Observación (CEACR) - Adopción: 1993, Publicación: 80ª reunión CIT (1993)

Convenio sobre la política del empleo, 1964 (núm. 122) - España (Ratificación : 1970)

1. La Comisión ha tomado nota de la detallada memoria del Gobierno correspondiente al período que finalizó el 30 de junio de 1992 en la que se adjuntan los comentarios sobre la aplicación del Convenio formulados por la Unión General de Trabajadores (UGT) y la Confederación Sindical de Comisiones Obreras (CC.OO.). La Comisión agradece especialmente al Gobierno que además de comunicar respuestas sustanciales y precisas a sus comentarios anteriores, haya también contestado a los puntos planteados por las dos organizaciones sindicales mencionadas.

2. La Comisión toma nota de los datos estadísticos y de los análisis detallados sobre la evolución de la población económicamente activa, el empleo, el subempleo y el desempleo, correspondientes a los años 1990 y 1991. Completados, para 1992, con los datos que figuran en estudios de la OCDE, estas informaciones muestran la persistencia de una situación preocupante de empleo que se caracteriza principalmente por el alto nivel del desempleo. Al vivo crecimiento económico del período anterior ha seguido, a partir de 1990, una disminución del ritmo económico que se agravó aún más desde comienzos de 1992, con consecuencias desfavorables para la creación de empleos. Pese a una menor tasa de crecimiento de la población económicamente activa, la del desempleo, que se había estabilizado en el 16,3 por ciento en los años 1992 y 1991, ha reiniciado su progresión y se estimaba que en 1992 había alcanzado cerca del 18 por ciento. La situación del empleo seguía caracterizándose por importantes disparidades entre las regiones, los sexos y los grupos de edad, que continuaban siendo afectados en forma muy desigual por el desempleo y el subempleo. La dispersión regional del desempleo seguía siendo considerable, con tasas que variaban entre el 10 por ciento para La Rioja y el 26 por ciento para Andalucía. La disminución de las tasas de desempleo de las mujeres y de los jóvenes durante el período se vio acompañada de un aumento del desempleo de los varones comprendidos en los grupos de edad de más fuerte actividad. Además, el aumento de trabajos temporeros, que representaban casi más de un tercio del empleo total, confirmaban la tendencia a una situación precaria del empleo que ya había señalado la Comisión. La UGT y la CC.OO., manifiestan su preocupación por los datos sobre la situación y perspectivas del empleo y del desempleo, destacando especialmente los efectos perniciosos del desarrollo de la precariedad, no sólo para los trabajadores sino también para la economía nacional.

3. El Gobierno indica que para luchar con mayor eficacia contra este aumento del desempleo, que afecta especialmente a ciertas categorías de la población económicamente activa, ha procedido a unificar y racionalizar el conjunto de los dispositivos públicos para estimular la contratación. A este respecto menciona la ley núm. 22/1992, adoptada el 30 de julio de 1992, que contiene medidas urgentes sobre el fomento del empleo y protección por desempleo, que regula con carácter unitario todos los incentivos públicos a la contratación indefinida a jornada completa para favorecer a los desempleados con mayores dificultades de acceso al mercado de trabajo, tales como los jóvenes, los trabajadores mayores de 45 años de edad, las mujeres y los desempleados por largo tiempo. Para evitar que dichas medidas se desvíen de su objetivo las medidas de estímulo se subordinan a la creación de empleo neto y la subsiguiente obligación para el empresario de mantener el nivel de empleo durante al menos tres años. Además, el contrato temporal como medida de fomento del empleo ha pasado de seis a doce meses y los contratos de inserción en la formación a jornada completa dejan de ser objeto de exención o reducción de la cuota empresarial a la seguridad social. Por otra parte el Gobierno comunica la situación en que se encuentran otros programas de promoción del empleo, tales como los programas especiales de empleo en el sector público y el Plan de Empleo Rural. El Gobierno también menciona el Plan Nacional de Formación e Inserción Profesional (Plan FIP) cuyas actividades prioritarias se concentran actualmente en la formación para el empleo de jóvenes que no hayan obtenido éxitos en sus estudios, los parados de larga duración y las mujeres con escaso nivel de calificación.

4. Por su parte la UGT y la CC.OO., presentan un conjunto de alegaciones que se refieren principalmente a las disposiciones y circunstancias de adopción del decreto-ley núm. 1/1992, de 3 de abril de 1992, de medidas urgentes sobre el fomento del empleo y protección por desempleo. La Comisión ha examinado las alegaciones que se refieren a las condiciones que dan derecho a recibir prestaciones por desempleo y las modalidades para calcularlas con respecto a las disposiciones pertinentes del Convenio núm. 102 y se remite a los comentarios sobre la aplicación del mismo. No obstante, la Comisión señala que, tratándose de circunstancias que determinan la supresión de las prestaciones, la CC.OO., estima que la nueva definición del concepto de "empleo adecuado" da a la noción una amplitud excesiva, susceptible de que en la práctica se le aplique en forma contraria a la libre elección del empleo, según el artículo 1, párrafo 2, c), del Convenio. Por su parte el Gobierno declara que esta definición se ha mantenido fundamentalmente sin cambios y responde a la necesidad de reservar la protección por desempleo exclusivamente a quienes se encuentren en paro temporal e involuntario. La Comisión invita al Gobierno a comunicar informaciones sobre la aplicación de esta disposición en relación con el principio de la libre elección del empleo.

