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Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 401, March 2023

Case No 3414 (Malaysia) - Complaint date: 08-OCT-21 - Follow-up

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Alegatos: la organización querellante alega que el reconocimiento de un sindicato representativo en una empresa forestal se ha demorado 12 años a causa del abuso del proceso judicial por el empleador y el aprovechamiento de las deficiencias de la legislación

  1. 549. La queja figura en una comunicación de la Internacional de Trabajadores de la Construcción y la Madera (ICM) de fecha 8 de octubre de 2021.
  2. 550. El Gobierno envió sus observaciones parciales en comunicaciones de fechas 1.º y 30 de septiembre de 2022 y de 3 de febrero de 2023.
  3. 551. Malasia ha ratificado el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), pero no ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87).

A. Alegatos de la organización querellante

A. Alegatos de la organización querellante
  1. 552. En su comunicación de fecha 8 de octubre de 2021, la ICM alega que la empresa forestal malasia Sabah Forest Industries (en adelante «la empresa») se niega firmemente desde 2009 a reconocer al Sindicato de Empleados de la Industria de la Madera de Sabah (STIEU) a pesar de las dos votaciones secretas, celebradas en 2010 y 2018, en las que la mayoría de los trabajadores indicaron que deseaban que el STIEU los representara, y de dos decisiones del Ministerio de Recursos Humanos (MOHR) en virtud de las cuales concedía el reconocimiento al sindicato. La organización querellante indica que, mediante la impugnación constante del proceso de determinación de la representatividad del STIEU y de las decisiones administrativas conexas, la empresa ha obstaculizado durante 12 años el reconocimiento legal del STIEU como representante de sus trabajadores.
  2. 553. La organización querellante también alega actos de injerencia por parte de la empresa, por ejemplo, contemplar el reconocimiento de un sindicato interno desaparecido, el Sindicato de Empleados de Sabah Forest Industries (SFIEU), que anteriormente se había negado a reconocer, con el fin de evitar reconocer al STIEU; o facilitar información errónea a los trabajadores migrantes de Nepal e Indonesia interesados en participar en actividades sindicales, dando a entender que la participación en dichas actividades constituiría una violación de las condiciones de sus permisos de residencia.
  3. 554. Por lo que respecta a las consecuencias de esta situación, la organización querellante alega que, al no existir un sindicato reconocido legalmente, con el que la empresa habría tenido que negociar, esta había introducido cambios unilaterales en las condiciones de empleo que afectaban a los trabajadores, como salarios más bajos y peores condiciones de trabajo, como el aumento de los riesgos. La organización querellante sostiene que algunos trabajadores habían sufrido lesiones graves y tres habían fallecido como consecuencia del mantenimiento deficiente de los equipos y los protocolos de seguridad inadecuados. Asimismo, la continua falta de reconocimiento también implicó que los trabajadores no pudieran negociar colectivamente o emprender acciones colectivas cuando la empresa impuso unilateralmente despidos masivos a finales de 2017.
  4. 555. La organización querellante alega que los trabajadores formaron en 1991 un sindicato de empresa, el SFIEU, que la empresa nunca reconoció. En 2009, los trabajadores disolvieron el SFIEU y decidieron afiliarse al sindicato nacional que ya existía, el STIEU. El 24 de octubre, el STIEU presentó una solicitud de reconocimiento a la dirección. El 30 de octubre, la empresa declaró que no reconocería al STIEU, alegando que la competencia del sindicato no abarcaba a los trabajadores forestales.
  5. 556. El Departamento de Relaciones Laborales (IRD) celebró una votación secreta entre el 30 de noviembre y el 1.º de diciembre de 2010 con arreglo a la lista de trabajadores convenida —la cual la empresa había tratado de sustituir— y el resultado fue que el 85 por ciento de los votantes apoyaban al STIEU. El MOHR reconoció al STIEU el 26 de enero de 2011. El 1.º de marzo, la empresa recurrió al Tribunal Superior para solicitar la revisión judicial de la decisión ministerial. El Tribunal Superior desestimó la solicitud de revisión y la empresa apeló en contra de esta decisión. El Tribunal Superior dictó una orden de suspensión de su decisión en espera de la resolución del recurso. En última instancia, el 27 de noviembre de 2012, el Tribunal de Apelación falló a favor de la empresa y ordenó al Ministro que revisara su decisión sobre el ámbito de representación del STIEU.
  6. 557. En 2013, a raíz de un préstamo solicitado a la Corporación Financiera Internacional, el cual exigía consultas periódicas con los trabajadores o sus representantes, la empresa estableció un consejo consultivo mixto, una plataforma interna de la empresa para abordar las quejas de los trabajadores. La organización querellante indica que el reconocimiento del sindicato habría satisfecho el requisito de consultar a los representantes de los trabajadores y alega que a lo largo de 2013 los trabajadores se opusieron a la formación del consejo consultivo mixto, no participaron activamente en él y continuaron ejerciendo presión para el reconocimiento del STIEU a través del MOHR.
  7. 558. El 14 de febrero de 2014, el Director General de Relaciones Laborales (DGIR) convocó una reunión entre la empresa y el sindicato, la cual dio lugar a la decisión de fecha 10 de marzo de 2014, que autorizaba al sindicato a presentar una nueva solicitud de reconocimiento. El sindicato la presentó el 17 de marzo. Sin embargo, la empresa denegó de nuevo el reconocimiento el 2 de abril, sobre la base de que la solicitud no se ajustaba a lo dispuesto en la ley, ya que incluía a trabajadores que no podían legalmente optar a afiliarse a un sindicato.
