Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 401, March 2023

Case No 3360 (Argentina) - Complaint date: 07-DEC-18 - Follow-up

Allégations: L’organisation plaignante, qui représente des travailleurs de l’économie informelle, conteste un arrêté ministériel ne lui accordant son inscription au registre des syndicats qu’à l’égard des travailleurs salariés. Elle allègue par ailleurs que le ministère fait traîner la procédure d’octroi du statut syndical, ce qui a conduit au rejet de sa demande d’homologation d’une convention collective

1. 121. La plainte figure dans une communication du Syndicat unique des marchands forains (marchés, foires et galeries marchandes) de la République argentine (SUPOFEPRA) en date du 7 décembre 2018. Le SUPOFEPRA a transmis des informations complémentaires dans des communications datées du 10 octobre 2019, des 26 mars et 29 juillet 2020, du 9 août 2021 et du 25 juillet 2022.
2. 122. Le gouvernement a fait parvenir ses observations dans des communications reçues le 7 août 2019 et le 7 février 2023.
3. 123. L’Argentine a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949, et la convention (no 154) sur la négociation collective, 1981.

A. Allégations de l’organisation plaignante

1. 124. Dans sa communication du 7 décembre 2018, l’organisation plaignante indique que: i) le 3 août 2017, après avoir satisfait à toutes les conditions prévues par la loi no 23.551 sur les associations syndicales, elle a demandé à la Direction des organisations syndicales du ministère du Travail, de l’Emploi et de la Sécurité sociale d’inscrire le SUPOFEPRA au registre des syndicats; ii) le 8 février 2018, elle a reçu une notification du ministère lui demandant de corriger plusieurs erreurs de forme et l’informant qu’il doit exister un lien de subordination entre les membres du syndicat et les employeurs qui leur louent les étals; et iii) le 23 février 2018, l’organisation plaignante a répondu à cette demande en indiquant que l’article 14 bis de la Constitution nationale autorise tous les travailleurs à se syndiquer, même ceux qui ne sont pas dans un lien de subordination, et a demandé au ministère de tenir compte de la jurisprudence en vertu de laquelle l’État a reconnu et enregistré d’autres syndicats regroupant des travailleurs sans lien de subordination, comme le Syndicat des chauffeurs de taxi de la capitale fédérale (enregistré sous le numéro 460), la Fédération nationale des chauffeurs de taxi (enregistrée sous le numéro 1382), le Syndicat unique de transporteurs (enregistré sous le numéro 1806), le Syndicat de vendeurs de journaux et de revues (enregistré sous le numéro 27), le Syndicat de vendeurs ambulants (plages, littoral et zones urbaines) de Mar del Plata (enregistré sous le numéro 1270), le Syndicat de vendeurs ambulants (stades et terminaux ferroviaires) (enregistré sous le numéro 2268) et le Syndicat de vendeurs ambulants (enregistré sous le numéro 1381).
2. 125. Dans ses communications du 10 octobre 2019, des 26 mars et 29 juillet 2020, du 9 août 2021 et du 25 juillet 2022, l’organisation plaignante indique que, par la résolution no 534/2019 du 2 juillet 2019, l’État a enregistré le Syndicat de travailleurs des foires de la République argentine (SUTFRA, anciennement SUPOFEPRA), ce qui fait de lui la première organisation syndicale à regrouper les travailleurs des foires et marchés. Elle indique que, aux termes de cet arrêté, elle est autorisée à regrouper uniquement les travailleurs des foires, marchés et galeries marchandes qui ont un lien de subordination, au mépris selon elle de toute logique puisqu’il s’agit justement d’activités de l’économie informelle, dont on ne saurait prétendre qu’elle fait appel à des travailleurs salariés. L’organisation plaignante, qui affirme représenter des travailleurs indépendants, les forains et les étalagistes, qui font partie de l’économie informelle, indique que, selon le dossier mère sur la base duquel elle a obtenu l’enregistrement syndical, il a été démontré que le secteur est économiquement subordonné. L’organisation plaignante indique également que, le 13 août 2019, elle a demandé au ministère, par courrier portant la référence EX-2019-72262421-APN-DGDMT, qu’on l’autorise à regrouper les travailleurs indépendants non salariés et que, le 2 janvier 2020, elle a demandé au ministère, par courrier portant la référence EX-2020-00228330-APN-DGDMT, de prendre un arrêté allant dans ce sens.
3. 126. L’organisation plaignante indique que, le 2 janvier 2020, elle a également demandé au ministère de lui accorder le statut de syndicat (elle a joint une copie de cette demande, revêtue du cachet du bureau d’accueil du ministère), et allègue que, contre toute logique et sans fondement juridique, le ministère fait traîner de manière clairement arbitraire la procédure d’octroi du statut de syndicat, alors que le secteur en a un besoin urgent. Elle indique que, le 16 avril 2022, elle a informé le ministère de la signature d’une convention collective avec un employeur du secteur, convention dont elle a demandé l’homologation afin de la rendre opposable erga omnes. Elle allègue que le ministère a rejeté la demande d’homologation de la convention collective au motif que le syndicat n’était pas officiellement reconnu en tant que tel. Elle a fait parvenir à ce sujet une copie d’un rapport du Conseil technico-juridique du ministère daté du 21 juin 2022, selon lequel le SUTFRA est simplement inscrit au registre des syndicats et n’est donc pas habilité à négocier une convention collective. Ledit rapport indique que, conformément aux dispositions de la loi no 14250 sur la négociation collective et de la loi sur les organisations syndicales, seule une organisation ayant le statut de syndicat jouit de la capacité à négocier une convention collective. L’organisation plaignante indique que le ministère ne tient pas compte du fait que le SUTFRA est une organisation syndicale pionnière dans le regroupement de l’activité dans les foires, les marchés et les galeries marchandes et qu’il n’existe aucune autre organisation syndicale ayant le statut de syndicat ou simplement enregistrée.