5. Las dos organizaciones sindicales mencionadas también acusan al Gobierno de haber suprimido, mediante ese mismo decreto-ley, la posibilidad que tenían los parados que desean crear su propia empresa de percibir la indemnización por desempleo en forma de capital. Estas organizaciones estiman que se ha suprimido así una medida importante para promover el empleo independiente. El Gobierno justifica tal supresión en la preocupación por revisar en forma periódica los distintos programas de fomento del empleo tomando en cuenta los resultados obtenidos y añade que la elevada proporción de rápidos abandonos de actividades empresariales desarrolladas gracias a esta medida bastaban para demostrar su ineficacia, añadiendo que se están estudiando nuevos medios para fomentar el empleo independiente. Recordando en cuanto pueda ser aquí pertinentes las conclusiones sobre el fomento del empleo independiente adoptadas por la Conferencia en su 77.a reunión (junio de 1990), la Comisión agradecería al Gobierno se sirviera comunicar en su próxima memoria informaciones sobre toda nueva medida adoptada en esta materia.

6. Con carácter más general la UGT estima que el real decreto-ley núm. 1/1992 constituye un salto atrás con respecto al objetivo de promover una política activa del empleo en el sentido del artículo 1 del Convenio. Según esta organización sindical el empleo ha sido considerado como una variante residual y es el mercado del trabajo quien soporta el coste de los ajustes estructurales. También señala que la parte de los gastos consagrados a medidas activas es relativamente pequeña en comparación con la mayor parte de los otros países de Europa, especialmente si se considera la alta tasa de desempleo nacional. La UGT concluye señalando la necesidad de dar una nueva orientación a la política del empleo dado que la flexibilidad del mercado de trabajo no ha tenido las consecuencias positivas previstas para la creación de empleo. Por su parte el Gobierno destaca que las nuevas disposiciones tienden a garantizar mejor la inserción de los interesados en el mercado de trabajo y asegurar que no se recurra a distintos programas con el único fin de reducir el coste de la mano de obra. También señala que una parte importante de los contratos temporales, acompañados de medidas de fomento, dan lugar a su transformación en contratos de duración indeterminada o a su reconducción. La Comisión agradecería al Gobierno se sirviera precisar en qué medida los distintos programas contribuyen a una inserción efectiva y duradera de los beneficiarios en el empleo. Además, habida cuenta del aumento del paro entre todas las categorías de la población económicamente activa a quienes no alcanzan las medidas de fomento de la contratación, solicita al Gobierno se sirva indicar por qué medios entiende garantizar que dichas medidas no conduzcan más a una redistribución de los empleos existentes entre los distintos grupos activos que a la creación de nuevos puestos de trabajo.

7. Por otra parte, a juicio de la UGT y de la CC.OO., el recurso del Gobierno a un procedimiento inhabitual como el del decreto-ley para adoptar estas medidas es un testimonio de su voluntad de escapar a todo diálogo tripartito previo, según lo exige el artículo 3 del Convenio y que es indispensable a todo debate democrático. El Gobierno estima haber satisfecho esta última exigencia sometiendo el real decreto-ley al Parlamento, según el procedimiento que condujo a la adopción de la ley núm. 22/1992, de 30 de julio de 1992, y añade que el medio jurídico utilizado, es decir el decreto-ley, sólo respondió a razones de extraordinaria y urgente necesidad, ya que los interlocutores sociales rechazaron su propuesta de junio de 1991 de realizar una amplia negociación encaminada a revisar el conjunto de las modalidades de contratación, las ordenanzas laborales, el sistema de protección por desempleo y la formación profesional, para concluir un "pacto social de progreso". La Comisión sólo puede expresar su preocupación por las dificultades en establecer un diálogo tripartito con respecto a las medidas de la política del empleo. La Comisión toma nota a este respecto de la reciente creación de un Consejo Económico y Social y agradecería al Gobierno se sirviera indicar si se han planteado ante esta institución cuestiones relacionadas con la política del empleo o si se ha previsto hacerlo.

8. Por último la Comisión recuerda que a tenor del artículo 2 las medidas que se han de adoptar para lograr los objetivos previstos deben ser "parte integrante de una política económica y social coordinada". La Comisión agradecería al Gobierno se sirva incluir en sus próximas memorias las informaciones que a este respecto se piden en el formulario de memoria, con la finalidad de poder apreciar mejor el efecto dado a esta disposición fundamental del Convenio.