  8. 559. Según la organización querellante, en julio de 2014 se invitó a la empresa a facilitar una lista de trabajadores que reunían las condiciones necesarias para afiliarse a un sindicato. La lista fue presentada al DGIR el 22 de agosto. El 12 de septiembre, el DGIR escribió a la empresa con miras a organizar una votación secreta el 22 de septiembre. Sin embargo, la empresa solicitó que se aplazara la votación a la espera de una respuesta por parte del Departamento Sindical en relación con la competencia del STIEU para representar a los trabajadores.
  9. 560. El 26 de septiembre de 2014, se celebró una audiencia sobre la organización de la votación secreta; durante otra audiencia celebrada el 29 de septiembre se determinó que 116 trabajadores pertenecían a una categoría controvertida y tenían que ser entrevistados antes de celebrar una votación. El 3 y 4 de noviembre, el IRD entrevistó a los trabajadores para determinar si cumplían con los requisitos. El 17 de noviembre, el DGIR escribió a la empresa para comunicarle que el STIEU tenía la competencia para representar a sus trabajadores. El 8 de diciembre, el IRD finalizó sus investigaciones para determinar el electorado de la votación secreta. En una carta de fecha 15 de abril de 2015, el IRD comunicó a la empresa sus conclusiones respecto de la elegibilidad de los 116 trabajadores objeto de controversia y en otra carta de fecha 16 de abril programó la votación secreta para el 27 de abril. La empresa escribió al DGIR para manifestar su rechazo a la decisión y, el 24 de abril, informó al MOHR de su intención de solicitar una revisión judicial.
  10. 561. La organización querellante también alega que el 7 de noviembre de 2014, durante el proceso de establecimiento de la lista de trabajadores que podían participar en la votación, la empresa publicó una circular para todos los trabajadores en la que indicaba que solo apoyaría al SFIEU, un sindicato interno que los trabajadores habían disuelto en 2009 y que la empresa se había negado con anterioridad a reconocer. El STIEU rechazó dicha circular.
  11. 562. El 14 de mayo de 2015, presentó su tercera solicitud de revisión judicial ante el Tribunal Supremo de Sabah para impugnar la elegibilidad de los trabajadores que podían participar en la votación secreta. El caso no fue examinado hasta 2016, y el 13 de junio de 2016 el tribunal desestimó la solicitud de la empresa. La empresa recurrió, pero la apelación también fue desestimada en octubre de 2017. La organización querellante indica que la decisión de octubre de 2017 debería haber eliminado el último obstáculo que impedía la celebración de la votación secreta, pero nunca fue comunicada por escrito, lo que provocó otra demora hasta que el nuevo Ministro de Recursos Humanos intervino. La votación se celebró finalmente el 29 de octubre de 2018, aunque la empresa se negó a que las elecciones tuvieran lugar en sus instalaciones y solo permitió a los trabajadores que abandonaran su puesto de trabajo durante la pausa del almuerzo y votaran en una escuela situada en las inmediaciones de la empresa. El STIEU fue elegido sindicato representativo con más del 70 por ciento de los votos —680 de los 933 trabajadores con derecho a voto— y el Ministro otorgó el reconocimiento al sindicato mediante una carta tipo «formulario F» de fecha 21 de noviembre de 2018.
  12. 563. La organización querellante sostiene que la empresa se declaró en quiebra a principios de 2017 y que, el 28 de junio de ese año, Grant Thornton Consulting (M) Sdn Bhd (en adelante «el síndico») fue designado su síndico y administrador. La ICM alega que en noviembre de 2017, inmediatamente después de que el Tribunal de Apelaciones desestimara la última acción judicial interpuesta por la empresa en contra del reconocimiento del STIEU, la empresa anunció un programa de despidos temporales que afectaría a 1 350 trabajadores y entraría en vigor el 1.º de enero de 2018. Solo alrededor de 200 de los aproximadamente 1 600 trabajadores de la empresa conservaron su empleo y recibieron la totalidad de sus salarios. Según la organización querellante, el anuncio consternó a los trabajadores, ya que no se habían entablado negociaciones previas con ellos al respecto.
  13. 564. En abril de 2018, Ballarpur Industries Limited (BILT), de la cual la empresa es una filial (en adelante «la empresa matriz»), confirmó la venta de la empresa a Pelangi Prestasi Sdn Bhd (en adelante «la empresa adquirente»). En abril de 2018, el síndico y la empresa adquirente alcanzaron un acuerdo de venta; sin embargo, era necesario obtener varias autorizaciones antes de poder finalizar la venta, como autorizaciones reglamentarias para la transferencia de las licencias de explotación forestal. Según la empresa querellante, tras las elecciones nacionales celebradas en mayo de 2018, el Gobierno del estado de Sabah anunció que se revisarían todos los concesionarios de explotaciones madereras, incluidas las unidades de aprovechamiento forestal. En marzo de 2019, el Gobierno de Sabah decidió no aprobar la transferencia de las licencias de explotación forestal a la empresa adquirente e introdujo nuevas condiciones para la concesión de futuras licencias de explotación maderera.
  14. 565. El 28 de febrero de 2019, el síndico presentó una solicitud de revisión judicial en contra de la decisión del Ministro de fecha 21 de noviembre de 2018 en virtud de la cual otorgaba el reconocimiento al STIEU. La organización querellante alega que el director de la sindicatura comunicó al secretario general del STIEU en una reunión celebrada en la primera semana de marzo de 2019 que había presentado la solicitud de revisión judicial porque resultaría difícil vender la empresa con un sindicato. La ICM añade que previamente, en 2018, la empresa/el síndico había obtenido un interdicto para protegerse frente a toda acción judicial y garantizar un proceso de venta más ágil; así, el sindicato no podía impugnar la revisión judicial en los tribunales.
