Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 404, October 2023

Case No 3437 (Ecuador) - Complaint date: 17-OCT-22 - Follow-up

Allégations: L’organisation plaignante allègue que le ministère du Travail a refusé de l’enregistrer en tant que syndicat parce qu’elle regroupe des travailleurs de plusieurs entreprises

1. 350. La présente plainte a été transmise par une communication datée du 16 août 2022 du Front équatorien des travailleurs des plateformes numériques (FRENAPP).
2. 351. Le gouvernement a fait parvenir ses observations par des communications datées du 15 décembre 2022 et du 12 septembre 2023.
3. 352. L’Équateur a ratifié la convention (nº 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et la convention (nº 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégation de l’organisation plaignante

1. 353. Dans sa communication du 16 août 2022, l’organisation plaignante allègue que le gouvernement a violé les conventions de l’OIT sur la liberté syndicale et la négociation collective ratifiées par l’Équateur en refusant d’enregistrer le FRENAPP en tant que syndicat. L’organisation syndicale allègue en particulier que: i) le 8 novembre 2021, elle a demandé son enregistrement auprès du ministère du Travail afin de protéger les droits des plus de 100 000 travailleurs des plateformes numériques du pays qui ne sont pas reconnus comme des travailleurs dans une relation de dépendance et qui sont soumis à des conditions de travail très précaires; ii) dans sa lettre officielle no MDT-DOL-2021-1817-O, le ministère du Travail a indiqué que l’intention des auteurs de la demande est de constituer une organisation syndicale de premier niveau avec les travailleurs des plateformes numériques en Équateur, qui n’ont pas de relation de travail avec un employeur commun, de sorte que cette demande n’entre pas dans le champ d’application du Code du travail; iii) dans la lettre officielle susmentionnée, le ministère du Travail fait référence à un jugement du 25 mai 2021 (jugement 17981 2020 02407) concernant la demande d’enregistrement de l’Association syndicale des travailleurs agricoles de la banane (ASTAC) dans lequel le tribunal pénal de la Cour provinciale de Pichincha a ordonné au ministère du Travail de réglementer l’exercice du droit à la liberté d’organisation syndicale par branche d’activité et de s’abstenir de restreindre ou de limiter les droits liés à la liberté syndicale d’autres organisations qui demandent l’enregistrement par branche d’activité, qui se trouvent dans les mêmes conditions et circonstances que celles analysées dans ce cas; iv) la lettre officielle signale toutefois que le ministère du Travail a contesté ce jugement et qu’il est donc recommandé au FRENAPP de présenter une nouvelle demande d’enregistrement une fois le recours résolu; v) constatant que, par l’accord ministériel MDT-2022-001 du 11 janvier 2022, le ministère du Travail a accepté d’approuver et d’enregistrer le statut et d’accorder la personnalité juridique à l’ASTAC, le FRENAPP a soumis le 9 mai 2022 une nouvelle lettre demandant au ministère du Travail d’enregistrer le FRENAPP et de lui accorder la personnalité juridique immédiatement, en mettant l’accent sur le jugement précité du 25 mai 2021; vi) par lettre officielle no MDT-DOL-2022-0735-O du 23 août 2022, le ministère du Travail a réitéré sa réponse précédente, en invitant à nouveau le FRENAPP à réitérer sa demande une fois que les appels interjetés par le ministère du Travail contre le jugement du 25 mai 2021 auront été résolus; et vii) le 28 juillet 2022, une action en manquement a été intentée devant la Cour constitutionnelle de l’Équateur contre le ministère du Travail, à laquelle a été attribuée le numéro de cas 147-22-IS et qui est en cours d’examen.
2. 354. L’organisation plaignante indique ensuite que, le 11 octobre 2022, le ministère du Travail a également refusé l’enregistrement de l’Association syndicale des travailleurs indépendants des écosystèmes des territoires côtiers marins du Pacifique équatorien (ASIMARMANGLAR) pour les mêmes raisons, et qu’à cette occasion le ministère du Travail s’est référé au mémorandum no MDT-DAJ-2022-0925-M du 2 septembre 2022, par lequel le ministère susmentionné a émis un critère juridique concernant les organisations syndicales par branche d’activité, indiquant que: «(...) le ministère du Travail, par le biais d’un accord ministériel, serait empêché de réglementer une situation qui n’est pas préalablement ordonnée dans une loi. En d’autres termes, le Code du travail doit être RÉFORMÉ.»

