Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 399, June 2022

Case No 3375 (Panama) - Complaint date: 18-NOV-19 - Follow-up

Alegatos: la organización querellante denuncia la intromisión del Gobierno al imponer la negociación colectiva de una nueva convención con un sindicato considerado como complaciente, en una empresa transnacional exportadora de piña

1. 230. La queja figura en una comunicación de fecha 18 de noviembre de 2019.
2. 231. El Gobierno envió sus observaciones por comunicaciones de fechas 30 de agosto de 2021 y 25 de abril de 2022.
3. 232. Panamá ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de la organización querellante

1. 233. En su comunicación de fecha 18 de noviembre de 2019, la organización querellante denuncia la intromisión del Gobierno al imponer, en la empresa agroexportadora de piñas en Panamá, Ananas Trading INC Panamá S.A. (en adelante la empresa), la negociación colectiva de una nueva convención con un sindicato «complaciente» hacia la empresa (Sindicato de Trabajadores de Ananas Trading INC (SITRAATI)), en perjuicio del Sindicato de la Agroindustria y Afines de Panamá (SITAIP), afiliado a la Confederación Unificada de Trabajadores de Panamá.
2. 234. La organización querellante alega que, el 11 de junio de 2019, pocas semanas antes de que finalizara el periodo de vigencia de la convención colectiva de la empresa, el SITRAATI intentó registrar de manera irregular un convenio colectivo. El 12 de junio, el SITAIP presentó un pliego de peticiones para negociar una nueva convención colectiva con la empresa, el cual le fue devuelto por resolución de la Dirección Regional de Trabajo de Panamá Oeste (DRTPO), con fecha 29 de junio de 2019. El 3 de julio de 2019, el SITAIP apeló esta decisión ante el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Social (MITRADEL), pero en vista de la demora del MITRADEL en resolver el conflicto, los trabajadores iniciaron una huelga contando con la participación de más de 360 trabajadores de la empresa. El 18 de julio, la Ministra de Trabajo anuló la resolución de la DRTPO y llamó a concurrencia a los dos sindicatos a pesar de que, según la organización querellante, era bien sabido que el SITAIP es el sindicato mayoritario en la empresa, como lo demuestra el hecho de que los trabajadores aportaron más de 137 cartas de declaración, estableciendo con su firma y cédula no haber estado nunca afiliados al SITRAATI.
3. 235. La organización querellante alega que el MITRADEL desconoció el carácter mayoritario del SITAIP y falló a favor del SITRAATI con la intención deliberada de favorecer a una organización cercana a la empresa, manteniendo así prácticas nefastas en violación de la democracia sindical y de los derechos de los trabajadores de la agroindustria.
4. 236. La organización querellante alega asimismo que, en medio de este proceso, el SITAIP presentó un segundo pliego de peticiones, esta vez por violación de la ley, y que llevó a cabo los trámites relativos a la declaratoria de huelga fijada para el 8 de noviembre de 2019. Sin embargo, el 7 de noviembre de 2019, el MITRADEL de Panamá Oeste, por instrucciones de la sede central del Ministerio, decidió suspender el proceso violando así el derecho de huelga de los trabajadores.
5. 237. La organización querellante indica por último que, en vista de las actuaciones del MITRADEL, solicitó a la Defensoría del Pueblo de Panamá una reunión durante la cual se estableció que dicha institución investigara el caso, mientras también se expusiera en otras instancias.

