Solicitud directa (CEACR) - Adopción: 2013, Publicación: 103ª reunión CIT (2014)

Convenio sobre poblaciones indígenas y tribuales, 1957 (núm. 107) - Panamá (Ratificación : 1971)

La commission note que le rapport du gouvernement n’a pas été reçu. La commission espère qu’il adressera un rapport afin qu’elle puisse l’examiner à sa prochaine session et que ce rapport contiendra des informations complètes au sujet des questions soulevées dans ses commentaires formulés en 2011 dont le texte suit:

Répétition

Projet hydroélectrique Chan-75. La commission note que, d’après ce qui ressort des observations sur la situation de la Communauté Charco la Pava, présentées au Conseil des droits de l’homme par le Rapporteur spécial sur la situation des droits de l’homme et des libertés fondamentales des populations autochtones (A/HRC/12/34/Add.5, 7 sept. 2009), en janvier 2008 la construction du barrage hydroélectrique Chan-75 a commencé dans le district de Changuinola (Bocas del Toro). La commission note que ce projet entraînerait l’inondation des terres de plusieurs communautés du peuple indigène Ngöbe, dont Charco la Pava, Valle del Rey, Guayabal et Changuinola Arriba, soit une population d’environ 1 000 personnes, et que 4 000 autres membres de ces communautés seraient aussi touchés. La commission note aussi que, selon le Rapporteur spécial, le début des travaux de construction a donné lieu à des protestations des membres des communautés, protestations qui ont été réprimées par des agents de la police nationale. La commission prend note aussi des allégations mentionnées dans le rapport qui font état de la présence permanente d’agents de la police nationale qui sont chargés de surveiller l’exécution des travaux.

La commission croit comprendre que les communautés touchées n’ont pas été consultées au sujet de la décision de réaliser le projet hydroélectrique. La commission note aussi que la situation actuelle est due à la non-reconnaissance des droits des communautés autochtones en question sur leurs terres traditionnelles et au fait que ces terres ont été considérées par conséquent comme des terres publiques. La commission prend note également des mesures conservatoires qui ont été accordées en juin 2009 par la Commission interaméricaine des droits de l’homme, laquelle a demandé à l’Etat du Panama de suspendre les travaux de construction afin d’éviter des atteintes irréparables au droit de propriété du peuple indigène Ngöbe.

La commission prend note des informations fournies par le gouvernement, selon lesquelles le 10 août 2009 a été mise en place une instance de haut niveau pour dialoguer sur les questions qui touchent les communautés indigènes en raison de la construction du barrage hydroélectrique Chan-75. La commission note que cette instance de dialogue réunit le vice-ministre de l’Intérieur et de la Justice, le ministre des Relations extérieures, le ministre du Développement social, l’administrateur général de l’Autorité nationale de l’environnement, le gouverneur de la province de Bocas del Toro, le maire de la circonscription de Changuinola, le député de l’Assemblée nationale qui représente cette zone, deux représentants de chacune des communautés touchées par le projet, ainsi que leur conseiller juridique et deux représentants de l’entreprise chargée du projet (AES) et leur conseiller juridique.

La commission rappelle que, en vertu de l’article 11 de la convention, les gouvernements doivent reconnaître le droit de propriété des populations indigènes sur les terres qu’elles occupent traditionnellement. La commission souhaite souligner aussi que, en définissant les droits de ces populations, il faut prendre en considération leur droit coutumier, conformément à l’article 7 de la convention. De plus, la commission attire l’attention du gouvernement sur l’article 5 de la convention qui dispose que, dans l’application des dispositions de la convention, les gouvernements doivent rechercher le concours des populations indigènes et de leurs représentants en ce qui concerne l’élaboration et l’application des mesures pertinentes.

La commission note que, dans sa déclaration du 25 novembre 2009, le Rapporteur spécial sur la situation des droits de l’homme et des libertés fondamentales des populations autochtones a exprimé sa «grave préoccupation par rapport aux expulsions forcées et à la destruction des logements subies par les communautés Naso de San San et San San Druy, en Changuinola, province de Bocas del Toro, le 20 novembre 2009». Selon cette déclaration, «environ 150 agents de police antiémeutes ont expulsé, à l’aide de bombes de gaz lacrymogène, plus de 200 autochtones Naso qui habitaient dans les communautés de San San et San San Druy. Après que ces personnes ont été expulsées, des travailleurs de la société Ganadera Bocas sont entrés dans la zone avec des machines et ont commencé à démolir les logements des autochtones.» (communiqué de presse des Nations Unies, 25 nov. 2009.)

La commission exprime sa profonde préoccupation face à ces événements et rappelle que, selon le principe posé par l’article 12 de la convention, les groupes intéressés ne doivent pas être déplacés de leurs territoires habituels sans leur libre consentement, sauf dans certains cas spécifiques.

La commission demande instamment au gouvernement de prendre les mesures nécessaires, en collaboration avec les représentants des communautés indigènes affectées par le projet Chan-75, pour reconnaître les droits de ces communautés sur les terres qu’elles occupent traditionnellement. La commission prie instamment le gouvernement de rechercher des solutions concertées avec toutes les parties intéressées pour remédier à la situation actuelle et de fournir des informations sur les progrès accomplis dans ce sens, y compris sur les accords auxquels parviendra l’instance de dialogue susmentionnée. La commission prie le gouvernement d’assurer que des mesures sont adoptées pour protéger les institutions, les personnes, les biens et le travail des communautés intéressées aussi longtemps qu’une solution de la question ne sera pas trouvée.

