Definitive Report - Report No 407, June 2024

Case No 3443 (Portugal) - Complaint date: 23-MAR-23 - Closed

Alegatos: las organizaciones querellantes alegan que el panel de arbitraje del sector de la educación estableció de manera ilegal servicios mínimos con ocasión de dos jornadas de huelga que habían convocado, en marzo de 2023, en varios distritos del país

1. 405. La queja figura en una comunicación de diversas federaciones y asociaciones sindicales de docentes y educadores, a saber, la Asociación Sindical de Docentes Titulados (ASPL), la Federación Nacional de Docentes (FENPROF), la Federación Nacional de Educación (FNE), la Asociación Sindical de Docentes (PRÓ-ORDEM), el Sindicato de Educadores y Docentes Diplomados de Escuelas Superiores y Universidades (SEPLEU), el Sindicato Nacional de Profesionales de la Educación (SINAPE), el Sindicato Nacional y Democrático de Docentes (SINDEP), el Sindicato Independiente de Docentes y Educadores (SIPE) y el Sindicato Nacional de Docentes Diplomados de Institutos Politécnicos y Universidades (SPLIU), de fecha 23 de marzo de 2023, así como en una comunicación adicional del SPLIU, de fecha 14 de abril de 2023.
2. 406. El Gobierno presentó sus observaciones en dos comunicaciones de fechas 12 de septiembre de 2023 y 8 de enero de 2024.
3. 407. Portugal ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) y el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151).

A. Alegatos de las organizaciones querellantes

1. 408. En su comunicación de fecha 23 de marzo de 2023, las organizaciones querellantes alegan que el panel de arbitraje del sector de la educación estableció de manera ilegal servicios mínimos con ocasión de dos jornadas de huelga que habían convocado, para los docentes y educadores, en los distritos de Aveiro, Braga, Bragança, Coimbra, Porto, Viana do Castelo, Vila Real y Viseu, el 2 de marzo de 2023, y en los distritos de Beja, Castelo Branco, Évora, Faro Leiria, Lisboa, Portalegre, Santarém y Setúbal, el 3 de marzo de 2023.
2. 409. Las organizaciones querellantes indican que los servicios mínimos se fijaron de la siguiente manera: i) en el marco de la educación preescolar y el 1.er ciclo de la enseñanza primaria, se debían proveer tres horas de educación (preescolar) o enseñanza (1.er ciclo) diarias, hasta la apertura del comedor; ii) en el marco del 2.º y el 3.er ciclos de la enseñanza primaria y la enseñanza secundaria, se debían proveer tres periodos lectivos (lecciones) diarios, por clase, a fin de garantizar la instrucción semanal de las diferentes materias/disciplinas/componentes de formación del plan de estudios; iii) independientemente del ciclo de enseñanza, se debía proveer un apoyo escolar y terapéutico, garantizar el apoyo a los alumnos en situación de vulnerabilidad y en riesgo de abandonar la escuela, y asegurar la continuidad de las medidas en curso destinadas a promover el bienestar social y emocional de los alumnos, y iv) con el fin de asegurar los servicios mínimos descritos, en todas las escuelas, en función de su tamaño y del número de alumnos que asistieran a ella, se debía prever un docente por cada grupo/clase de educación preescolar y de 1.er ciclo; un docente por cada clase/materia en los demás ciclos, y un docente o técnico para prestar un apoyo, según la especialidad, a los alumnos que necesitaran recurrir a las medidas descritas anteriormente.
