Definitive Report - Report No 405, March 2024

Case No 3429 (Ecuador) - Complaint date: 11-MAY-22 - Closed

Allégations: Les organisations plaignantes allèguent le refus du ministère du Travail d’enregistrer un syndicat, et des licenciements antisyndicaux de la part de la présidence de la République

1. 309. La plainte figure dans une communication datée du 11 mai 2022, présentée par l’Internationale des services publics (ISP) et la Confédération nationale des fonctionnaires de l’Équateur (CONASEP).
2. 310. Le gouvernement de l’Équateur a envoyé ses observations concernant les allégations dans trois communications datées du 3 février et du 27 avril 2023, et du 10 janvier 2024.
3. 311. L’Équateur a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations des organisations plaignantes

1. 312. Dans leur communication du 11 mai 2022, les organisations plaignantes indiquent que, le 19 septembre 2020, le Syndicat des travailleurs de la présidence de la République de l’Équateur («le syndicat») s’est constitué moyennant l’affiliation de 34 travailleurs et que, le 21 septembre 2020, les documents attestant la création du syndicat ont été transmis au ministère du Travail («le ministère») aux fins de l’ouverture de la procédure d’enregistrement. Elles affirment cependant n’avoir reçu aucune réponse de la part du ministère, en dépit du changement de l’État survenu en mai 2021.
2. 313. Les organisations plaignantes font savoir que le 3 septembre 2021, M. César Estrella Proaño, secrétaire général du syndicat, a engagé auprès du Tribunal du contentieux administratif du district métropolitain de Quito une procédure d’exécution à l’encontre du ministère du Travail et du Procureur général de l’État, en raison du silence de l’administration.
3. 314. Les organisations plaignantes affirment que, le 28 décembre 2021, sous le couvert d’un processus de restructuration et d’optimisation des ressources humaines, la présidence de la République a procédé au licenciement surprise de 26 travailleurs, dont 11 étaient des membres fondateurs du syndicat. Selon elles, même si aucun des travailleurs licenciés ne fait partie du comité exécutif élu, les licenciements visent à neutraliser et à faire disparaître le syndicat, dont la reconnaissance dépend désormais du bon vouloir du gouvernement – étant donné que la formalité prescrite par la loi selon laquelle il faut au minimum 30 travailleurs pour créer un syndicat n’est plus respectée. Les organisations plaignantes demandent la reconnaissance et l’enregistrement du syndicat, ainsi que la réintégration des 11 syndicalistes licenciés.

B. Réponse du gouvernement

1. 315. Dans sa communication datée du 3 février 2023, le gouvernement indique que, à la suite du changement de gouvernement survenu le 24 mai 2021, il a été constaté l’existence de plus de 2100 procédures relatives à la création d’organisations syndicales, à l’enregistrement de comités exécutifs, à l’inclusion et à l’exclusion de membres des syndicats et à des changements de statuts, procédures qui n’avaient pas été traitées en temps utile par les autorités précédentes. Le gouvernement assure néanmoins qu’à partir de cette date, la nouvelle administration a commencé à traiter les dossiers sans délai, dans l’ordre chronologique.
2. 316. Le gouvernement signale en outre qu’entre 2020 et 2022 une série de décrets exécutifs ont été publiés afin de suspendre les délais de traitement de l’ensemble des procédures administratives connues du ministère, en raison de la pandémie de COVID 19 et des pics élevés de contagiosité ayant touché les institutions publiques et privées du pays. Il indique que, en plus de cet arriéré, un grand nombre de nouvelles procédures parviennent chaque jour à la Direction des organisations syndicales du ministère, mais que, en dépit du peu de fonctionnaires disponibles, un gros travail est fourni pour rattraper le retard. Le gouvernement insiste sur le fait que les retards de traitement ne résultent pas d’une négligence ou de la volonté délibérée de l’administration actuelle.
3. 317. En ce qui concerne la procédure datant du 21 septembre 2020, par laquelle le syndicat avait demandé l’approbation de ses statuts et l’octroi de la personnalité juridique, le gouvernement indique que le 24 septembre 2020, l’inspection du travail de Pinchada a commis une erreur portant sur l’identification de l’employeur concerné dans le cadre de la procédure d’enregistrement. Il fait savoir que cette erreur avait été corrigée à la suite à la publication d’un rapport daté du 2 février 2022, mais que la procédure en question était alors examinée par la justice en raison du recours formé par le syndicat.
4. 318. Dans ses communications du 27 avril 2023 et du 10 janvier 2024, le gouvernement indique que, par décision du 11 novembre 2022, le Tribunal du contentieux administratif du district métropolitain de Quito a ordonné l’enregistrement du syndicat. Le gouvernement fait savoir que le ministère a déposé un recours en interprétation et en rectification de la décision, en faisant valoir que celle-ci était inapplicable puisqu’elle contrevenait à la loi, étant donné que les obligations matérielles prescrites pour la constitution d’une organisation syndicale n’avaient pas été remplies. Le tribunal a rejeté ledit recours par ordonnance du 19 janvier 2023. Le gouvernement fait savoir que le ministère a formé un pourvoi en cassation contre ce jugement, et que le Tribunal du contentieux administratif du district métropolitain de Quito a rejeté ce recours le 14 avril 2023.
5. 319. Le gouvernement indique que le ministère s’est conformé aux décisions judiciaires susmentionnées, puisqu’il a ordonné l’enregistrement des statuts du syndicat et a octroyé à celui ci la personnalité juridique le 21 novembre 2023, enregistrant également la liste de ses 39 membres. Le gouvernement ajoute que le ministère a procédé à l’enregistrement du comité exécutif du syndicat le 2 janvier 2024.
6. 320. Pour ce qui est des licenciements antisyndicaux présumés, le gouvernement affirme qu’aucune plainte pour licenciement antisyndical ni pour un quelconque autre motif n’a été déposée contre la présidence de la République de la part des travailleurs licenciés le 28 décembre 2021.