B. Respuesta del Gobierno

1. 238. En su comunicación de fecha 30 de agosto de 2021, el Gobierno remite sus observaciones señalando que: i) el SITAIP presentó un pliego de peticiones para negociar una convención colectiva, el 12 de junio de 2019 ante la DRTPO; ii) la DRTPO, mediante Auto Nº 0.14 MC DRTPO-19 resolvió devolver el pliego de peticiones presentado por el SITAIP, y ordenó el cierre y archivo del expediente en virtud de que ya existía una convención colectiva que estaba siendo negociada directamente por el SITRAATI; iii) el SITAIP, no conforme con la decisión de la DRTPO, presentó un recurso de apelación contra el mencionado Auto ante el despacho superior del MITRADEL; iv) la Ministra de Trabajo, mediante Resolución Nº DM 312 2019 de 17 de julio de 2019, resolvió revocar en todas sus partes el Auto Nº 0.14 MC-DRTPO-19 y ordenó cumplir con lo establecido en el artículo 402 del Código del Trabajo y remitir el expediente a su lugar de origen (la DRTPO) para el trámite correspondiente; v) la DRTPO (Sección de Mediación Colectiva), mediante Nota Nº 2172-DRTPO-MC-19 de 2 de agosto de 2019, basándose en que el SITAIP había presentado un pliego de peticiones cuando ya existía una convención colectiva que estaba siendo negociada directamente por el SITRAATI, decretó concurrencia de pliegos en virtud del artículo 402 del Código del Trabajo, y que se certificara el sindicato con el mayor número de miembros a fin de que se iniciara la negociación con dicho sindicato ; vi) la DRTPO, mediante Nota Nº 2524-MC-DRTPO-19 de 16 de septiembre de 2019, resolvió que el 10 de septiembre de 2019, el Departamento de Organizaciones Sociales remitió la información solicitada, comunicando que el SITAIP contaba con 61 afiliados y el SITRAATI con 132 afiliados en la empresa, con lo cual fue el SITRAATI el designado para negociar los pliegos de peticiones acumulados en uno solo para una nueva convención colectiva; vii) a consecuencia del recurso presentado por el SITAIP en contra de la nota mencionada, la DRTPO reafirmó su anterior decisión y expresó que le correspondía al SITRAATI negociar tanto el pliego de peticiones presentado por el SITAIP el 12 de junio de 2019, como el pliego presentado por el SITRAATI el 11 de junio de 2019, y ix) en acta de instalación de mesa de negociación el 18 de septiembre de 2019, en las oficinas de la DRTPO, se dejó constancia de que el SITRAATI, contando con 132 afiliados, podía por lo tanto reactivar la convención colectiva existente y registrarla en la Dirección de Trabajo, Departamento de Organizaciones Sociales del MITRADEL. En su comunicación de fecha 25 de abril de 2022, el Gobierno precisa que la convención colectiva se encuentra registrada en la Dirección General de Trabajo bajo el registro Nº 60/19 de fecha 12 de noviembre de 2019.
2. 239. El Gobierno señala además que, el 27 de septiembre de 2019, el SITAIP presentó otro pliego de peticiones contra la empresa por violación e incumplimiento del Código del Trabajo y, el 30 de octubre de 2019, presentó una declaratoria formal de huelga a partir del 8 de noviembre de 2019. Luego, al tiempo que continuaban las discusiones en la mesa de diálogo con el SITAIP y que se solicitaba al Departamento de Inspección el apoyo relativo a la actividad de la declaración de huelga, esta quedó suspendida por orden del MITRADEL.