3. 410. Las organizaciones querellantes señalan que la prestación de los servicios mínimos establecidos por el órgano de arbitraje correspondería, según ellas, a un porcentaje igual o superior al 60 por ciento del componente de enseñanza diaria de un educador o un docente.
4. 411. Las organizaciones querellantes alegan que el Ministerio de Educación, en calidad de solicitante del establecimiento de un servicio mínimo, tenía la obligación de demostrar que las dos jornadas de huelga en cuestión eran susceptibles de ocasionar daños irreparables que justificaran el establecimiento de un servicio mínimo; sin embargo, este último habría puesto de relieve las sucesivas huelgas convocadas en el sector desde diciembre de 2022 por otra organización sindical, el Sindicato de Todos los Profesionales de la Educación (STOP), si bien las organizaciones querellantes solo habían convocado una jornada de huelga desde esa fecha.
5. 412. Las organizaciones querellantes alegan que el establecimiento de un servicio mínimo únicamente está justificado legalmente cuando exista un riesgo irreparable, en este caso en el sector de la educación; de no demostrarse este hecho, y salvo si se celebran evaluaciones finales, exámenes o pruebas de carácter nacional que deban organizarse en la misma fecha en todo el país (en virtud del artículo 397 de la Ley General de Trabajo en Funciones Públicas (LTFP)), no habría razón alguna para establecer un servicio mínimo.
6. 413. Según las organizaciones querellantes, habida cuenta de que la huelga en cuestión fue decretada solamente para un día (repartido en dos regiones del país), nada permite justificar la existencia de una necesidad social imperativa cuya satisfacción prevalecería sobre el ejercicio legítimo del derecho de huelga, de modo que todo servicio mínimo establecido en el marco de esta huelga vulneraría los principios de proporcionalidad, de adecuación y de necesidad. A este respecto, las organizaciones querellantes alegan que el servicio mínimo previsto para las huelgas indefinidas convocadas por el sindicato STOP tuvo efectos nefastos en la esfera jurídica de los miembros de otros sindicatos, ya que terminó por extenderse a los preavisos de huelga emitidos por las organizaciones querellantes, mediante el análisis del panel de arbitraje. Las organizaciones querellantes alegan que no corresponde a este último pronunciarse sobre el efecto combinado de los preavisos de huelga dimanantes de otras estructuras sindicales, ya que ello atenta contra el libre ejercicio de la actividad sindical y el derecho constitucional de huelga, así como la autonomía de las organizaciones (véase la comunicación de 23 de abril de 2023), lo que constituye un precedente peligroso susceptible de poner en peligro los derechos fundamentales adquiridos por los trabajadores.
7. 414. Por último, las organizaciones querellantes alegan que dichas decisiones también podrían crear confusión en los centros sobre la comprensión de la noción misma de servicio mínimo y dar lugar a su utilización abusiva.
8. 415. Las organizaciones sindicales señalan que han impugnado la decisión arbitral ante los tribunales.