  15. 566. Asimismo, la organización querellante añade que, como consecuencia de la no aprobación de la transferencia de las licencias de explotación forestal, no se satisficieron las condiciones del acuerdo de compraventa y el acuerdo terminó el 1.º de abril de 2019. En el mismo mes, el síndico publicó un aviso en el que invitaba a las partes interesadas a presentar ofertas para adquirir los activos de la empresa. En junio de 2019, la empresa adquirente presentó una solicitud de requerimiento judicial ante el Tribunal Superior de Malasia a fin de impedir la aplicación de las nuevas condiciones previas relativas a las concesiones de licencias de explotación maderera, la cual el Tribunal Superior admitió. Asimismo, la empresa adquirente incoó un proceso civil contra la empresa y el síndico. En julio de 2019, el Tribunal Superior recomendó que las partes estudiaran la posibilidad de participar en un proceso de mediación, habida cuenta del elevado número de trabajadores de la empresa afectados por la demora en la venta. La organización querellante indica que, según el STIEU, la situación de los trabajadores ha sido incierta desde que la empresa pasó a administración judicial en 2017 y que se esperaba que una decisión del Tribunal Superior aportara seguridad para que los trabajadores puedan dialogar con sus empleadores.
  16. 567. El 26 de febrero de 2020, el Tribunal Superior anuló la decisión ministerial en virtud de la cual se otorgaba el reconocimiento al sindicato. El MOHR recurrió esta decisión. Sin embargo, el proceso se detuvo a causa de la pandemia de COVID-19. La organización querellante indica que la empresa y el síndico todavía no han reconocido al sindicato.
  17. 568. La organización querellante alega que en el presente caso los retrasos excesivos por parte del Gobierno y el abuso del proceso judicial por los empleadores ha impedido el reconocimiento del sindicato y añade que la empresa ha podido manipular el sistema gracias a determinados aspectos de la legislación malasia que no son conformes al derecho internacional. En este sentido, la organización querellante hace referencia a lo siguiente:
    • el párrafo 1 del artículo 9 de la Ley de Relaciones Laborales (IRA), el cual prohíbe que el personal de dirección, ejecutivo, de confianza y de seguridad se afilie a un sindicato de trabajadores no ejecutivos y participe en la negociación colectiva. La ICM alega que la definición de estos términos queda a discreción de los empleadores y que, por consiguiente, a menudo clasifican erróneamente a los trabajadores para que no puedan optar a formar o afiliarse a un sindicato. La organización querellante añade que el Gobierno podría haber enmendado esta disposición en el marco de la revisión de la IRA en 2020 para prevenir que los empleadores definan estos términos y, de este modo, frustren los esfuerzos encaminados a registrar un sindicato, pero no lo hizo;
    • el artículo 12 de la Ley de Sindicatos (TUA) confiere un amplio margen de discreción en materia de registro de sindicatos al Director General de Sindicatos (DGTU), ya que el párrafo 2 del artículo 12 de la TUA prevé que el DGTU podrá «negarse a registrar a un sindicato […] si le consta que existe un sindicato que representa a los trabajadores de esa empresa, oficio, ocupación o industria concretos y que no redunda en interés de los trabajadores en cuestión que exista otro sindicato en ese ámbito», y
    • la organización querellante sostiene que esta disposición permite socavar el pluralismo sindical en casos en que al DGTU «le consta» que existe un sindicato y que no redundaría en interés de los trabajadores que exista otro sindicato. Esta norma otorga al DGTU una discrecionalidad no controlada y no permite a los trabajadores expresar lo que les beneficia. En conclusión, la organización querellante indica que el proceso de 12 años (que prosigue) para obtener el reconocimiento sindical es excesivo y que el Gobierno viola claramente el derecho de libertad sindical con sus propias demoras administrativas y al permitir que los empleadores manipulen el sistema para retrasar o impedir el registro de sindicatos, y no revisar la ley para prevenir que estos problemas se repitan.

B. Respuesta del Gobierno

B. Respuesta del Gobierno
  1. 569. En su comunicación de fecha 1.º de septiembre de 2022, el Gobierno subraya que se ha comprometido firmemente a mejorar los derechos y la protección de los trabajadores e indica que enmendó la IRA de 1967 en 2019 para ampliar la protección de los trabajadores y empleadores y mejorar el sistema de resolución de conflictos con miras a aumentar su eficacia y eficiencia. Según el Gobierno, la enmienda se llevó a cabo de conformidad con las normas internacionales del trabajo.
  2. 570. Respecto de la demora en el proceso de reconocimiento, el Gobierno indica que, en este caso en concreto, la demora es ajena al control del MOHR porque la empresa tiene derecho a agotar todas las vías jurídicas previstas en la legislación nacional. El Gobierno también hace referencia a varias acciones judiciales emprendidas por la empresa y el síndico que provocaron retrasos en el proceso de reconocimiento. Señala la solicitud de revisión judicial en contra de la decisión del Ministerio de reconocer al sindicato, que dio lugar a que el Tribunal Superior dictara una orden que anulaba la decisión de reconocimiento, así como la obtención de un interdicto de los Tribunales Superiores de Sabah y Sarawak, que prohibía que se iniciaran nuevas acciones judiciales en contra de la empresa. Asimismo, el Gobierno indica que, en aras de la justicia, el MOHR ha recurrido la orden de revisión judicial. El caso está en espera de ser resuelto por el Tribunal de Apelación y hay una audiencia prevista para el 28 de septiembre de 2022.