C. Conclusions du comité

1. 321. Le comité note que, dans le présent cas, les organisations plaignantes allèguent le refus du ministère du Travail d’enregistrer le Syndicat des travailleurs de la présidence de la République de l’Équateur, ainsi que le licenciement antisyndical de 11 travailleurs qui étaient des membres fondateurs dudit syndicat par la présidence de la République. Le comité note en outre que, pour sa part, le gouvernement fournit des informations sur les procédures administratives et judiciaires ayant abouti à l’enregistrement du syndicat le 21 novembre 2023, et nie par ailleurs le caractère antisyndical des licenciements des travailleurs.
2. 322. Le comité prend note des indications des organisations plaignantes selon lesquelles: i) le 19 septembre 2020, 34 travailleurs de la présidence de la République ont fondé le syndicat; ii) le 21 septembre 2020, les documents attestant la création du syndicat ont été transmis au ministère aux fins de l’ouverture de la procédure d’enregistrement; iii) le 3 septembre 2021, devant l’absence de réponse du ministère, le syndicat a engagé auprès du Tribunal du contentieux administratif du district métropolitain de Quito une procédure d’exécution motivée par le silence de l’administration; iv) le 28 décembre 2021, la présidence de la République a licencié 26 travailleurs, dont 11 membres fondateurs du syndicat, sous le couvert d’un processus de restructuration visant à optimiser les ressources humaines; et v) ces licenciements visent à neutraliser et à faire disparaître le syndicat, étant donné qu’ils l’empêchent de respecter l’obligation légale relative au nombre minimum de 30 membres exigé pour la constitution d’une organisation syndicale.
3. 323. Quant au prétendu refus du ministère d’enregistrer le syndicat, le comité note que, pour sa part, le gouvernement affirme ce qui suit: i) ces dernières années, du retard a été pris par le ministère dans le traitement des procédures administratives en raison de la pandémie de COVID 19, du nombre élevé de dossiers et du manque de personnel; ii) ces retards ne sont pas le fruit d’une négligence et sont indépendants de la volonté du nouveau gouvernement, qui a pris ses fonctions en mai 2021 et a immédiatement commencé à traiter les dossiers en souffrance; iii) au cours de la procédure d’enregistrement du syndicat, en septembre 2020, l’inspection du travail de Pichincha a commis une erreur portant sur l’identification de l’employeur, et cette erreur a été rectifiée en février 2022, alors que la procédure était déjà en cours d’examen par la justice; iv) par décision du 11 novembre 2022, le Tribunal du contentieux administratif du district métropolitain de Quito a ordonné l’enregistrement du syndicat; v) le ministère a déposé un recours en interprétation et en rectification de la décision, en faisant valoir que celle-ci était inapplicable étant donné que les obligations matérielles prescrites pour la constitution d’une organisation syndicale n’avaient pas été remplies, et le tribunal a rejeté ledit recours par ordonnance du 19 janvier 2023; vi) le ministère a formé un pourvoi en cassation, que ce même tribunal a rejeté le 14 avril 2023; et vii) le ministère a enregistré le syndicat le 21 novembre 2023, et le comité exécutif de celui ci le 2 janvier 2024.
4. 324. Tout en notant que le gouvernement indique que plusieurs éléments – dont la pandémie de COVID 19, le manque de ressources au sein du ministère et une erreur commise par l’inspection du travail – ont participé au retard de traitement de la demande d’enregistrement du syndicat, et que le ministère a ensuite présenté un recours visant à contester la décision judiciaire relative à l’enregistrement prononcée le 11 novembre 2022, considérant que celle-ci était inapplicable puisqu’elle contrevenait à la loi étant donné que les obligations matérielles prescrites pour la constitution d’une organisation syndicale n’avaient pas été remplies, le comité rappelle qu’une longue procédure d’enregistrement constitue un obstacle sérieux à la création d’organisations et équivaut à un déni du droit des travailleurs de créer des organisations sans autorisation préalable. [Voir Compilation des décisions du Comité de la liberté syndicale, sixième édition, 2018, paragr. 