Observación (CEACR) - Adopción: 2012, Publicación: 102ª reunión CIT (2013)

Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81) - Federación de Rusia (Ratificación : 1998)

Points I et V du formulaire de rapport. Législation et appréciation générale de l’application de la convention. La commission note que, suite à une restructuration intervenue en 2004, l’inspection du travail fonctionne désormais dans le cadre du Service fédéral du travail et de l’emploi (Rostrud) créé sous les auspices du ministère de la Santé et du Développement social. En réponse aux précédentes demandes de la commission, le gouvernement indique dans son dernier rapport que le Rostrud mène ses activités dans le cadre du Code du travail national, du Code des délits administratifs, de la loi fédérale no 134-Ø3 du 8 août 2001 sur la protection des droits des entités juridiques et des entrepreneurs individuels au cours des inspections, du décret gouvernemental no 324 du 30 juin 2004 sur le statut du Rostrud, du décret gouvernemental no 156 du 6 avril 2004 sur le modèle de règlements pour les autorités territoriales du Rostrud, approuvé par ordonnance ministérielle no 378n de juillet 2009, et des règlements pour les autorités territoriales du Rostrud relatifs aux inspections du travail effectuées par l’Etat dans les entités constitutives de la Fédération de Russie. La commission prie le gouvernement de fournir un organigramme du système d’inspection du travail et, de nouveau:

• a) de communiquer copie des documents susmentionnés de nature législative, réglementaire ou administrative concernant les questions couvertes par la convention (notamment une copie de la version actuelle du décret gouvernemental no 324 sur le Rostrud, du modèle de règlement pour les autorités territoriales du Rostrud, approuvé par ordonnance ministérielle no 378n de juillet 2009, des règlements pour les autorités territoriales du Rostrud relatifs aux inspections du travail effectuées par l’Etat dans les entités constitutives de la Fédération de Russie et de tout texte applicable définissant les fonctions des inspecteurs du travail);
• b) de donner une appréciation générale de la manière dont la convention est appliquée, en transmettant, par exemple, des extraits des rapports officiels et des informations sur toutes difficultés pratiques rencontrées dans son application; et
• c) d’indiquer si les organisations d’employeurs et/ou de travailleurs ont formulé des commentaires sur l’application de cette convention et, si tel est le cas, de les communiquer au BIT.

Articles 2, paragraphe 1, 3, paragraphe 1, 16, 17 et 23 de la convention. Activités de l’inspection du travail liées à la protection des travailleurs. La commission prend note de la référence, dans le rapport du gouvernement, aux cas de travail des enfants décelés, bien que le rapport ne contienne pas de statistiques ou d’informations sur les activités, dans ce domaine, des services de l’inspection du travail. Elle prend note également des conclusions et recommandations du Comité de la liberté syndicale dans le cas no 2758 (365e rapport, novembre 2012) suite à l’enquête sur des persécutions antisyndicales par les autorités compétentes dont l’inspection du travail, en Fédération de Russie, ainsi que de la décision de la Cour européenne des droits de l’homme dans l’affaire Rantsev contre Chypre et la Russie (affaire no 25965/04), relative à l’obligation d’empêcher la traite de personnes et de protéger les victimes, notamment l’obligation d’enquêter sur les éventuelles situations de traite de personnes. La commission prie le gouvernement d’indiquer les mesures prises pour appliquer les dispositions légales relatives aux droits fondamentaux au travail, notamment l’égalité et la non-discrimination, la liberté d’association, l’éradication des pratiques de travail forcé et de travail des enfants, de même que les résultats obtenus. Elle le prie aussi d’inclure des statistiques pertinentes dans le rapport annuel de l’inspection du travail.

Articles 3, paragraphe 1, 8, 10, 11 et 16. Nombre et fonctions des inspecteurs du travail, ressources matérielles à leur disposition et impact du système d’inspection du travail. La commission note que, d’après les informations fournies dans le rapport d’activité du Rostrud pour 2010 (disponible en russe sur le site Web www.rostrud.ru), au 31 décembre 2010, sur les 3 666 personnes ayant travaillé dans les services du Rostrud, 2 852 étaient des fonctionnaires autorisés à superviser et contrôler au nom de l’Etat le respect des lois et règlements sur le travail, dont 1 251 inspecteurs du travail dans le domaine de la législation du travail et 1 601 dans le domaine de la sécurité et de la santé au travail. Ces inspecteurs du travail ont procédé à un total de 183 435 inspections, dont 89 000 en relation avec la sécurité et la santé au travail.