B. Réponse du gouvernement

1. 355. Par une communication datée du 15 décembre 2022, le gouvernement, après avoir rappelé que la Constitution de l’Équateur reconnaît la liberté syndicale, déclare que: i) le contenu de la plainte est identique à la demande formulée par le bureau du Défenseur du peuple concernant l’enregistrement du FRENAPP; ii) la législation ne prévoit pas la création d’organisations syndicales regroupant des travailleurs de plusieurs entreprises; iii) le jugement du 25 mai 2021 concernant l’enregistrement du syndicat de la banane ASTAC ne s’applique qu’entre les parties, et ses effets juridiques ne s’étendent pas au-delà des parties; et iv) le jugement susmentionné a été contesté par le gouvernement et est en cours d’examen par la Cour constitutionnelle. Le gouvernement ajoute que l’article 459 du Code du travail, qui a été modifié par la décision de la Cour constitutionnelle de 2018 (décision no 2 de la Cour constitutionnelle, publiée au Registre officiel, supplément 40, du 6 avril 2018), établit la possibilité qu’il existe des associations de travailleurs par branche de travail à la condition qu’elles appartiennent à la même entreprise, et non à des entreprises différentes, étant donné que la relation de dépendance est une condition sine qua non de l’existence du droit à la liberté syndicale. Sur la base de ce qui précède, le gouvernement affirme que le non-enregistrement du FRENAPP n’est pas contraire à la liberté syndicale, qui est protégée tant par la Constitution de l’Équateur que par la convention no 87.
2. 356. Par une communication datée du 12 septembre 2023, le gouvernement réitère les différents arguments déjà invoqués. En particulier, il fait de nouveau valoir que: i) conformément à l’article 97 du Code organique général de procédure, le jugement du 25 mai 2021 concernant l’enregistrement du syndicat de la banane ASTAC n’a de valeur contraignante que pour les parties au litige; ii) la partie dudit jugement ordonnant au ministère du Travail de réglementer l’exercice du droit à la liberté d’organisation syndicale par branche d’activité serait contraire à la Constitution et au système juridique équatorien, la législation restreint l’enregistrement des organisations de travailleurs qui ne relèvent pas d’une même entreprise ou d’un même employeur; et iii) le jugement susmentionné est toujours en cours d’examen par la Cour constitutionnelle de l’Équateur.