  3. 571. El Gobierno añade que el MOHR ha adoptado medidas a través del Departamento de Trabajo (DOL) de Sabah para prestar asistencia a los trabajadores despedidos. Se presentaron 10 demandas ante el Tribunal Laboral de Sipitang y el DOL ha organizado varias sesiones de diálogo con el síndico y los trabajadores. En agosto de 2021, el DOL celebró una reunión en línea centrada en la cuestión del pago de los salarios de los trabajadores despedidos. Gracias a estos esfuerzos, se pagaron parcialmente los salarios reclamados. El 17 de enero de 2022, el DOL mantuvo una conversación con el síndico sobre la solicitud de prueba de deuda presentada por los trabajadores al Departamento de Insolvencia de Malasia, en conexión con sus acciones para recuperar los salarios.
  4. 572. El Gobierno también indica que el proyecto de ley de enmienda de la Ley de Sindicatos de 1959 está siendo examinado por el Parlamento y que las propuestas de enmienda han tomado en consideración los principios clave del Convenio núm. 87 de la OIT y concluye afirmando que mantiene su compromiso de facilitar el diálogo entre las partes de conformidad con el procedimiento previsto en la legislación nacional.

C. Conclusiones del Comité

C. Conclusiones del Comité
  1. 573. El Comité toma nota de que el presente caso se refiere a alegatos de denegación del derecho de sindicación y de negociación colectiva en una empresa forestal, como consecuencia de demoras excesivas en el reconocimiento legal de un sindicato como agente de negociación. La organización querellante alega específicamente que se han producido las demoras administrativas y judiciales excesivas en el contexto de las impugnaciones judiciales y administrativas del empleador en cada etapa del proceso de verificación de la solicitud del sindicato para ser reconocido como representante de la mayoría de los trabajadores de la empresa. Además, el Comité toma nota de que la organización querellante también señala las deficiencias de la legislación malasia en lo que respecta al reconocimiento de sindicatos que tienen derecho a negociar.
  2. 574. Aunque el Comité toma nota de que en 2019 se adoptaron enmiendas a la IRA que regulan el reconocimiento a efectos de la negociación colectiva (algunas de las cuales entraron en vigor en enero de 2021, mientras que la aplicación de otras está sujeta a la finalización del proceso de enmienda de la TUA), observa que hasta enero de 2021 se aplicaron las versiones anteriores de la IRA con respecto a la solicitud de representación del STIEU en la empresa y, por consiguiente, examinará el caso partiendo de esta premisa.
  3. 575. El Comité toma nota de que, con arreglo al artículo 9 de la IRA, el procedimiento de reconocimiento en ausencia de reconocimiento voluntario por el empleador se compone de los pasos siguientes: el sindicato deberá informar sobre este asunto al DGIR; en caso de que no se complete este paso, se considerará que se ha retirado la solicitud de reconocimiento (párrafo 4 del artículo 9). Con arreglo al párrafo 4A del artículo 9, el DGIR podrá llevar a cabo investigaciones para determinar: a) la «competencia» del sindicato, y b) por medio de una votación secreta, el porcentaje de afiliados sindicales que apoyan la solicitud de reconocimiento del sindicato. A continuación, el Ministro emitirá su decisión y, en caso de que decida otorgar el reconocimiento, «se considerará que dicho reconocimiento ha sido otorgado por el empleador o la organización de empleadores en cuestión, según sea el caso, a partir de la fecha establecida por el Director General» (párrafo 5 del artículo 4 de la IRA). Asimismo, el Comité toma nota de que el Gobierno declaró ante la Comisión de Aplicación de Normas en 2016 y 2022 que se puede recurrir la decisión del Ministro con arreglo al párrafo 5 del artículo 9 mediante una revisión judicial, y que también se puede recurrir en el Tribunal de Apelación el fallo del tribunal que decide sobre la revisión judicial. Además, hasta que los tribunales no decidan sobre el caso, la situación del reconocimiento no podrá resolverse. El inicio del proceso de revisión judicial tiene el efecto de suspender la ejecución de la decisión administrativa que otorga el reconocimiento mientras dure el procedimiento judicial.
  4. 576. El Comité también toma nota de que, con arreglo al párrafo 1A del artículo 9, en el caso de que surja un conflicto en cualquier momento antes o después de que se haya otorgado el reconocimiento en cuanto a si alguno de los trabajadores que el sindicato afirma representar está empleado en un puesto de dirección, ejecutivo, de confianza o de seguridad, dicho conflicto se remitirá al DGIR, quien adoptará las medidas pertinentes para resolverlo. Si el conflicto no puede resolverse mediante esas medidas, el DGIR emitirá una decisión sobre la cuestión y la comunicará por escrito a las partes (párrafo 1D del artículo 9). El comité toma nota de que también se puede recurrir esta decisión del DGIR por medio de la revisión judicial.