B. Réponse du gouvernement

1. 127. Dans ses communications du 7 août 2019 et du 7 février 2023, le gouvernement indique que l’organisation plaignante n’identifie pas dans la plainte comment l’exercice de sa liberté syndicale a été restreint. Le gouvernement indique que l’organisation plaignante a envoyé plusieurs communications et que, dans chacune d’elles, elle a utilisé différents termes allant de la relation de dépendance, au travail indépendant, à l’informalité, au microentrepreneuriat, à la subordination économique, au travail interdépendant, en choisissant et en mettant en évidence ce qui lui convient le mieux et en faisant des affirmations sans aucun fondement et sans fournir aucune documentation à l’appui de ces affirmations, ce qui rend impossible de déterminer le nombre de membres qu’elle prétend avoir. Le gouvernement comprend également que cette difficulté à connaître l’univers des travailleurs qu’elle prétend représenter risque d’entériner la dissimulation des relations de travail réelles qui accompagnent les processus de non-respect du droit du travail.
2. 128. Le gouvernement indique que: i) dans sa première communication, l’organisation plaignante se réfère à la déclaration écrite qu’elle a présentée à la Direction nationale des organisations syndicales du ministère du Travail, de l’Emploi et de la Sécurité sociale, dans laquelle elle indique que l’organisation syndicale est composée principalement de travailleurs indépendants ayant un travail «interdépendant» ou «économiquement dépendant», en raison du grand nombre de travailleurs informels ou de ce que l’on appelle actuellement des «parasubordonnés» qui, bien qu’il existe une dépendance économique à l’égard de ceux qui bénéficient de leurs services, ne sont pas enregistrés en tant que travailleurs dans une relation de dépendance; ii) dans sa deuxième communication, l’organisation plaignante soutient que, le 2 juillet 2019, le ministère de la Production et du Travail de l’époque, devenu le ministère du Travail, de l’Emploi et de la Sécurité sociale, a émis la résolution 534/2019 qui a accordé l’enregistrement syndical au SUTFRA en tant qu’association syndicale de premier degré visant à regrouper les travailleurs qui travaillent en tant qu’employés dans les foires, les galeries marchandes et les marchés municipaux, avec une zone d’action dans différentes villes du pays; iii) par la suite, l’organisation plaignante indique avoir démontré une subordination économique marquée dans laquelle sont plongés les camarades et souligne que l’État doit leur apporter la solution qui leur apportera dignité et reconnaissance en tant que travailleurs indépendants; iv) dans une autre communication, l’organisation plaignante indique que dans le dossier mère par lequel ils ont obtenu l’inscription syndicale, il a été démontré que le secteur est économiquement subordonné; et v) dans le cadre de ses inexactitudes, l’organisation plaignante indique qu’elle regroupe également des travailleurs indépendants.
3. 129. Le gouvernement indique qu’il ressort de ce qui précède que l’organisation plaignante prétend représenter tous les travailleurs du pays, en citant une série de statistiques dans lesquelles la source d’information n’est pas accréditée, et que le manque de précision de l’organisation plaignante ne permet pas d’établir quel est son champ de représentation personnel.
4. 130. Le gouvernement indique que, bien que l’organisation plaignante affirme avoir signé une convention collective avec les employeurs du secteur et que le ministère du Travail aurait rejeté sa demande d’homologation au motif qu’elle n’a pas le statut de syndicat, il ne dispose d’aucune autre information que cette affirmation, ni d’aucune référence aux dossiers des travailleurs qu’elle prétend représenter. Le gouvernement indique que le SUTFRA a obtenu l’inscription sur la base du simple enregistrement de 83 membres dépendants et que, pour avoir le pouvoir de négocier des conventions collectives, il devra se comparer aux organisations du secteur les plus représentatives sur la base de critères objectifs. Le gouvernement indique que certains syndicats se sont présentés au ministère du Travail afin de réserver les droits de chaque