B. Respuesta del Gobierno

1. 416. En su comunicación de fecha 12 de septiembre de 2023, el Gobierno declara que los sindicatos mencionados anteriormente transmitieron a las autoridades competentes los preavisos de huelga de los docentes y educadores para el periodo comprendido entre las 00.00 y las 24.00 horas en los distritos de Aveiro, Braga, Bragança, Coimbra, Guarda, Porto, Viana do Castelo, Vila Real y Viseu, el 2 de marzo de 2023, y para el periodo comprendido entre las 00.00 y las 24.00 horas en los distritos de Beja, Castelo Branco, Évora, Faro, Leiria, Lisboa, Portalegre, Santarém y Setúbal, el 3 de marzo de 2023.
2. 417. El Gobierno precisa que el Ministerio de Educación había solicitado el inicio de un proceso con miras a negociar un acuerdo sobre la definición de los servicios mínimos y los medios para asegurarlos, con arreglo a la ley y a efectos de lo dispuesto en esta, sin ánimo de menoscabar el derecho constitucional de huelga, sino, más bien, con el fin de salvaguardar otro derecho constitucional igualmente importante, a saber, el derecho a la educación. El Gobierno señala lo siguiente: i) a falta de una disposición en un instrumento de reglamentación colectiva del trabajo o de un acuerdo entre las partes sobre la definición de los servicios mínimos, el empleador público puede solicitar una reunión con la Dirección General de Empleo Público (DGAEP) con miras a negociar un acuerdo entre las partes sobre los servicios mínimos y los medios necesarios para asegurarlos, de conformidad con lo dispuesto en la Ley General de Trabajo en Funciones Públicas (LTFP) (artículo 398, párrafo 2). A falta de un acuerdo al término del tercer día tras el preaviso de huelga, la definición de los servicios corresponde a un panel de arbitraje (artículo 398, párrafo 3, de la LTFP); ii) se convocó una reunión el 17 de febrero de 2023 en la DGAEP a fin de negociar un acuerdo sobre los servicios mínimos para las huelgas en cuestión, pero esta resultó infructuosa; iii) por consiguiente, ese mismo día, de conformidad con el artículo 8, párrafo 4, del Decreto Ley núm. 259/2009 de 25 de septiembre, aplicable en virtud del artículo 405 de la LTFP, se constituyó un panel de arbitraje. Los árbitros son seleccionados al azar de entre las listas de árbitros para los trabajadores, los empleadores públicos y los presidentes, lo que garantiza la imparcialidad; iv) el 19 de febrero de 2023, tras la constitución del panel de arbitraje y antes de que se adoptara la decisión (que se dictó el 27 de febrero de 2023), el Ministerio de Educación solicitó el archivo del caso, en virtud del artículo 95 del Código de Procedimiento Administrativo, habida cuenta de que la solicitud de servicios mínimos y los medios necesarios para asegurarlos se habían vuelto innecesarios, y v) el panel de arbitraje, no obstante, decidió pronunciarse sobre la necesidad de definir los servicios mínimos.
3. 418. Con respecto a las motivaciones del panel de arbitraje para definir los servicios mínimos, el Gobierno indica que este órgano: i) consideró que la huelga concernía a un sector cuya importancia social es indiscutible, que subyace al ejercicio de derechos de igual importancia a los que fundamentan el derecho de huelga, lo que, en principio, justificaría la instauración de un servicio mínimo para salvaguardarlos; ii) adoptó la decisión por mayoría, tras haber analizado y sopesado la naturaleza y el alcance personal y temporal de la huelga y las circunstancias en las que esta tendría lugar, y iii) tuvo en cuenta, entre otros elementos, el efecto combinado de otras huelgas que se habían convocado en el sector, promovidas por diversas organizaciones sindicales, y concluyó que la huelga en cuestión se inscribía en un periodo más prolongado de huelgas que se habían sucedido prácticamente de forma ininterrumpida desde el 9 de diciembre de 2022. Por consiguiente, la huelga en cuestión no podía considerarse como un mero día de huelga, que únicamente ocasionaría los trastornos habituales y legítimos propios de toda huelga, sino que era una huelga más que venía a sumarse a una serie de huelgas que, en conjunto, podían poner en peligro el derecho a la educación y el derecho al aprendizaje de los niños y los jóvenes.
4. 419. El Gobierno precisa que la decisión arbitral es un acto judicial que equivale a una sentencia en primera instancia a todos los efectos legales y que puede ser objeto de recurso ante un tribunal de apelación. Corresponde al Ministerio de Educación definir, organizar y activar los servicios mínimos decretados previamente, mediante la decisión del órgano de arbitraje.
5. 420. En su comunicación de 8 de enero de 2024, el Gobierno subraya que los sindicatos recurrieron la decisión del panel de arbitraje ante el Tribunal de Apelación de Lisboa, que falló en su favor (decisión de 17 de mayo de 2023). Tras la interposición de un recurso por el Ministerio de Educación, el Tribunal Supremo dictaminó que la sentencia dictada por el Tribunal de Apelación con respecto a la decisión del órgano de arbitraje no era susceptible de recurso (decisión de 3 de noviembre de 2023). Por lo tanto, la decisión sustantiva dictada por el Tribunal de Apelación de Lisboa, que revocó la decisión arbitral, es definitiva.
6. 421. Por último, en relación con los alegatos sobre el uso abusivo de los servicios mínimos en los centros de enseñanza, el Gobierno considera que dichas afirmaciones no están respaldadas por los documentos adjuntos presentados en apoyo de la queja ni por otros medios de prueba.