  5. 577. El Comité toma nota de que, según la presentación de los hechos que figura en la queja, la cual no rebate el Gobierno, el STIEU presentó la primera solicitud de reconocimiento al empleador el 24 de octubre de 2009, la cual la empresa rechazó alegando que la competencia del sindicato se limitaba a los trabajadores dedicados al procesamiento de la madera y no incluía a los trabajadores forestales. El IRD celebró una votación secreta a finales de 2010 y, dado que el resultado fue de 85 por ciento de apoyo al STIEU, el Ministerio decidió otorgar el reconocimiento al STIEU mediante una decisión de fecha 26 de enero de 2011. Sin embargo, la empresa presentó una solicitud de revisión judicial de dicha decisión el 1.º de marzo de 2011, la cual el Tribunal Superior desestimó, pero la empresa también recurrió esta decisión y finalmente, el 27 de noviembre de 2012, el Tribunal de Apelación falló a favor de la empresa y ordenó al Ministro que revisara su decisión sobre el ámbito de representación del STIEU. El Comité toma nota de que esta primera parte del proceso de reconocimiento duró más de tres años, incluidos 15 meses de procedimientos administrativos y 20 meses de procedimientos judiciales.
  6. 578. El Comité también toma nota de que, gracias a la asistencia del DGIR y con arreglo a una decisión de fecha 10 de marzo de 2014, se permitió al sindicato presentar una nueva solicitud de reconocimiento, la cual la empresa volvió a rechazar, esta vez alegando que el sindicato trataba de representar a trabajadores que no podían legalmente afiliarse a un sindicato. El Comité toma nota de que se hacía referencia a los «trabajadores empleados en puestos de dirección, ejecutivos, de confianza o de seguridad» mencionados en el párrafo 1 del artículo 9 de la IRA. Había un desacuerdo en cuanto a los trabajadores que tenían derecho a participar en la votación secreta, la cual determinaría el porcentaje de trabajadores que apoyaban al STIEU. La empresa también impugnó de nuevo la competencia del STIEU para representar a sus trabajadores. El 17 de noviembre de 2014, el DGIR comunicó a la empresa que el sindicato tenía competencias para representar a los trabajadores. Después de investigaciones administrativas prolongadas para determinar los trabajadores que tenían derecho a votar, el 15 de abril de 2015 el IRD comunicó sus conclusiones al respecto a la empresa. Sobre la base de dichas conclusiones, el IRD decidió que se celebraría una votación secreta el 27 de abril. Sin embargo, la empresa reaccionó de inmediato a esta decisión y comunicó que rechazaba la decisión de celebrar la votación y que solicitaría una revisión judicial, lo cual hizo el 14 de mayo de 2015, ante el Tribunal Supremo de Sabah, para impugnar la decisión administrativa relativa a la lista de trabajadores que cumplían los requisitos para votar. El Tribunal desestimó la solicitud de la empresa el 13 de junio de 2016. Tras otras dos apelaciones por parte de la empresa, la decisión judicial final sobre este conflicto se dictó en octubre de 2017 y el caso de la empresa fue definitivamente desestimado. El Comité toma nota de que esta fase del procedimiento de reconocimiento duró tres años y siete meses, incluidos 14 meses de procedimientos administrativos y 29 meses de procedimientos judiciales.
  7. 579. El Comité toma nota de que, según la organización querellante, el hecho de que la decisión de octubre de 2017 nunca se llegara a comunicar por escrito se utilizó para prevenir la celebración de la votación secreta, hasta que el nuevo MOHR intervino y la votación se celebró finalmente el 29 de octubre de 2018. El STIEU fue elegido como sindicato representativo con más del 70 por ciento de los votos y el Ministro otorgó el reconocimiento al sindicato el 21 de noviembre. Sin embargo, el 28 de febrero de 2019, la sindicatura presentó de nuevo una solicitud de revisión judicial contra la decisión del Ministro de reconocer al sindicato. El Comité toma nota de que la organización querellante alega que el Director de la sindicatura había dicho al secretario general del STIEU en una reunión privada que había presentado la solicitud de revisión judicial porque resultaría difícil vender la empresa con un sindicato, mientras que el Gobierno no facilita información sobre los motivos por los que la sindicatura recurrió la decisión del Ministro. El Comité toma nota de que en una orden de fecha 26 de febrero de 2020, el Tribunal Superior anuló el reconocimiento otorgado por el Ministro al sindicato. Esta vez el MOHR recurrió. Sin embargo, el proceso se detuvo a causa de la pandemia de COVID-19. El Comité toma nota de la indicación del Gobierno de que el caso estaba en espera de ser resuelto por el Tribunal de Apelación y había una audiencia prevista para el 28 de septiembre de 2022. El Comité no ha recibido información sobre los resultados de esta audiencia; sin embargo, toma nota de que esta última fase del proceso de reconocimiento empezó en octubre de 2017, e incluye 13 meses de procedimientos administrativos y procedimientos judiciales en curso que se iniciaron el 28 de febrero de 2019, y que más de cuatro años después sigue sin arrojar resultados concluyentes en la fecha de examen del presente caso por el Comité.
  8. 580. El Comité recuerda que siempre ha considerado que los trabajadores y los empleadores deben poder constituir y afiliarse a las organizaciones de su elección y elegir libremente a sus representantes a los efectos de la negociación colectiva. También recuerda que los empleadores, incluso las autoridades gubernamentales en su carácter de empleadores, deben reconocer en las negociaciones colectivas a las organizaciones que representan a los trabajadores empleados por ellos; que el reconocimiento por el empleador de los principales sindicatos representados en su empresa, o del más representativo de ellos, constituye la base misma de todo procedimiento de negociación colectiva de las condiciones de empleo a nivel del establecimiento, y que para que un sindicato de rama de actividad pueda negociar un convenio colectivo de empresa debería bastar con que acredite suficiente representatividad al nivel de la empresa [Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical, sexta edición, 2018, párrafos 1359; 1354, 1355 y 1363].
