa, a partir de la información disponible públicamente, que en febrero de 2021, la Asamblea Nacional aprobó mociones para ratificar los Convenios núms. 87 y 98 y acoge con agrado este desarrollo legislativo. En estas circunstancias, el Comité confía en que las enmiendas legislativas garanticen de manera efectiva que todos los trabajadores, incluidos los que han sido despedidos o se hallen temporalmente desempleados, puedan afiliarse a la organización de su elección, tanto en la legislación como en la práctica, a reserva únicamente de lo dispuesto en los estatutos del sindicato, y que la afiliación de esos trabajadores a un sindicato no privará a este de su estatus sindical ni del ejercicio de sus derechos legales. Considerando que las disposiciones legislativas vigentes que se invocaron para justificar la negativa a expedir un certificado de constitución al KFTTU en julio de 2018 y en mayo de 2019 son intrínsecamente incompatibles con los principios de la libertad sindical y han sido enmendadas, y en vista de las garantías del Gobierno de que prevé expedir un certificado de registro al KFTTU si este presenta un informe de constitución una vez que hayan entrado en vigor las leyes enmendadas, el Comité confía en que el Gobierno se asegurará de que el KFTTU sea registrado tan pronto como las nuevas leyes entren en vigor y se vuelva a presentar la solicitud de registro.

Recomendaciones del Comité

1. 286. En vista de las conclusiones que anteceden, las cuales no requieren de un examen más detenido, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) acogiendo con agrado la aprobación de los proyectos de enmienda de varias leyes laborales, que permitirán que los sindicatos determinen de forma autónoma, mediante sus estatutos, los requisitos para la afiliación sindical de los docentes y los trabajadores despedidos o jubilados, así como también acogiendo con agrado la ratificación de los Convenios núms. 87 y 98 por la Asamblea Nacional, el Comité confía en que esas enmiendas legislativas garanticen de manera efectiva que todos los trabajadores, incluidos los que hayan sido despedidos o se hallen temporalmente desempleados, puedan afiliarse a las organizaciones que estimen convenientes, tanto en la legislación como en la práctica, a reserva únicamente de lo dispuesto en los estatutos del sindicato, sin que esta afiliación prive a dichas organizaciones de su estatus sindical y del ejercicio de sus derechos legales, y
   • b) el Comité confía en que el Gobierno garantizará que el Sindicato Coreano de Docentes con Contratos de Duración Determinada (KFTTU) sea registrado tras la presentación de una nueva solicitud de registro conforme lo previsto en las leyes enmendadas cuando estas entren en vigor.