C. Conclusiones del Comité

1. 240. El Comité observa que el presente caso se refiere, en primer lugar, a una situación de concurrencia de pliegos y de conflicto de representatividad en una empresa exportadora de piña y, en segundo lugar, a la suspensión de una huelga iniciada por uno de los dos sindicatos involucrados.
2. 241. En cuanto al tema de la concurrencia de pliegos, el Comité toma nota de que la organización querellante denuncia la intromisión del Gobierno al imponer, en la empresa, la negociación colectiva de una nueva convención con un sindicato (SITRAATI), considerado por la organización querellante como «complaciente» hacia la empresa, en perjuicio del sindicato sectorial SITAIP. El Comité toma nota de que la organización querellante alega en particular que: i) el 12 de junio de 2019, el SITAIP presentó un pliego de peticiones para negociar una nueva convención colectiva con la empresa y que dicho pliego le fue devuelto por resolución de DRTPO, con fecha 29 de junio de 2019, al tiempo que el SITRAATI por su lado intentaba registrar una convención colectiva de manera irregular en la empresa; ii) el SITAIP apeló esta decisión el 3 de julio de 2019 ante el MITRADEL, pero en vista de la demora del MITRADEL en resolver el conflicto, los trabajadores iniciaron una huelga seguida por más de 360 trabajadores de la empresa, y iii) el 18 de julio, la Ministra de Trabajo anuló la resolución de la DRTPO y llamó a concurrencia a los dos sindicatos a pesar de que, según la organización querellante, era bien sabido que el SITAIP es el sindicato mayoritario.
3. 242. El Comité toma nota de que, por su parte, el Gobierno manifiesta que: i) la DRTPO, mediante Auto Nº 0.14-MC-DRTPO-19, resolvió devolver el pliego de peticiones presentado por el SITAIP en junio de 2019, en virtud de que ya existía una convención colectiva que estaba siendo negociada directamente por el SITRAATI; ii) en respuesta al recurso presentado por el SITAIP en contra del mencionado auto, la Ministra de Trabajo, mediante Resolución Nº DM-312-2019 de 17 de julio de 2019, resolvió revocar el Auto Nº 0.14-MC-DRTPO-19; iii) la DRTPO (Sección de Mediación Colectiva), mediante nota con fecha 2 de agosto de 2019, basándose en que el SITAIP había presentado un pliego de peticiones cuando ya existía una convención colectiva negociada directamente por el SITRAATI, decretó concurrencia de pliegos en virtud del artículo 402 del Código del Trabajo, y que se certificara el sindicato con el mayor número de miembros a fin de que se iniciara la negociación con dicho sindicato, y iv) con base en la comunicación de la Dirección de Trabajo, Departamento de Organizaciones Sociales del MITRADEL, según la cual el SITAIP contaba con 61 afiliados y el SITRAATI con 132 afiliados en la empresa, la DRTPO consideró en dos oportunidades que le correspondía al SITRAATI negociar tanto el pliego de peticiones presentado por el SITAIP el 12 de junio de 2019, como el pliego presentado por el SITRAATI el 11 de junio de 2019, y luego que podía, como sindicato mayoritario, reactivar la convención colectiva existente y registrarla en la Dirección de Trabajo, Departamento de Organizaciones Sociales del MITRADEL.
4. 243. El Comité toma nota de estos elementos. Observa que el presente caso pone de relieve un conflicto intersindical entre el SITAIP y el SITRAATI con ocasión de la renegociación de la convención colectiva vigente, un mes antes de su vencimiento. El Comité recuerda que una situación que no implica un conflicto entre el Gobierno y las organizaciones sindicales, sino que resulta de un conflicto en el seno del mismo movimiento sindical, incumbe únicamente a las partes interesadas. El Comité recuerda asimismo que, en tales casos de conflictos internos, el Comité también ha señalado que la intervención de la justicia permitiría aclarar la situación desde el punto de vista legal a los fines de una normalización de la gestión y representación de la organización afectada [véase Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical, sexta edición, 2018, párrafos 1610 y 1615]. El Comité observa, por una parte, que la organización querellante alega que el MITRADEL desconoció el carácter mayoritario del SITAIP y falló a favor del SITRAATI con la intención de favorecer a una organización cercana a la empresa y, por otra parte, que el Gobierno declara que se ha limitado a aplicar las disposiciones pertinentes del Código del Trabajo, decretando concurrencia de pliegos en virtud de su artículo 402, y que ha actuado con base en los datos proporcionados por el Departamento de Organizaciones Sociales, los cuales dan una mayor representatividad al SITRAATI, con más del doble de miembros. El Comité observa al respecto que el MITRADEL anuló la primera decisión de la DRTPO de devolver el pliego de peticiones presentado por el SITAIP, a la espera de que se certificara la representatividad de los sindicatos, pero que las cifras de afiliación sobre las cuales se basó el MITRADEL para declarar el carácter más representativo del SITRAATI siguen siendo puestas en duda por el SITAIP.