La commission note avec intérêt que le rapport du gouvernement se réfère à l’impact positif du travail du service fédéral d’inspection du travail sur le niveau général de respect des prescriptions de la législation du travail sur les lieux de travail. Par exemple, d’après le Service statistique d’Etat fédéral (Rosstat), le montant total, au 1er janvier 2011, des arriérés de salaires toujours impayés était de 2,4 milliards de roubles (RUB), ce qui correspond à 827 millions de RUB ou 25,6 pour cent de moins qu’au 1er décembre 2010, et à presque 33 pour cent de moins qu’au début de 2010. Le gouvernement souligne qu’il s’agit là du chiffre le plus bas jamais enregistré pour les arriérés de salaires en Fédération de Russie au cours des dix dernières années et il ajoute que, en 2010, les employeurs ont payé des arriérés de salaires dus à 632 000 travailleurs, pour un montant total de plus de 9 milliards de RUB. Des tendances positives ont également été observées en ce qui concerne les nombres absolus des accidents graves au travail, y compris les accidents mortels, dont le nombre a baissé en 2010 pour atteindre, au total, 10 295 (contre 10 809 en 2009). Le nombre total des décès a diminué de 2,5 pour cent. Les employeurs ont annulé 1 543 licenciements illégaux et plus de 2 300 sanctions disciplinaires imposées illégalement. Plus de 2 000 appareils ont été arrêtés et 170 lieux de travail temporairement fermés dans l’attente d’une correction des défectuosités présentant un risque pour la vie et la santé des travailleurs. Le nombre relatif des infractions à la législation du travail décelées par les inspecteurs, en moyenne, au cours d’une seule inspection a diminué de 11,5 pour cent en 2010 par rapport à 2009, ce qui selon le gouvernement peut être considéré comme un indice positif de l’efficacité des mesures prises pour empêcher les infractions à la loi sur le lieu de travail.

La commission note aussi cependant que le nombre des inspecteurs du travail semble avoir diminué de 14 pour cent depuis 2003 et de 31 pour cent depuis 1995, tandis que le nombre total des entreprises assujetties à l’inspection était de 8 171 000 en 2010, ce qui signifie que 2,4 pour cent du total des lieux de travail ont effectivement été inspectés. De plus, les ressources matérielles (par exemple 324 voitures) mises à la disposition des 82 bureaux régionaux d’inspection dans tout le pays ne semblent pas avoir été suffisantes pour permettre aux inspecteurs du travail de s’acquitter efficacement de leurs fonctions, en particulier dans les régions éloignées.

Compte tenu du rôle socio-économique important que joue l’inspection du travail et des résultats positifs produits durant la période sur laquelle porte le rapport, la commission saurait gré au gouvernement de fournir des informations détaillées sur toute mesure prise ou envisagée pour satisfaire les besoins du système d’inspection du travail en termes de ressources humaines, en prenant en considération le nombre des lieux de travail assujettis à l’inspection et le nombre des travailleurs qui y sont employés, et de fournir d’autres informations sur la catégorie, la répartition géographique, les domaines de spécialisation des inspecteurs du travail en activité. Enfin, la commission prie de nouveau le gouvernement d’indiquer quelle est la proportion de femmes dans le personnel de l’inspection du travail à tous les niveaux de responsabilité et, le cas échéant, quelles sont les tâches particulières attribuées aux inspecteurs et aux inspectrices, respectivement.

La commission prie également le gouvernement d’indiquer toute mesure prise ou envisagée pour améliorer les ressources matérielles mises à la disposition des inspecteurs du travail, en particulier les moyens de transport permettant une inspection efficace des lieux de travail éloignés. Elle lui demande aussi de nouveau de communiquer toute disposition légale concernant le remboursement aux inspecteurs du travail des frais de déplacement nécessaires à l’exercice de leurs fonctions, de même qu’une copie d’un formulaire de remboursement, ainsi que des informations sur la durée moyenne des procédures de remboursement.

Article 3, paragraphe 1 b). Activités de prévention des services de l’inspection du travail. La commission note avec intérêt la référence, dans le rapport du gouvernement, à diverses activités liées à la fourniture d’informations et de conseils sur la législation du travail et les droits du travail par les services d’inspection du travail du Rostrud, dans l’ensemble de la structure territoriale de ce dernier, aux citoyens, employeurs et travailleurs et à leurs organisations, à l’administration publique et au grand public. A cet égard, le gouvernement se réfère, par exemple, à la fourniture de conseils au moyen d’une ligne téléphonique spéciale, l’organisation d’un très grand nombre de colloques, de campagnes périodiques et d’activités de sensibilisation sur les problèmes actuels, par l’intermédiaire des médias et en recourant aux technologies modernes et à des conférences en ligne. Il note également que les travailleurs et les employeurs peuvent poster leurs questions et recevoir des réponses détaillées sur le site Web du Rostrud. Le gouvernement est prié de fournir des détails sur les activités de prévention menées par les services de l’inspection du travail, en particulier dans les petites et moyennes entreprises, et notamment des informations sur le nombre de questions auxquelles ils ont fourni des réponses, les sujets couverts et l’impact de ces activités sur le respect des dispositions légales relatives aux conditions de travail et à la protection des travailleurs.