  9. 581. Respecto de la determinación de los sindicatos habilitados para negociar, el Comité desea recordar que son compatibles con los principios de la libertad sindical tanto los sistemas de negociación colectiva con derechos exclusivos para el sindicato más representativo como con aquellos en los que son posibles varios convenios colectivos concluidos por varios sindicatos dentro de una empresa. En los sistemas que adoptan el primer enfoque, la determinación de las organizaciones susceptibles de firmar solas los convenios colectivos debería efectuarse pues atendiendo a un criterio doble: el de la representatividad y el de la independencia. Las organizaciones que reúnan estos criterios deberían ser declaradas como tales por un órgano que ofrezca todas las garantías de independencia y de objetividad; además, deben existir en la legislación criterios objetivos, precisos y previamente establecidos para determinar la representatividad de una organización de empleadores o de trabajadores, y dicha apreciación no podría dejarse a la discreción de los Gobiernos. Por último, cuando, en un sistema de designación de agente negociador exclusivo, ningún sindicato representa al porcentaje de trabajadores exigido para ser declarado agente negociador exclusivo, los derechos de negociación colectiva deberían concederse a los sindicatos de la unidad, por lo menos en nombre de sus propios afiliados [Recopilación, párrafos 1351, 1374, 530 y 1390].
  10. 582. El Comité toma nota de que las impugnaciones del empleador a la solicitud de reconocimiento del STIEU se basaron en dos criterios de fondo consagrados en el artículo 9 de la IRA, a saber, el párrafo 1 del artículo 9 que prohíbe la representación de trabajadores empleados en puestos de dirección, ejecutivos, de confianza y de seguridad con otros grupos de trabajadores, y la regla en virtud de la cual el sindicato debe tener «competencia» para representar a los trabajadores en cuestión. Respecto de la cuestión de la «competencia», el Comité toma nota de que en el presente caso el empleador rechazó la primera solicitud de reconocimiento del STIEU en 2009 alegando que el sindicato solo estaba facultado para representar a trabajadores dedicados al procesamiento de la madera, y no trabajadores forestales como los de la empresa, aunque la organización querellante indica que se comunicó que la votación se celebraría de conformidad con una lista de trabajadores convenida. Tras la segunda solicitud del sindicato en 2014, la empresa volvió a impugnar la competencia del sindicato y solicitó en una ocasión el aplazamiento de la votación secreta a la espera de una respuesta del Departamento de Sindicatos del MOHR sobre esta cuestión. El Comité toma nota de que, en esa ocasión, el DGIR decidió en última instancia que el sindicato tenía competencias.
  11. 583. El Comité recuerda que la cuestión de la definición restrictiva de la «competencia» de los sindicatos, que también se planteó en dos casos anteriores relativos a Malasia [caso núm. 2301, 333.er informe, párrafos 565 a 599 y caso núm. 2717, 356.º informe, párrafos 803 a 846], tiene su origen en el párrafo a) del artículo 2 y el párrafo 1A del artículo 26 de la TUA, en los cuales se define un «sindicato» como toda asociación o combinación de trabajadores o empleadores «en el marco de cualquier empresa, oficio, ocupación o industria concretos o en el marco de oficios, ocupaciones o industrias semejantes» y se estipula que «ninguna persona se afiliará a un sindicato, será miembro de este, o será aceptado o retenido por este si no está empleada o contratada en una empresa, oficio, ocupación o industria en relación con la cual está registrado el sindicato». El artículo 9 de la IRA encomendaba al DGIR determinar si el sindicato que solicitaba el reconocimiento tenía la competencia dentro del oficio o la industria de que se trata o de oficios o industrias semejantes. En los dos casos mencionados supra, el Comité concluyó que estas normas infringían el derecho de los trabajadores a constituir las organizaciones que estimen convenientes y afiliarse a ellas e instó al Gobierno a enmendar la legislación en este sentido [333.er informe, párrafo 599, b) y 356.º informe, párrafo 846, c)]. El Comité toma nota con interés de que en la Ley de Enmienda a la TUA, que está en curso de ser adoptada, el párrafo a) del artículo 2 y la parte correspondiente del párrafo 1A del artículo 26 han sido derogados y que en el artículo 9 de la IRA revisada, el requisito de la «competencia» se sustituye por el de conformidad del ámbito de representación con los «estatutos del sindicato». Sin embargo, el Comité toma nota de que ninguna de estas enmiendas ha entrado aún en vigor y expresa la firme esperanza de que el proceso de revisión legislativa concluya pronto, a fin de que los trabajadores puedan ejercer efectivamente su derecho de constituir y afiliarse a los sindicatos de su elección y elegir libremente a sus representantes a los efectos de la negociación colectiva.