C. Conclusions du comité

1. 357. Le comité note que le présent cas concerne le refus allégué du ministère du Travail d’enregistrer le FRENAPP, une organisation dont l’objectif est de regrouper les travailleurs des différentes plateformes numériques présentes en Équateur. Le comité note que l’organisation plaignante allègue spécifiquement que: i) le ministère du Travail a refusé par deux décisions du 28 décembre 2021 et du 23 août 2022 l’enregistrement du FRENAPP au motif qu’il prétendait regrouper des travailleurs de plusieurs entreprises; ii) le refus d’enregistrer le FRENAPP est contraire au jugement du 25 mai 2021 de la Cour provinciale de Pichincha qui, dans le cadre de la demande d’enregistrement d’une autre organisation syndicale, l’association de travailleurs de la banane, ASTAC, a ordonné au ministère du Travail de réglementer l’exercice du droit à la liberté d’organisation syndicale par branche d’activité et de s’abstenir de restreindre ou de limiter les droits liés à la liberté syndicale d’autres organisations qui demandent l’enregistrement par branche d’activité; iii) le ministère du Travail a invité le FRENAPP à présenter à nouveau sa demande d’enregistrement une fois rendue la décision de la Cour constitutionnelle concernant l’ASTAC; et iv) sur la base des différents éléments décrits ci-dessus, le FRENAPP a engagé une action en manquement contre le ministère du Travail devant la Cour constitutionnelle. Le comité note que, pour sa part, le gouvernement indique que: i) la législation nationale, et en particulier le Code du travail, ne prévoit pas la possibilité de créer des organisations syndicales composées de travailleurs de plusieurs entreprises, l’existence d’une relation de dépendance étant une condition sine qua non de la liberté syndicale; et ii) le jugement de la Cour provinciale de Pichincha dans le cas concernant l’ASTAC a, conformément au Code organique général de procédure, des effets limités aux parties au litige en question et fait l’objet d’un recours devant la Cour constitutionnelle.
2. 358. Le comité note qu’il découle de ce qui précède que le présent cas concerne le refus d’enregistrer une organisation syndicale dont l’objet est d’affilier des travailleurs de différentes plateformes numériques présentes dans le pays. Le comité note que tant l’organisation plaignante que le gouvernement conviennent que le refus d’enregistrement par le ministère du Travail était fondé sur le fait que le FRENAPP cherche à regrouper des travailleurs de différentes entreprises. Le comité rappelle que le cas no 3148, qui a donné lieu à deux rapports intérimaires du comité [voir 381e rapport, mars 2017, paragr. 420-442, et 391e rapport, octobre 2019, paragr. 225-252], porte sur la même question, cette fois en relation avec l’enregistrement d’une organisation syndicale équatorienne du secteur de la banane, l’ASTAC, dont la situation a été évoquée à la fois par l’organisation plaignante et par le gouvernement dans le contexte du présent cas. Le comité rappelle que, dans le cadre du cas no 3148, il a prié le gouvernement: i) de prendre les mesures nécessaires pour garantir que la législation est conforme aux principes de la liberté syndicale, s’agissant du nombre minimum de membres requis par la législation pour la constitution d’un syndicat d’entreprise ainsi que de la possibilité de former des organisations de premier niveau qui regroupent des travailleurs de plusieurs entreprises; et ii) de prendre les mesures nécessaires pour permettre sans délai l’enregistrement de l’ASTAC. Le comité rappelle également qu’il a renvoyé le suivi des aspects législatifs de ce cas à la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations (CEACR). [Voir cas no 3148, 381e rapport, mars 2017, paragr. 442.]
3. 359. Le comité regrette d’observer que, malgré les recommandations qu’il a émises dans le cas no 3148 et le suivi effectué par la CEACR des aspects législatifs du cas en question, la législation du pays et la pratique du ministère du Travail ne permettent toujours pas la constitution d’organisations syndicales de premier niveau composées de travailleurs de différentes entreprises. Le comité rappelle que cette impossibilité est particulièrement préjudiciable à l’exercice de la liberté syndicale dans le contexte du Code du travail de l’Équateur, qui exige un nombre minimum de 30 travailleurs pour constituer une organisation syndicale (articles 443 et 452). Le comité rappelle à nouveau que le libre exercice du droit de constituer des syndicats et de s’y affilier implique la libre détermination de la structure et de la composition de ces syndicats et que les travailleurs devraient pouvoir décider s’ils préfèrent former, au premier niveau, un syndicat d’entreprise ou une autre forme de groupement à la base, tel un syndicat d’industrie ou de métier. [Voir Compilation des décisions du Comité de la liberté syndicale, sixième édition, 2018, paragr. 502 et 504.] En ce qui concerne l’affirmation du gouvernement que l’existence d’une relation de dépendance constituerait une condition sine qua non de la liberté syndicale, le comité rappelle qu’il a considéré que, en vertu des principes de la liberté syndicale, tous les travailleurs – à la seule exception des membres des forces armées et de la police – devraient avoir le droit de constituer les organisations de leur choix et de s’y affilier. Le critère à retenir pour définir les personnes couvertes n’est donc pas la relation d’emploi avec un employeur; cette relation est en effet souvent absente, comme pour les travailleurs de l’agriculture, les travailleurs indépendants en général ou les membres des professions libérales, qui doivent pourtant tous jouir du droit syndical. [Voir Compilation, paragr. 387.]
4. 360. Sur la base de ce qui précède, le comité prie instamment le gouvernement de prendre sans délai les mesures nécessaires pour achever la procédure d’enregistrement du FRENAPP. Le comité prie le gouvernement de le tenir informé à cet égard. Le comité renvoie le suivi des aspects législatifs de ce cas à la CEACR et encourage le gouvernement à se prévaloir de l’assistance technique du Bureau afin de procéder sans délai à la réforme de sa législation dans le sens indiqué dans les présentes conclusions. Le comité prie enfin le gouvernement et l’organisation plaignante de le tenir informé de l’issue de l’action en manquement intentée contre le ministère du Travail par le FRENAPP devant la Cour constitutionnelle.

Recommandations du comité

1. 361. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité prie instamment le gouvernement de prendre sans délai les mesures nécessaires pour achever la procédure d’enregistrement du FRENAPP. Le comité prie le gouvernement de le tenir informé à cet égard.
   • b) Le comité renvoie le suivi des aspects législatifs de ce cas à la CEACR et encourage le gouvernement à se prévaloir de l’assistance technique du Bureau afin de procéder sans délai à la réforme de sa législation dans le sens indiqué dans les présentes conclusions.
   • c) Le comité prie le gouvernement et l’organisation plaignante de le tenir informé de l’issue de l’action en manquement intentée contre le ministère du Travail par le FRENAPP devant la Cour constitutionnelle.