Article 3, paragraphe 2. Autres fonctions confiées aux inspecteurs du travail. La commission note que, en vertu du décret gouvernemental no 324 du 30 juin 2004 sur les statuts du Rostrud, ce dernier a de multiples fonctions, parmi lesquelles la fourniture de services dans les domaines de la promotion de l’emploi, de la protection contre le chômage et de la «migration interne», ainsi que du règlement des conflits collectifs du travail. La commission se réfère au paragraphe 69 de son étude d’ensemble de 2006 sur l’inspection du travail, dans lequel elle avait rappelé que les fonctions principales des inspecteurs sont complexes et requièrent une formation, du temps et des moyens; à cet égard, l’article 3, paragraphe 2, dispose que, si d’autres fonctions sont confiées aux inspecteurs du travail, celles-ci ne devront pas faire obstacle à l’exercice de leurs fonctions principales (qui consistent à assurer l’application des dispositions légales et à fournir des conseils). La commission saurait gré au gouvernement d’apporter des éclaircissements sur les fonctions exercées par les inspecteurs du travail, et en particulier d’indiquer s’ils exercent des fonctions autres que celles de contrôle et de conseil prévues à l’article 3, paragraphe 1 a) et b), de la convention, telles que, par exemple, la «migration interne», la protection contre le chômage et le règlement des conflits collectifs du travail. Si tel est le cas, la commission prie le gouvernement d’indiquer les mesures prises ou envisagées pour dissocier ces fonctions des tâches principales des inspecteurs du travail de sorte qu’ils puissent se consacrer davantage au contrôle de l’application de la législation sur les conditions de travail et la protection des travailleurs.

Articles 5 a), 17 et 18. Coopération avec l’appareil judiciaire et application de sanctions en cas d’infraction aux dispositions légales applicables par les inspecteurs du travail. La commission note que, d’après le rapport du gouvernement, un grand nombre de cas soumis au bureau du procureur public par l’inspection du travail (14 700 en 2008 et 12 700 en 2010) concernent les articles 143, 145 et 145.1 du Code du travail national, relatifs aux accidents du travail imputables à une négligence des dispositions relatives aux mesures de protection, au non-paiement des salaires et autres prestations, et au licenciement de femmes protégées par les dispositions sur la maternité. La commission constate cependant qu’il existe un écart entre le nombre de cas décelés, celui des enquêtes pénales ouvertes et celui des condamnations prononcées. En 2008, par exemple, 13 756 cas ont été décelés suite à des enquêtes sur des accidents du travail, et ils ont déclenché 277 enquêtes pénales et la condamnation de 50 personnes; 924 cas de non-paiement des salaires ou autres prestations ont donné lieu à 23 enquêtes pénales et à la condamnation de huit personnes.

La commission note également à cet égard que, en dépit de ses demandes répétées depuis 2004, le gouvernement ne lui a toujours pas transmis une copie de toutes les dispositions légales adoptées pour appliquer les articles 362 (responsabilité pour infraction à la législation du travail), 363 (responsabilité pour obstruction aux activités des inspecteurs du travail) et 419 (types de responsabilité pour infraction à la législation du travail) du Code du travail national.

Se référant à son observation générale de 2007, dans laquelle elle avait souligné l’importance d’une coopération effective avec les organes judiciaires pour assurer l’application efficace des dispositions légales sur les conditions de travail et la protection des travailleurs, comme le requiert l’article 3, paragraphe 1 a), de la convention, la commission prie le gouvernement de décrire la procédure à suivre par les inspecteurs du travail en cas d’infraction décelée à la législation du travail, en particulier en ce qui concerne le paiement des salaires, la sécurité et la santé au travail, et la non-discrimination, et d’indiquer toute mesure prise ou envisagée pour renforcer la coopération entre les services de l’inspection du travail et les organes judiciaires. Elle prie de nouveau le gouvernement de transmettre une copie de tout texte législatif pertinent dans sa version actuelle, y compris les textes précédemment demandés adoptés pour l’application des articles 362, 363 et 419, et d’indiquer les sanctions imposables en cas d’infraction aux dispositions de la législation du travail.