  12. 584. En relación con el párrafo 1 del artículo 9, que prohíbe la representación de trabajadores empleados en puestos de dirección, ejecutivos, de confianza y de seguridad, el Comité observa que, según la organización querellante, cuando el STIEU solicitó por primera vez el reconocimiento, se celebró una votación secreta «con arreglo a la lista de trabajadores convenida». Sin embargo, dos años después de la decisión ministerial de reconocer al sindicato, la empresa finalmente logró obtener una decisión judicial que ordenaba al Ministro revisar su decisión «sobre el ámbito de representación del STIEU». La segunda vez que el sindicato solicitó el reconocimiento, el principal motivo por el que el empleador se opuso fue de nuevo que el sindicato trataba de representar a trabajadores que «no reunían los requisitos para poder afiliarse a un sindicato». El DGIR informó a la empresa de que se celebraría una votación secreta el 22 de septiembre de 2014, pero la votación finalmente se celebró el 29 de octubre de 2018. El Comité toma nota de que el conflicto pendiente de resolución relativo a la lista de trabajadores con derecho a votar retrasó cuatro años la celebración de la votación secreta. En primer lugar, el IRD determinó que 116 trabajadores pertenecían a una categoría controvertida y posteriormente realizó una investigación sobre su condición. Las conclusiones fueron comunicadas a la empresa y se fijó una nueva fecha para la votación, pero la empresa rechazó las conclusiones y la decisión administrativas y presentó una nueva solicitud de revisión judicial. Los procedimientos judiciales comenzaron en mayo de 2015 y terminaron en octubre de 2017, con un fallo a favor del MOHR esta vez.
  13. 585. Recordando que la determinación de la organización más representativa debería basarse en criterios objetivos, establecidos de antemano y precisos, con el fin de evitar toda decisión parcial o abusiva [Recopilación, párrafo 540], el Comité observa que el conflicto en cuanto a la aplicación del párrafo 1 del artículo 9 de la IRA en este caso parece girar en torno a las diferentes interpretaciones de lo que se entiende por «trabajadores empleados en puestos de dirección, ejecutivos, de confianza o de seguridad». En el presente caso, los desacuerdos acerca del significado de estos términos dieron lugar a procedimientos administrativos y judiciales excesivamente largos que implicaban calificaciones jurídicas complejas y provocaban una situación de obstrucción e importantes demoras a la hora de establecer la lista de trabajadores que tenían derecho a participar en la votación secreta. El Comité también recuerda en este sentido que en un caso anterior relativo a Malasia (caso núm. 3334) había surgido un conflicto prolongado a raíz de la calificación de determinados puestos como personal superior y de supervisión y la legitimidad del sindicato para representarlos y el Comité solicitó que las enmiendas legislativas necesarias para asegurar que la definición de personal superior y de supervisión se limita a aquellas personas que representan verdaderamente los intereses de los empleadores, incluidas las que tienen autoridad para contratar o despedir, se prepararan en consulta con los interlocutores sociales y se adoptarán sin más dilación [391.er informe, párrafos 375 a 384].
  14. 586. Además, el Comité toma nota de que los artículos 5, 2), b) y 5, 2), c) de la IRA prevén que el empleador tiene derecho a exigir «en cualquier momento que, tras su nombramiento de ascenso para ocupar un puesto de dirección, ejecutivo o de seguridad, una persona se dé de baja como afiliado o dirigente o no se convierta en afiliado o dirigente de un sindicato que represente a trabajadores que no ocupen puestos de dirección, ejecutivos o de seguridad»; también tiene derecho a exigir «que todo trabajador empleado en un puesto de confianza que se ocupe de cuestiones vinculadas a las relaciones de personal se dé de baja como afiliado o dirigente o no se convierta en afiliado o dirigente de un sindicato». El Comité recuerda en este sentido que las disposiciones legales que permiten que los empleadores debiliten las organizaciones de trabajadores a través de promociones artificiales de los trabajadores constituyen una violación de los principios de libertad sindical [Recopilación, párrafo 386].
  15. 587. Si bien observa en el marco del caso núm. 3334 la indicación anterior del Gobierno de que, tras celebrar consultas con los interlocutores sociales, finalmente había decidido mantener la disposición actual de la IRA sobre la definición del personal superior y de supervisión, ya que parece ser suficiente para determinar el ámbito de representación de los sindicatos, el Comité había confiado en que el Gobierno se aseguraría de que la legislación relativa al reconocimiento de los sindicatos se aplique de conformidad con el principio de libertad sindical [393.er informe, párrafos 26 y 29].
  16. 588. Habida cuenta de lo anterior, y recordando que las categorías de personal superior y de supervisión no deberían definirse de una manera tan amplia que debilite a las organizaciones de otros trabajadores en la empresa o rama de actividad privándolas de un porcentaje considerable de sus miembros actuales o potenciales, el Comité se ve obligado a pedir de nuevo al Gobierno que revise la legislación, con miras a garantizar que la categoría de personal superior y de supervisión se limita a aquellas personas que representan verdaderamente los intereses de los empleadores, incluidas las que tienen autoridad para contratar o despedir, y que se aborda con celeridad toda reclasificación artificial.
  17. 589. El Comité toma nota de que el STIEU presentó por primera vez una solicitud de reconocimiento al empleador el 24 de octubre de 2009, y de que, en la fecha en que se examina el presente caso, el proceso de reconocimiento legal no ha arrojado resultados concluyentes.
