Definitive Report - Report No 397, March 2022

Case No 3221 (Guatemala) - Complaint date: 30-MAY-16 - Closed

Allégations: L’organisation plaignante dénonce les actions entreprises par plusieurs autorités publiques contre la convention collective sur les conditions de travail des fonctionnaires du Congrès de la République

1. 384. La plainte figure dans une communication datée du 30 mai 2016 envoyée par le Syndicat des travailleurs du Congrès de la République (SINTRACOR).
2. 385. Le gouvernement a envoyé ses observations sur les allégations dans des communications datées du 4 novembre 2016, des 7 et 19 avril 2017, du 16 décembre 2019, des 29 mars et 7 mai 2021, ainsi que du 28 janvier 2022.
3. 386. Le Guatemala a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949, ainsi que la convention (no 154) sur la négociation collective, 1981.

Allégations de l’organisation plaignante

1. 387. Selon l’organisation plaignante, après que le Comité de coordination des associations agricoles, commerciales, industrielles et financières et le bureau du Procureur général de la nation (le PGN) ont publiquement exprimé en 2015 leur hostilité à l’égard de la négociation collective dans le secteur public en général, le PGN a entrepris en 2016 une série d’actions contre la convention collective sur les conditions de travail signée entre le Congrès de la République et le SINTRACOR. L’organisation plaignante allègue spécifiquement que: i) le PGN a envoyé au président du congrès et à divers médias de masse un document sans base légale intitulé «Analyse et procédure de négociation, signature et homologation de la convention collective sur les conditions de travail signée entre l’organe législatif et le syndicat des travailleurs du Congrès de la République du Guatemala»; et ii) le PGN et le bureau du Contrôleur général des comptes de la nation ont déposé une plainte pénale, visant à qualifier de délit l’augmentation salariale annuelle de 10 pour cent accordée à tous les travailleurs de l’organe législatif prévue dans la convention collective susmentionnée, raison pour laquelle les dirigeants du SINTRACOR ont été cités à comparaître devant le ministère public.
2. 388. L’organisation plaignante affirme en outre que: i) la Constitution politique de la République du Guatemala garantit les droits et améliorations économiques et sociaux sous la forme la plus favorable pour les travailleurs, conformément aux conventions de l’OIT; ii) la législation reconnaît le droit des fonctionnaires de s’organiser et de négocier collectivement; et iii) le Congrès de la République a reconnu le droit de ses travailleurs à une augmentation salariale annuelle en signant les accords no 07-2002 et 09-2003 y relatifs.
3. 389. L’organisation plaignante indique que la dernière convention collective sur les conditions de travail qu’elle a signée (ci-après «la convention collective») a été approuvée le 21 avril 2005 et qu’elle est entrée en vigueur pour une période de trois ans. Elle affirme avoir respecté toutes les procédures établies par la loi en vue d’une nouvelle négociation collective avant l’expiration de la convention en 2008; toutefois, le congrès ne s’étant jamais prononcé sur la question, le syndicat s’est vu légalement obligé de dénoncer la convention devant les tribunaux du travail, qui ont automatiquement prolongé sa validité de trois ans. L’organisation plaignante rappelle que la convention précitée, qui a ensuite été prorogée de la même manière pour deux périodes supplémentaires, devait expirer le 21 avril 2017.
4. 390. Selon l’organisation plaignante, l’État du Guatemala, par l’intermédiaire du PGN et du président du congrès, a décidé d’inciter à la persécution syndicale en mettant en danger les droits de liberté syndicale et de négociation collective, et il a fait état publiquement d’irrégularités présumées dans l’homologation des conventions collectives sur les conditions de travail, y compris la convention de référence. L’organisation plaignante soutient que, de ce fait, les dirigeants et les membres du SINTRACOR sont contraints, menacés et harcelés sur leur lieu de travail. Elle affirme que, confrontée aux faits décrits ci-dessus, elle s’est efforcée de favoriser le dialogue, en exprimant sa bonne foi pour résoudre le conflit dans le cadre du système juridique, mais que le congrès a choisi de la «montrer du doigt» afin de la discréditer aux yeux de l’opinion publique.