463.] Il rappelle en outre que les formalités prescrites par la loi pour créer un syndicat ne doivent pas être appliquées de manière à retarder ou à empêcher la formation des organisations syndicales, et tout retard provoqué par les autorités dans l’enregistrement d’un syndicat constitue une violation de l’article 2 de la convention no 8. [Voir Compilation, paragr. 427.] Prenant bonne note de l’indication du gouvernement selon laquelle le syndicat a finalement été enregistré le 21 novembre 2023, le comité s’attend à ce que les critères susmentionnés soient dûment pris en compte à l’avenir.
5. 325. Le comité note également que: i) selon les organisations plaignantes, l’obligation relative au nombre minimum de 30 travailleurs exigé pour constituer une organisation syndicale n’a plus été remplie à la suite du licenciement de 11 membres du syndicat, le 28 décembre 2021; et ii) le gouvernement a invoqué le non respect des obligations matérielles dans sa contestation de la décision judiciaire relative à l’enregistrement datée du 11 novembre 2022. À cet égard, le comité rappelle qu’il a déjà eu l’occasion d’indiquer, dans le cadre d’autres cas concernant l’Équateur [voir le rapport no 371, cas no 2928, mars 2002, mars 2014, paragr. 316], que le nombre minimum de 30 travailleurs requis par le Code du travail pour constituer un syndicat devrait être réduit. Rappelant en outre les demandes répétées de la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations dans ce sens, le comité prie de nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires, en consultation avec les partenaires sociaux, pour modifier les dispositions du Code du travail qui prévoient cette obligation et pour assurer la protection des travailleurs contre tout acte de discrimination antisyndicale.
6. 326. En ce qui concerne les allégations de licenciements antisyndicaux, le comité prend note que les organisations plaignantes affirment qu’il a été procédé aux licenciements pour faire en sorte que le syndicat ne dispose pas d’un nombre suffisant de membres pour être enregistré. À cet égard, il rappelle que, lorsqu’elles sont saisies de plaintes en discrimination antisyndicale, les instances compétentes doivent mener immédiatement une enquête et prendre les mesures nécessaires pour remédier aux conséquences des actes de discrimination antisyndicale qui auront été constatés. [Voir Compilation, paragr. 1159.] Le comité note également que le gouvernement, quant à lui, indique que les travailleurs licenciés le 28 décembre 2021 n’ont déposé aucune plainte relative à leur licenciement. Observant que les organisations plaignantes ne font état d’aucun recours qui aurait été présenté dans le but de contester la validité des licenciements en question, et ne font référence à aucun motif ou circonstance ayant empêché les travailleurs d’engager une telle action, le comité ne poursuivra pas l’examen de ces allégations.

Recommandations du comité

1. 327. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité s’attend à ce que les critères relatifs à la procédure d’enregistrement des organisations syndicales mentionnés dans les conclusions soient dûment pris en compte à l’avenir.
   • b) Le comité prie de nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires, en consultation avec les partenaires sociaux, pour modifier les dispositions du Code du travail qui exigent un nombre minimum de 30 travailleurs pour constituer un syndicat et pour assurer la protection des travailleurs contre tout acte de discrimination antisyndicale.
   • c) Le comité prie le gouvernement de veiller à ce que, lorsqu’elles sont saisies de plaintes en discrimination antisyndicale, les instances compétentes mènent immédiatement une enquête et prennent les mesures nécessaires pour remédier aux conséquences des actes de discrimination antisyndicale qui auront été constatés.
   • d) Le comité considère que le présent cas n’appelle pas un examen plus approfondi et qu’il est clos.