syndicat à la possibilité prévue à l’article 25 de la loi sur les associations syndicales (demande de statut syndical), en demandant que la vérification de représentativité soit effectuée avec le SUTFRA. La loi sur les associations syndicales fait une distinction entre les organisations syndicales simplement enregistrées et celles qui ont le statut de syndicat (celles reconnues par l’État comme les plus représentatives dans leur champ d’application territorial) et, selon les dispositions de l’article 31(c) de la loi sur les associations syndicales, les organisations syndicales ayant le statut de syndicat sont celles qui ont le droit exclusif d’intervenir dans les négociations collectives. Le gouvernement indique que, selon les registres tenus par le ministère, il n’existe aucune action administrative montrant que le SUTFRA s’est soumis à la vérification objective pour représenter les travailleurs dans les négociations collectives. Le gouvernement indique également que, selon la Direction nationale des organisations syndicales du ministère du Travail, bien que le SUTFRA ait un mandat pour la période d’octobre 2019 à octobre 2023, le syndicat traverse un grave conflit institutionnel au sein du comité exécutif, qui est actuellement inactif.
5. 131. Le gouvernement déclare qu’il a concentré ses efforts sur la promotion des droits des travailleurs en tant qu’élément clé de la réalisation d’une croissance inclusive et durable, en accordant une attention particulière à la liberté syndicale et à la reconnaissance effective du droit de négociation collective en tant que droits habilitants, favorisant ainsi également la transition de l’économie informelle vers l’économie formelle. Le gouvernement indique que l’informalité est un concept large et que «l’économie informelle comprend les travailleurs salariés et indépendants, les travailleurs familiaux et les travailleurs qui passent d’un statut à l’autre; elle comprend les travailleurs qui sont engagés dans de nouvelles modalités de travail flexibles et qui se trouvent à la périphérie de l’activité principale ou au bout de la chaîne de production». Le gouvernement indique que, en mai 2020, il a créé la Commission des litiges, de la médiation et des redressements de l’économie de subsistance de base dans le but de préserver la paix sociale et de garantir le droit de toute personne à avoir la possibilité de gagner sa vie par des moyens qui lui assurent des conditions de vie décentes et indique que, entre autres compétences, cette commission élabore des rapports et des propositions qui tendent à la transition de l’informalité vers la formalité et la transparence.
6. 132. Le gouvernement se réfère également à la résolution no 118/21 du ministère du Travail, de l’Emploi et de la Sécurité sociale qui établit que les personnes travaillant dans l’économie populaire et de subsistance de base peuvent constituer des associations et exercer les droits qui leur sont reconnus aux termes de la résolution, une fois obtenue l’inscription correspondante. Le gouvernement indique que sont considérés comme travailleurs de l’économie populaire et de subsistance de base, entre autres, ceux qui travaillent individuellement ou collectivement pour générer un revenu personnel et familial, qu’il s’agisse de travailleurs indépendants, de travailleurs occasionnels, de vendeurs ambulants, d’occupants d’étals de rue, de petites foires, de ventes d’objets artisanaux, de gardiens de voitures, de cireurs de chaussures et de coopératives de travail.
7. 133. Le gouvernement indique que le Registre des associations de travailleurs de l’économie populaire et de la subsistance de base a été créé au sein du ministère du Travail et que la résolution admettant l’inscription accordera le statut social afin que l’association puisse exercer différents droits tels que la représentation de ses membres, individuellement ou collectivement, et la promotion de la participation de ses membres à toutes les activités qui aident à la transition de l’informalité à la formalité. Le gouvernement indique que le Secrétariat du travail est chargé de l’administration du registre susmentionné et que le règlement de procédure de ce registre a été approuvé en 2022.