B. Réponse du gouvernement

1. 391. Dans sa communication du 4 novembre 2016, le gouvernement soumet les observations du congrès concernant les allégations du présent cas. Le congrès explique qu’il compte trois syndicats en son sein, dont l’organisation plaignante, qui est le syndicat majoritaire. Il confirme également qu’il a conclu une convention collective avec l’organisation plaignante, que cette convention a été prorogée trois fois et que sa validité court jusqu’au 20 avril 2017. Le congrès maintient que cette convention est à l’image de son respect des droits de la liberté syndicale et de la négociation collective, et qu’à aucun moment il n’a violé un seul des droits contenus dans les conventions de l’OIT.
2. 392. Le congrès affirme également qu’il a rempli ses obligations envers le bureau du Contrôleur général des comptes, l’organe de contrôle financier de l’État, puisqu’il doit se conformer à ses recommandations et prendre en compte les constatations faites au cours de l’exercice fiscal correspondant. Le congrès explique qu’il a récemment corrigé son calcul de l’augmentation salariale de 10 pour cent, qui doit reposer sur le salaire de base des travailleurs, comme le prévoit l’article 23 de la convention collective, et comme l’avait déterminé le bureau du Contrôleur général des comptes dans l’audit de l’année fiscale 2015.
3. 393. Le congrès indique que, pour donner suite à la constatation concernant ce calcul, le bureau du Contrôleur général des comptes a imposé des sanctions pour un montant total de 16 379 820 quetzales aux personnes jugées responsables de l’application incorrecte de l’augmentation salariale, notamment les membres du conseil d’administration du congrès, son directeur général, son directeur financier et son chef de cabinet, ainsi que le secrétaire général de l’organisation plaignante.
4. 394. Le congrès signale en outre que l’article 10 de la convention collective prévoit un mécanisme de dialogue social interne pour résoudre les litiges survenant dans le cadre de la prestation de services. Il explique que, compte tenu des objections du bureau du Contrôleur général des comptes par le biais de l’audit des contrôleurs du gouvernement, l’employeur a soutenu que si un organe judiciaire indique que les travailleurs sont dans leur droit, le congrès obéira à cette décision judiciaire et la fera valoir à l’appui de son action devant le bureau du Contrôleur général des comptes.
5. 395. À cet égard, le congrès indique qu’un certain nombre de procédures et d’actions constitutionnelles engagées par des syndicats représentant ses travailleurs sont actuellement devant les tribunaux. Toutefois, il souligne qu’à ce jour aucune décision judiciaire n’a été prise en faveur d’une augmentation salariale des travailleurs reposant sur la totalité du salaire et non pas sur le salaire de base comme le prévoit la convention collective.
6. 396. D’autre part, le congrès indique que le ministère public et la Commission internationale contre l’impunité au Guatemala (CICIG) ont encouragé la prise de mesures anti-corruption contre les fonctionnaires, ce qui a donné lieu à des demandes préliminaires, des résolutions de retrait d’immunité et des mandats d’arrêt contre certains de leurs collaborateurs. Dans ce contexte, le congrès souligne l’exigence de transparence dans la gestion des dépenses publiques par les autorités publiques de l’État. Il précise qu’il a suivi la recommandation du bureau du Contrôleur général des comptes et qu’il s’en est tenu à la loi pour administrer correctement les ressources financières publiques.
7. 397. Dans sa communication du 7 avril 2017, le gouvernement fournit les observations du PGN, qui indique qu’en vertu de la Constitution il est appelé à fournir des services de conseil et de consultation aux organes et entités de l’État, dont il doit représenter et défendre les intérêts. Le gouvernement indique également que, sur la base de l’article 34 du décret n° 512 du congrès, le PGN, lorsqu’il a connaissance par quelque moyen que ce soit d’actes ou de faits qui affectent ou peuvent affecter les intérêts de la nation, doit s’adresser au ministère, à l’institution ou à l’entité concernée, en exposant les faits et en suggérant la manière de procéder.
8. 398. Le PGN indique que, à cet égard et par le biais d’un avis en date du 29 janvier 2016 qu’il a adressé au président du congrès, la procédure de négociation, signature et d’homologation de la convention collective a été analysée, sans porter atteinte ou affecter directement ou indirectement la négociation collective ou les droits protégés par les conventions de l’OIT. Le PGN indique que l’avis susmentionné recommandait une analyse des avantages accordés par la négociation collective ainsi que l’engagement des actions en justice jugées pertinentes et la réglementation par voie directe de certains aspects de la commission de négociation des conventions collectives ou des conventions collectives sur les conditions de travail dans le secteur public.
9. 399. Le PGN signale également qu’il a déposé une plainte auprès du ministère public (no MP01 2016-10639) contre les fonctionnaires et ex-fonctionnaires qui, au cours du processus susmentionné de négociation, d’homologation et de signature de la convention collective, n’ont pas respecté les normes pertinentes et ont commis une série d’irrégularités (liées, entre autres, à l’absence d’identification des fonds disponibles pour financer les avantages convenus, au caractère excessif de certains avantages et à la violation du principe d’égalité). Le PGN souligne que la plainte n’est pas dirigée contre des membres de l’organisation plaignante, ni contre des dirigeants syndicaux.
10. 400. Dans sa communication du 19 avril 2017, le gouvernement indique qu’une séance de médiation a eu lieu le 6 mars 2017 entre l’organisation plaignante et le congrès et que, entre les parties, la communication est bonne. Il indique que les parties vont bientôt négocier une nouvelle convention collective sur les conditions de travail et que l’organisation plaignante envisage même la possibilité d’évoquer la plainte qui fait l’objet du présent cas dans le cadre de ces négociations.
11. 401. Après avoir communiqué la position du PGN, le gouvernement conclut que, dans le cas présent, le litige découle d’une interprétation erronée de l’article 23 de la convention collective qui établit l’augmentation annuelle de 10 pour cent pour les travailleurs du congrès. Il soutient que cette situation doit être résolue par les autorités compétentes, soulignant qu’il n’y a aucun élément indiquant une violation des conventions de l’OIT.
12. 402. Dans sa communication du 7 mai 2021, le gouvernement indique qu’il a été décidé de demander le rejet de la plainte no MP01-2016-10639 par la justice, car il existe d’autres mécanismes juridiques pour contester la validité de la convention signée et homologuée.
13. 403. Par une communication datée du 28 janvier 2022, le gouvernement a transmis des informations du ministère public indiquant que l’action pénale engagée contre le conseil d’administration du congrès qui avait signé la convention collective de 2005 a été rejetée.