C. Conclusiones del Comité

1. 422. El Comité observa que el presente caso se refiere a la crítica por parte de las organizaciones querellantes de la decisión del panel de arbitraje, de fecha 27 de febrero de 2023, de establecer servicios mínimos en el sector de la educación con ocasión de dos jornadas de huelga convocadas en diversos distritos del país, los días 2 y 3 de marzo de 2023. Las organizaciones denuncian en particular el hecho de que el panel en cuestión haya fundamentado su decisión de establecer servicios mínimos teniendo en cuenta otras acciones reivindicativas que no guardan relación con la suya, lo que atenta contra el libre ejercicio de la actividad sindical y el derecho constitucional de huelga, así como contra la autonomía de las organizaciones. El Comité toma nota a este respecto de que: i) el servicio mínimo previsto para las huelgas indefinidas convocadas por el STOP tuvo efectos nefastos en la esfera jurídica de los miembros de otros sindicatos, ya que terminó por extenderse a los preavisos de huelga emitidos por los sindicatos querellantes, mediante el análisis del panel de arbitraje; ii) el establecimiento de un servicio mínimo únicamente está justificado legalmente cuando exista un riesgo irreparable para el sector concernido. De no demostrarse este hecho, y habida cuenta de que la huelga en cuestión fue decretada solamente para un día (repartido en dos regiones del país), nada permite justificar la existencia de una necesidad social indispensable cuya satisfacción prevalecería sobre el ejercicio legítimo del derecho de huelga, y iii) salvo si se celebran evaluaciones finales, exámenes o pruebas de carácter nacional que deban organizarse en la misma fecha en todo el país (en virtud del artículo 397 de la LTFP), no habría razón alguna para establecer un servicio mínimo. Por lo tanto, según las organizaciones querellantes, todo servicio mínimo establecido en el marco de esta huelga vulneraría los principios de proporcionalidad, de adecuación y de necesidad.
2. 423. El Comité toma nota de que el Gobierno, por su parte, indica que: i) el Ministerio de Educación había solicitado el inicio de un proceso con miras a negociar un acuerdo sobre la definición de los servicios mínimos y los medios para asegurarlos, con arreglo a la ley y a efectos de lo dispuesto en esta, sin ánimo de menoscabar el derecho constitucional de huelga, sino, más bien, con el fin de salvaguardar otro derecho constitucional igualmente importante, a saber, el derecho a la educación, y ii) la decisión del órgano de arbitraje se adoptó tras el fracaso de las negociaciones celebradas en la DGAEP.
3. 424. El Comité observa que el Tribunal de Apelación de Lisboa anuló la decisión del órgano de arbitraje (sentencia de 17 de mayo de 2023) al carecer de una base empírica que demostrara la vulneración del derecho a la enseñanza y la educación, y que el derecho de huelga, que es un derecho constitucional, únicamente puede ser restringido cuando sea necesario, en la estricta medida de lo que sea adecuado y proporcional para la defensa y el mantenimiento de otro derecho fundamental que, en el presente caso, entra en conflicto. El Comité toma nota a este respecto de que el Tribunal Supremo posteriormente declaró inadmisible el recurso presentado por el Ministerio de Educación contra la decisión del Tribunal de Apelación (sentencia de 3 de noviembre de 2023).
4. 405. Recordando que el sector de la educación no constituye un servicio esencial en el sentido estricto del término [véase Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical, sexta edición, 2018, párrafo 842], el Comité toma nota de la sentencia definitiva del Tribunal de Apelación de Lisboa de fecha 17 de mayo de 2023. A la luz de la sentencia del Tribunal de Apelación, el Comité confía en que, en el futuro, los sindicatos podrán llevar plenamente a cabo sus acciones en defensa de los intereses de sus miembros.
5. 425. Habida cuenta de lo anterior, el Comité considera que el presente caso no requiere un examen más detenido y queda cerrado.

Recomendación del Comité

1. 426. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que decida que este caso no requiere examen más detenido.