C. Conclusions du comité

1. 134. Le comité observe que, dans la plainte déposée en 2018, l’organisation plaignante, qui affirme représenter des travailleurs de l’économie informelle, plus précisément des marchands forains exerçant leur activité sur les marchés et les foires et dans les galeries marchandes, allègue que la procédure qu’elle avait engagée un an auparavant pour obtenir son inscription au registre des syndicats n’avait pas été menée à son terme et qu’il lui avait été répondu qu’il devait exister un lien de subordination entre les membres du syndicat et les employeurs qui leur louent les étals. Le comité note que, dans des communications ultérieures, l’organisation plaignante a contesté l’arrêté ministériel de 2019 qui, tout en l’inscrivant au registre des syndicats, ne l’a autorisée à regrouper que les travailleurs qui fournissent des services en tant que salariés, ce qu’elle considère comme contraire à toute logique, car elle représente les travailleurs de l’économie informelle. Le comité note que l’organisation plaignante indique que, bien qu’elle ait demandé au ministère de l’autoriser à regrouper des travailleurs sans lien de dépendance, elle n’a pas reçu de réponse à cet égard. Le comité note également que l’organisation plaignante allègue en outre que, bien qu’elle soit une pionnière dans le regroupement de l’activité dans les foires, les marchés et les galeries marchandes, le ministère fait traîner sans raison la procédure d’octroi du statut de syndicat (demandé en 2020) et que, faute de posséder ce statut, sa demande d’homologation d’une convention collective a été rejetée.
2. 135. Le comité note que le gouvernement, pour sa part, déclare que: i) l’organisation plaignante n’indique pas en quoi l’exercice de sa liberté syndicale a été restreint et, dans les différentes communications envoyées, elle utilise des termes allant de relation de dépendance, travail indépendant, informalité, microentrepreneuriat, subordination économique, travail interdépendant, en faisant des affirmations non fondées et sans fournir aucun document, ce qui rend impossible d’établir le champ de représentation personnel du Syndicat de travailleurs des foires de la République argentine (SUTFRA) et de déterminer le nombre de membres; ii) le 2 juillet 2019, la résolution 534/2019 a accordé l’enregistrement syndical au SUTFRA pour l’enregistrement de «83 membres dans une relation de dépendance»; iii) pour négocier des conventions collectives, le SUTFRA doit se comparer aux organisations du secteur qui sont les plus représentatives sur la base de critères objectifs et, dans ce cas, certains syndicats se sont déjà présentés au ministère et ont demandé une vérification de représentativité avec le SUTFRA afin d’obtenir le statut de syndicat, et il n’y a aucune trace que le SUTFRA se soit présenté pour la vérification; et iv) le SUTFRA traverse un grave conflit institutionnel au sein du comité exécutif, qui est actuellement en suspens. Le comité note également les indications du gouvernement selon lesquelles il a pris une série de mesures pour promouvoir et encourager le passage de l’informalité à la formalité et pour garantir les droits des travailleurs informels. Le gouvernement fait référence, entre autres mesures, à la création de la Commission des litiges, de la médiation et des redressements de l’économie de subsistance de base et du Registre des associations de travailleurs de l’économie populaire et de subsistance de base.