C. Conclusions du comité

1. 404. Le comité note que le présent cas concerne les actions engagées en 2016 par le bureau du Procureur général de la nation (PGN) et le bureau du Contrôleur général des comptes en relation avec la convention collective sur les conditions de travail signée entre le Congrès de la République et le SINTRACOR en 2005 et prorogée à trois reprises.
2. 405. Le comité note que l’organisation plaignante allègue que: i) en violation des conventions de l’OIT et de la législation nationale, le PGN a mis en doute la validité de la convention susmentionnée dans les médias de masse du pays; et ii) il a engagé des poursuites pénales concernant la négociation, la signature et l’homologation de cette convention, à la suite de quoi les dirigeants du SINTRACOR ont été cités à comparaître devant le ministère public.
3. 406. Le comité prend note de la position du Congrès de la République transmise par le gouvernement, selon laquelle: i) comme l’a déterminé le bureau du Contrôleur général des comptes dans un audit correspondant à l’exercice 2015, le calcul de l’augmentation salariale de 10 pour cent a été corrigé, qui doit se fonder sur le salaire de base des travailleurs du congrès, comme le prévoit l’article 23 de la convention collective, et non pas sur leur rémunération totale; ii) le bureau du Contrôleur général des comptes a imposé des sanctions d’un montant total de 16 379 820 quetzales aux personnes identifiées comme responsables de l’application incorrecte de l’augmentation salariale, notamment les membres du conseil d’administration du congrès, plusieurs de ses hauts fonctionnaires, ainsi que le secrétaire général de l’organisation plaignante; iii) bien que le SINTRACOR ait intenté plusieurs actions en justice à cet égard, il n’existe à ce jour aucune décision judiciaire reconnaissant que l’augmentation salariale des travailleurs du congrès doit être calculée sur leur salaire total et non pas sur leur salaire de base.
4. 407. Le comité prend note également de la position du PGN, soumise par le gouvernement, qui indique: i) qu’il a pour mandat de veiller au respect de la légalité et de l’État de droit; ii) qu’il a constaté une série d’irrégularités dans la négociation, la signature et l’homologation de la convention collective signée en 2005 entre le Congrès de la République et le SINTRACOR, portant notamment sur l’absence d’identification des fonds disponibles pour financer les avantages convenus, le caractère excessif de certains avantages, la violation du principe d’égalité; et iii) en conséquence de ce qui précède, des poursuites pénales ont été engagées contre plusieurs responsables et hauts fonctionnaires du congrès mais à aucun moment contre les dirigeants du SINTRACOR.
5. 408. Le comité prend note, enfin, des informations fournies par le gouvernement selon lesquelles: i) le présent cas découle principalement d’une interprétation erronée de l’article 23 de la convention collective du Congrès de la République concernant l’augmentation du salaire de base de cette institution; et ii) la procédure pénale engagée par le PGN en relation avec la négociation, la signature et l’homologation de la convention a été rejetée le 7 juillet 2021.
6. 409. Le comité prend bonne note de ces éléments et constate que le premier aspect soulevé par le présent cas concerne l’audit réalisé par le bureau du Contrôleur général des comptes en 2015, selon lequel l’article 23 de la convention collective du congrès n’a pas été correctement appliqué lors du calcul de l’augmentation salariale annuelle applicable aux travailleurs de cette institution par rapport à leur salaire total et non à leur salaire de base. À cet égard, le comité rappelle qu’il a considéré que les différends résultant de l’interprétation d’une convention collective devraient être soumis à une procédure de règlement appropriée établie soit par accord entre les parties, soit par voie législative, suivant la méthode qui correspond aux conditions nationales. [Voir 383e rapport du comité, cas no 3081, paragr. 