5. 244. El Comité recuerda que son compatibles con el Convenio núm. 98 tanto los sistemas de agente negociador único (el más representativo) como los que integran a todas las organizaciones o a las más representativas de acuerdo con criterios claros preestablecidos para determinar las organizaciones habilitadas para negociar. El Comité recuerda asimismo que cuando, según el sistema en vigor, el sindicato más representativo goce de derechos preferenciales o exclusivos de negociación, dicho sindicato debe determinarse con arreglo a criterios objetivos y previamente determinados a fin de evitar toda posibilidad de parcialidad o de abuso. El Comité recuerda asimismo que deben existir en la legislación criterios objetivos, precisos y previamente establecidos para determinar la representatividad de una organización de empleadores o de trabajadores, y que dicha apreciación no podría dejarse a la discreción de los Gobiernos [véase Recopilación, párrafos 1360, 1369 y 530]. A este respecto, el Comité observa que, en virtud del artículo 402 del Código del Trabajo, en caso de concurrencia de pliegos y de ausencia de acuerdo entre sindicatos, el sindicato con más afiliados en la empresa tiene derecho a negociar colectivamente. El Comité recuerda también que para poder determinar de la mejor manera posible la representatividad de las organizaciones sindicales es necesario garantizar la imparcialidad y la confidencialidad del procedimiento. Por ende, la verificación de la representatividad de una organización sindical debería estar a cargo de un órgano independiente e imparcial [véase Recopilación, párrafo 533]. En vista de que la organización querellante cuestiona la evaluación de la representatividad efectuada por la administración de trabajo, el Comité pide tanto al Gobierno como a la organización querellante que indiquen si el SITAIP ha tenido la oportunidad de impugnar ante los tribunales la decisión del MITRADEL relativa al referido conflicto de representatividad y, en caso afirmativo, que proporcionen información sobre el resultado de dicho procedimiento. Notando también que la organización querellante indica que acudió a la Defensoría del Pueblo en lo relativo a los alegatos de favorecimiento de parte del Gobierno acerca del SITRAATI, el Comité pide asimismo al Gobierno y a la organización querellante que proporcionen información sobre el resultado de las investigaciones realizadas.
6. 245. En cuanto a la declaratoria de huelga presentada por el SITAIP el 30 de octubre de 2019, en el marco de su pliego de peticiones por violación de la ley, el Comité toma nota de que la organización querellante alega que el SITAIP llevó a cabo los trámites relativos a la declaratoria de huelga fijada para el 8 de noviembre de 2019, pero que el 7 de noviembre de 2019 el MITRADEL de Panamá Oeste por instrucciones de la sede central del Ministerio decidió suspender el proceso de huelga. El Comité toma nota de que el Gobierno, por su parte, confirma los hechos presentados e indica que, al tiempo que continuaban las discusiones en la mesa de diálogo con el SITAIP acerca del pliego de peticiones presentado por violación de la ley y que se solicitaba al Departamento de Inspección el apoyo relativo a la actividad de la declaración de huelga, esta quedó suspendida por orden del MITRADEL.
7. 246. Al tiempo que observa que no dispone de informaciones sobre los motivos por los cuales el MITRADEL decidió suspender el referido movimiento de huelga, el Comité recuerda, por una parte, que ha considerado que el derecho de huelga puede limitarse o prohibirse: 1) en la función pública solo en el caso de funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado, o 2) en los servicios esenciales en el sentido estricto del término (es decir, aquellos servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población) y, por otra parte, que la suspensión de una huelga no debería corresponder al Gobierno, sino a un órgano independiente que cuente con la confianza de todas las partes interesadas [véase Recopilación, párrafos 830 y 914]. En vista de lo anterior, el Comité pide al Gobierno que indique los motivos por los cuales el MITRADEL decidió suspender el proceso de huelga iniciado por el SITAIP.

Recomendaciones del Comité

1. 247. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité pide tanto al Gobierno como a la organización querellante que indiquen si el SITAIP ha tenido la oportunidad de impugnar ante los tribunales la decisión de la administración de trabajo relativa al conflicto de representatividad y, en caso afirmativo, que proporcionen información sobre el resultado de dicho procedimiento; el Comité pide asimismo al Gobierno y a la organización querellante que proporcionen información sobre el resultado de las investigaciones realizadas por la Defensoría del Pueblo en relación con los alegatos de favorecimiento acerca del SITRAATI, y
   • b) el Comité pide al Gobierno que indique los motivos por los cuales el MITRADEL decidió suspender el proceso de huelga iniciado por el SITAIP.