Article 12, paragraphe 1 c) i). Pouvoirs d’investigation. La commission note que le gouvernement ne répond pas à ses précédents commentaires sur cette question. Dans son précédent rapport, le gouvernement avait indiqué que, aux termes de l’article 357 du Code du travail, les inspecteurs du travail sont habilités à interroger, seuls ou en présence de témoins, l’employeur ou son représentant sur toute question relative à la visite d’inspection et que, aux termes de l’article 229 du Code du travail, les membres du personnel ne peuvent être interrogés qu’en cas d’enquêtes sur les accidents qui se produisent sur le lieu de travail. La commission note de nouveau que l’article 12, paragraphe 1 c) i), de la convention ne limite pas le droit des inspecteurs du travail d’interroger les membres du personnel aux seuls cas d’accidents et que ce droit fait partie intégrante du pouvoir plus large des inspecteurs du travail de «procéder à tous examens, contrôles ou enquêtes jugés nécessaires pour s’assurer que les dispositions légales sont effectivement observées». Par conséquent, la commission prie le gouvernement de prendre, dans un proche avenir, les mesures nécessaires pour mettre la législation en conformité avec l’article 12 et de tenir le BIT informé des progrès accomplis à cette fin.

Article 14. Notification des cas de maladie professionnelle à l’inspection du travail. La commission note avec intérêt que, d’après le rapport du gouvernement, en 2010, 17 800 lieux de travail ont été inspectés en vue de garantir le respect de la procédure établie en matière de notification et d’enquête sur les accidents du travail et que, suite à ces inspections, plus de 37 000 violations de la procédure, de tous types, ont été identifiées, et 1 686 accidents non notifiés ont été décelés et ont fait l’objet d’une enquête appropriée, au nombre desquels 55 incidents collectifs, 1 023 accidents graves et 326 accidents mortels.

Toutefois, la commission note également que, bien que le rapport d’activité de Rostrud pour 2010 contienne des statistiques sur les accidents du travail, il ne semble pas contenir d’information sur les cas de maladie professionnelle. Le Code du travail national ne semble pas contenir de disposition imposant la notification des cas de maladie professionnelle aux services d’inspection du travail (dans son rapport de 2007, le gouvernement s’était référé aux articles 228 à 230 du Code du travail national et avait indiqué que des documents et des directives pour la notification et l’investigation étaient joints au code mais ne concernaient que les accidents du travail). La commission souhaiterait attirer l’attention du gouvernement sur le paragraphe 118 de l’étude d’ensemble de 2006 sur l’inspection du travail, dans laquelle elle avait souligné qu’il est essentiel qu’un mécanisme d’information systématique soit mis en place de manière à ce que l’inspection du travail puisse disposer des données nécessaires à l’identification des activités à risques et des catégories de travailleurs les plus exposés, ainsi qu’à la recherche de la cause des accidents du travail et des maladies professionnelles dans les établissements et entreprises assujettis à son contrôle. A cet égard, elle souhaite attirer l’attention du gouvernement sur le Recueil de directives pratiques du BIT sur l’enregistrement et la déclaration des accidents du travail et des maladies professionnelles, qui contient des orientations sur le recouvrement, l’enregistrement et la notification de données fiables et sur l’utilisation efficace de ces données pour l’action préventive (accessible à l’adresse: www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/@ed_protect/@protrav/@safework/documents/normativeinstrument/wcms_112628.pdf). La commission prie le gouvernement d’indiquer les mesures prises pour assurer que la législation nationale détermine les conditions et la façon dont les cas de maladie professionnelle devraient être notifiés à l’inspection du travail. Elle prie également le gouvernement de fournir des informations permettant de déterminer si les inspecteurs du travail informent et sensibilisent les employeurs et les travailleurs à l’importance de la notification des accidents du travail et des cas de maladie professionnelle afin d’encourager le respect des dispositions légales pertinentes, conformément à l’article 3, paragraphe 1 b). De plus, la commission attire l’attention du gouvernement sur les paragraphes 6 et 7 de la recommandation (nº 81) sur l’inspection du travail, 1947, relatifs à la collaboration des employeurs et des travailleurs en ce qui concerne la santé et la sécurité.

Articles 20 et 21. Publication et communication au BIT du rapport annuel sur les activités de l’inspection du travail. La commission note que le gouvernement n’a de nouveau pas communiqué de rapport annuel sur les activités des services d’inspection du travail. Elle note cependant que les rapports d’activité du Rostrud, dont l’inspection du travail russe fait partie, sont régulièrement publiés en ligne à l’adresse www.rostrud.ru. De plus, la commission note que le gouvernement, dans les rapports communiqués en 2009-10, se réfère aux lois et règlements pertinents pour les activités de supervision et d’inspection du Rostrud et que ces rapports contiennent un certain nombre d’informations sur les effectifs du service d’inspection du travail, des statistiques sur les visites d’inspection, des statistiques sur les infractions et les sanctions imposées, et des statistiques sur les accidents du travail. La commission saurait gré au gouvernement d’indiquer toute mesure prise ou envisagée pour publier un rapport d’inspection du travail consolidé contenant des informations détaillées sur tous les points énumérés à l’article 21 a) à g) de la convention et de veiller à la transmission régulière de ce rapport au BIT, comme le prescrit l’article 20, paragraphe 3, de la convention.

La commission soulève d’autres points dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.