431.] Notant que l’interprétation de l’article 23 de la convention collective fait l’objet d’une procédure judiciaire en cours, le comité ne poursuivra pas l’examen de cette allégation. Le comité note toutefois que, selon les informations fournies par le Congrès de la République, le bureau du Contrôleur général aurait imposé des sanctions financières aux responsables de l’application de l’augmentation salariale considérée comme ayant été incorrectement calculée, y compris le secrétaire général du SINTRACOR. Le comité rappelle qu’il considère que, si un mandat syndical ne confère pas à son titulaire une immunité lui permettant de violer les dispositions en vigueur, celles-ci, à leur tour, ne doivent pas porter atteinte aux garanties fondamentales en matière de liberté syndicale, ni sanctionner des activités qui, conformément aux principes généralement reconnus en la matière, devraient être considérées comme des activités syndicales licites. [Voir Compilation des décisions du Comité de la liberté syndicale, sixième édition, 2018, paragr. 79.] Compte tenu de ce qui précède, le comité prie le gouvernement de s’assurer, dans le cas où des sanctions ont effectivement été imposées au secrétaire général du SINTRACOR, qu’elles ont été prononcées par une autorité judiciaire pour des faits sans rapport avec l’exercice d’activités syndicales légitimes.
7. 410. En ce qui concerne les poursuites pénales engagées en 2016 par le PGN au sujet de la négociation, de la signature et de l’homologation de la convention collective de 2005, le comité prend note: i) de l’indication du PGN selon laquelle ces poursuites visaient la hiérarchie et les hauts fonctionnaires du Congrès de la République et non les dirigeants ou les membres du SINTRACOR; et ii) de l’indication du gouvernement selon laquelle les poursuites pénales ont été rejetées par une décision du 7 juillet 2021. Tout en prenant note de ces éléments, le comité rappelle qu’il a examiné plusieurs cas récents concernant la contestation judiciaire de conventions collectives dans le secteur public au Guatemala. Le comité rappelle qu’à ces occasions il avait prié le gouvernement: i) de prendre toutes les mesures nécessaires pour que les questions soulevées par la teneur de la convention collective de travail du secteur de la santé puissent, dans la mesure du possible, être réglées par voie de négociation collective [voir 393e rapport, mars 2021, cas no 3179, paragr. 495]; et ii) de prendre, en concertation avec les organisations syndicales concernées, les mesures nécessaires pour garantir que les procédures de négociation collective dans le secteur public suivent des règles claires qui soient à la fois conformes aux exigences de viabilité financière et au principe de négociation de bonne foi. [Voir 377e rapport, mars 2016, cas no 3094, paragr. 345.] Le comité réitère l’importance de ces recommandations dans le contexte du présent cas.
8. 411. Le comité prend enfin note des allégations de l’organisation plaignante concernant l’utilisation présumée par le PGN des médias de masse pour attaquer la convention collective signée avec le Congrès de la République et les conséquences négatives qui en ont résulté pour le SINTRACOR, notamment les menaces et le harcèlement sur le lieu de travail. Le comité note à cet égard que: i) l’organisation plaignante joint une série d’articles de presse relatifs aux mesures prises par les autorités au sujet de la convention collective, certaines de ces publications contenant des références offensantes au SINTRACOR ou à certains de ses membres; ii) l’organisation plaignante ne fournit pas d’éléments démontrant le rôle actif des autorités publiques dans la publication des articles susmentionnés; et iii) le gouvernement n’a pas communiqué ses observations sur cet aspect de la plainte. Rappelant qu’à travers la feuille de route adoptée en 2013, qui est toujours en vigueur, le gouvernement s’est engagé à mener une grande campagne de sensibilisation à la liberté syndicale, le comité veut croire que le gouvernement prendra des mesures spécifiques pour promouvoir une culture du respect de la liberté syndicale et de la négociation collective dans les médias du pays.

Recommandations du comité

1. 412. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité prie le gouvernement de s’assurer, au cas où des sanctions auraient été effectivement imposées au secrétaire général du SINTRACOR, qu’elles ont été prononcées par une autorité judiciaire pour des faits sans rapport avec l’exercice d’activités syndicales légitimes.
   • b) Le comité veut croire que le gouvernement prendra des mesures spécifiques pour promouvoir une culture de respect de la liberté syndicale et de la négociation collective dans les médias du pays.
   • c) Le comité considère que le présent cas n’appelle pas un examen plus approfondi et qu’il est clos.