3. 136. Le comité note que l’organisation plaignante et le gouvernement conviennent que, en vertu de la résolution ministérielle 534/2019, le SUTFRA a été enregistré comme association syndicale pour regrouper les travailleurs qui fournissent des services en tant qu’employés dans les foires, les galeries marchandes et les marchés municipaux. Le comité observe toutefois que l’organisation plaignante objecte qu’il lui a été dit qu’il devait y avoir une relation de dépendance entre les membres et les employeurs qui louent les stands et que, bien qu’elle ait demandé à être autorisée à regrouper des travailleurs sans relation de dépendance, elle n’a pas reçu de réponse à cet égard. Tout en notant que le gouvernement souligne que le syndicat n’a pas fourni de documents permettant d’établir son champ de représentation personnel, le comité observe que le gouvernement ne s’est pas prononcé sur les éléments qui empêcheraient le SUTFRA d’être reconnu comme ayant le droit d’affilier des travailleurs avec et sans relation de dépendance dans le secteur concerné.
4. 137. Le comité rappelle qu’il a prié un gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour garantir que les travailleurs indépendants puissent jouir pleinement des droits de liberté syndicale, en particulier du droit de s’affilier aux organisations de leur choix et que le libre exercice du droit de constituer des syndicats et de s’y affilier implique la libre détermination de la structure et de la composition de ces syndicats. [Voir Compilation des décisions du Comité de la liberté syndicale, sixième édition, 2018, paragr. 388 et 502.] Rappelant, en outre, que le critère à retenir pour définir les personnes couvertes par le droit syndical n’est pas la relation d’emploi avec un employeur et que les travailleurs qui ne sont pas liés par un contrat de travail doivent pouvoir, s’ils le souhaitent, constituer les organisations de leur choix [voir Compilation, paragr. 330], le comité attend du gouvernement qu’il prenne les mesures nécessaires pour garantir à tous les travailleurs exerçant leur activité sur les marchés et les foires et dans les galeries marchandes, sans distinction d’aucune sorte, le droit de constituer des organisations de leur choix, ainsi que celui de s’affilier à ces organisations, à la seule condition de se conformer aux statuts de ces dernières. Le comité prie le gouvernement de le tenir informé à cet égard.
5. 138. En ce qui concerne le statut de syndicat que le SUTFRA aurait demandé en 2020, le comité note que, d’après la documentation soumise par le gouvernement, il apparaît que d’autres organisations syndicales se sont présentées devant le ministère et ont demandé qu’une vérification soit effectuée afin de déterminer laquelle d’entre elles est la plus représentative dans leur zone territoriale. Le comité note que, si l’organisation plaignante allègue un retard injustifié dans le traitement de la demande de statut syndical, selon le gouvernement, le SUTFRA ne s’est pas soumis à la vérification susmentionnée et, par conséquent, n’ayant pas le statut syndical, l’homologation de la convention collective aurait été rejetée. Notant que ce qui précède semble dénoter un manque de communication entre le SUTFRA et les autorités ministérielles compétentes, le comité prie le gouvernement d’engager un dialogue constructif avec toutes les parties concernées afin de résoudre les questions relatives à la liberté syndicale dans le secteur informel et de résoudre dès que possible les questions relatives à la représentativité du SUTFRA. Le comité prie le gouvernement de le tenir informé à cet égard.

Recommandations du comité

1. 139. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité attend du gouvernement qu’il prenne les mesures nécessaires pour garantir aux travailleurs, sans distinction d’aucune sorte, le droit de constituer des organisations de leur choix, ainsi que celui de s’affilier à ces organisations, à la seule condition de se conformer aux statuts de ces dernières. Le comité prie le gouvernement de le tenir informé à cet égard.
   • b) Le comité prie le gouvernement d’engager un dialogue constructif avec toutes les parties concernées afin de résoudre les questions relatives à la liberté syndicale dans le secteur informel et de résoudre dès que possible les questions relatives à la représentativité du SUTFRA. Le comité prie le gouvernement de le tenir informé à cet égard.