  18. 590. El Comité toma nota de que los procedimientos de reconocimiento en el presente caso pueden dividirse en tres fases y que cada una de ellas contiene procedimientos administrativos y judiciales que se resumen en el cuadro que figura a continuación:
    • FasePeriodoProcedimientos administrativosProcedimientos judiciales
      124 de octubre de 2009 – 27 de noviembre de 201215 meses (acuerdo en cuanto a la lista de votantes + votación secreta + decisión de reconocimiento del MOHR)20 meses (revisión judicial + una apelación por parte del empleador)
      210 de marzo de 2014 – octubre de 2017 14 meses (decisión de autorizar al sindicato a presentar una nueva solicitud de reconocimiento + decisión sobre la competencia del sindicato + investigaciones y decisión sobre los votantes con derecho a participar + decisión de celebrar la votación secreta)29 meses (revisión judicial + dos apelaciones por parte del empleador)
      3Octubre de 2017 -13 meses (retraso en la decisión de celebrar una votación secreta porque la decisión judicial final no se comunicó por escrito + decisión de celebrar la votación secreta + decisión de otorgar el reconocimiento al sindicato)Desde el 28 de febrero de 2019 (solicitud de revisión judicial presentada por el empleador, orden del Tribunal Supremo de Sabah de fecha 26 de febrero de 2020, apelación del MOHR, todavía pendiente de resolución)
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  19. 591. El Comité toma nota de la indicación del Gobierno de que, en este caso particular, la demora es ajena al control del MOHR porque la empresa tiene derecho a agotar todas las vías jurídicas previstas en la legislación nacional. El Gobierno menciona las acciones legales emprendidas por la empresa y el síndico que provocaron retrasos en el proceso de reconocimiento e indica también que, en aras de la justicia, el MOHR ha recurrido la orden de revisión judicial. El Comité toma nota de que los retrasos provocados por los procedimientos judiciales, que todavía están pendientes de resolución, son los más largos en el presente caso, ya que ascienden a ocho años. Sin embargo, el tiempo total destinado a procedimientos administrativos en diferentes etapas asciende a tres años y medio, por lo que se podrían haber agilizado.
  20. 592. El Comité toma nota de que, en junio de 2022, el Gobierno indicó ante la Comisión de Aplicación de Normas que, entre 2018 y 2019, la duración media del proceso de reconocimiento en el 54 por ciento de los casos fue de entre cuatro y nueve meses, y que la Comisión pidió al Gobierno que velara por que el procedimiento de reconocimiento sindical se simplifique, y se adopte una protección eficaz contra la injerencia indebida.
  21. 593. El Comité toma nota de que las demoras en el presente caso eran excesivas y que su efecto acumulado equivale efectivamente a privar a los trabajadores interesados y al STIEU de la posibilidad de negociar colectivamente durante más de 13 años. El Comité considera que estas demoras se pueden atribuir parcialmente a las deficiencias del derecho sustantivo, a saber, el carácter impreciso y vago de los criterios de reconocimiento que provocan conflictos entre las partes. Por otra parte, la introducción de mejoras en las normas procesales también puede contribuir a la simplificación y agilización del proceso de reconocimiento. Recordando que la demora en la aplicación de la justicia equivale a la denegación de esta última [Recopilación, párrafo 170], el Comité considera que aunque todas las decisiones administrativas deberían estar sujetas a revisión judicial, los procedimientos judiciales deberían concluirse en un plazo razonable para garantizar el respeto efectivo de la libertad sindical. Por consiguiente, el Comité pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias, en plena consulta con los interlocutores sociales, para revisar el marco jurídico que rige el procedimiento de reconocimiento de los sindicatos a efectos de la negociación colectiva con miras a simplificar y agilizar los procesos administrativos y judiciales. Invita al Gobierno a recurrir a la asistencia técnica de la Oficina a este respecto si así lo desea. Asimismo, señala a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones los aspectos legislativos de este caso. El Comité confía en que, teniendo en cuenta las enmiendas legislativas recientes y la necesidad de velar por que la exclusión de personal superior y de supervisión se limite a aquellas personas que representan verdaderamente los intereses de los empleadores, incluidas las que tienen autoridad para contratar o despedir, el sindicato obtendrá el reconocimiento legal a efectos de la negociación colectiva sin más demora.
  22. 594. Respecto del alegato de la organización querellante relativo a la amplia discreción concedida al DGTU con arreglo al párrafo 2 del artículo 12 de la TUA para rechazar el registro de un sindicato si le consta que existe un sindicato que representa a los trabajadores, el Comité toma nota de que la Ley de Enmienda a la TUA, que está en curso de ser adoptada, deroga esta disposición. El Comité espera que el proceso de enmienda concluya pronto y que, una vez que la TUA revisada entre en vigor, el pluralismo sindical sea debidamente garantizado.

Recomendaciones del Comité

Recomendaciones del Comité
  1. 595. En vista de las conclusiones provisionales que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las siguientes recomendaciones:
    • a) el Comité expresa la firme esperanza de que el proceso actual de enmienda de la TUA concluya pronto, a fin de permitir a todos los trabajadores disfrutar del derecho a constituir y afiliarse a los sindicatos de su elección y elegir libremente a sus representantes a los efectos de la negociación colectiva;
    • b) el Comité pide una vez más al Gobierno que revise la legislación con miras a asegurar que la definición de personal superior y de supervisión se limita a aquellas personas que representan verdaderamente los intereses de los empleadores, incluidas las que tienen autoridad para contratar o despedir y que se aborda con celeridad toda reclasificación artificial;
    • c) el Comité solicita al Gobierno que adopte las medidas necesarias, en plena consulta con los interlocutores sociales, para revisar el marco jurídico que rige el procedimiento de reconocimiento de los sindicatos a efectos de la negociación colectiva con miras a simplificar y agilizar los procesos administrativos y judiciales. Invita al Gobierno a recurrir a la asistencia técnica de la Oficina a este respecto si así lo desea. Asimismo, señala a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones los aspectos legislativos de este caso, y
    • d) el Comité confía en que, teniendo en cuenta las enmiendas legislativas recientes y la necesidad de velar por que la exclusión de personal superior y de supervisión se limite a aquellas personas que representan verdaderamente los intereses de los empleadores, incluidas las que tienen autoridad para contratar o despedir, el sindicato obtendrá el reconocimiento legal a efectos de la negociación colectiva sin más demora.
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