Droit à la terre. La commission prend note de l’élaboration du projet de loi no 411 de 2008 qui établit une procédure spéciale d’adjudication de la propriété collective de terres des peuples indigènes, ainsi que d’autres dispositions. La commission note que la Commission des affaires indigènes de l’Assemblée nationale des députés examine actuellement ce projet de loi. La commission croit comprendre que ce projet de loi couvrira le projet de loi no 17 sur les droits des peuples Emberá et Wounaan et permettra d’aborder la question de la reconnaissance du territoire Bri-bri et de la création de la «comarca» du peuple Naso. La commission demande au gouvernement de communiquer copie du projet de loi no 411 de 2008 et d’indiquer dans quelle mesure les peuples indigènes ont été consultés sur l’élaboration de ce texte. Prière aussi de fournir des informations sur tout progrès réalisé dans l’adoption de ce projet.

Convention (no 169) relative aux peuples indigènes et tribaux, 1989. La commission prend note de l’indication du gouvernement, à savoir qu’a été envisagée la possibilité de ratifier la convention no 169 mais qu’il n’a pas été possible de progresser beaucoup en raison de la complexité des questions que traite la convention et des écarts qui existent avec la législation et la pratique nationales. La commission rappelle que, dans son observation générale de 1992 sur la convention, elle avait souligné que la convention no 169 est davantage orientée vers le respect et la protection des cultures, des modes de vie et des institutions traditionnelles des peuples indigènes et tribaux que la convention no 107. Par conséquent, elle avait encouragé les pays qui ont ratifié la convention no 107 à envisager sérieusement la ratification de la convention no 169. La commission espère que le gouvernement continuera d’envisager de ratifier la convention no 169, et l’incite à demander l’assistance technique du Bureau pour surmonter les difficultés qui pourraient surgir en ce qui concerne la ratification. Prière de fournir des informations sur tout progrès à cet égard.

Situation socio-économique des peuples indigènes. La commission note que, selon le IVe Rapport national sur la situation de la femme au Panama (2002-2007), dans les régions autochtones 98,5 pour cent de la population vivent dans la pauvreté et 89,7 pour cent dans la pauvreté extrême. La commission prend note avec intérêt des nombreux programmes réalisés par le gouvernement en matière de santé, d’éducation, de formation professionnelle et d’aide aux entrepreneurs indigènes, dans le but d’éliminer la pauvreté extrême et d’améliorer la situation sociale, économique et culturelle des peuples indigènes. La commission demande au gouvernement de fournir des informations sur l’exécution de ces programmes et sur leur impact, et d’indiquer comment est garantie la participation des peuples indigènes et de leurs représentants à la conception et à la mise en œuvre de ces programmes.

Article 2 de la convention. Mise en œuvre de programmes coordonnés. La commission prend note des informations exhaustives fournies par le gouvernement au sujet des nombreux programmes réalisés en matière de santé, d’éducation, de formation professionnelle et d’appui aux entrepreneurs autochtones, dans le but d’améliorer la situation sociale, économique et culturelle des peuples indigènes. La commission note en particulier que, comme il ressort du rapport intérimaire sur l’exécution du programme Réseau d’opportunités, la population des zones autochtones a reçu 48,3 pour cent des investissements depuis le début du programme. La commission note aussi que, dans le cadre de ce programme, on envisage de fournir une aide en espèces à des femmes chefs de famille pour qu’elles utilisent les services de santé et d’éducation, pour renforcer l’offre de ces services et pour réaliser des infrastructures dans les zones d’extrême pauvreté – entre autres, aqueducs, travaux d’assainissement, chemins et voies d’accès. La commission note aussi que le Programme PN-T1032 de soutien au développement des entreprises autochtones (PRODEI) a bénéficié à huit entreprises autochtones que les communautés autochtones et leurs autorités traditionnelles avaient identifiées et à qui elles ont donné la priorité, par le biais de diverses procédures de consultation et d’un atelier de validation. La commission demande au gouvernement de continuer de fournir des informations sur les programmes visant à améliorer la situation sociale et économique des peuples indigènes et sur leur impact, y compris sur les mesures prises pour consulter les peuples indigènes intéressés. Prière aussi de fournir des informations sur l’évaluation des activités du Conseil national pour le développement indigène (CNDI).

Se référant à sa demande précédente au sujet du Projet de développement durable de la circonscription (comarca) Ngöbe-Buglé et des circonscriptions rurales pauvres des environs, la commission note que le projet dispose d’un comité directeur (CDP) composé de quatre représentants de la comarca et de quatre représentants de l’Etat, qui se réunissent 12 fois par an pour décider des actions à mener. La commission note aussi que ces activités sont déployées par l’Unité de gestion du projet (UGP) qui organise des réunions avec les dirigeants autochtones (caciques et directions de congrès) à des fins d’information, de coordination et de planification. La commission note en particulier que le projet susmentionné comporte un élément visant le développement des ressources humaines et sociales (CODERHS), qui a permis de financer des bourses pour 1 327 écoliers et étudiants dans l’enseignement primaire, préintermédiaire, intermédiaire et universitaire. La commission note aussi que le projet comporte le Programme national de nutrition scolaire et le Programme de santé sexuelle et reproductive, dans le cadre duquel les médecins de la comarca sont informés sur les coutumes et traditions autochtones. La commission demande au gouvernement de continuer de fournir des informations sur la mise en œuvre du Projet de développement durable de la comarca Ngöbe-Buglé et des circonscriptions rurales pauvres des environs, et au sujet de son impact sur la situation socio-économique et culturelle des peuples intéressés. La commission demande aussi au gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises dans le cadre du Plan stratégique pour le développement de la comarca Ngöbe-Buglé et sur la manière dont les peuples indigènes intéressés ont participé à l’élaboration de ce plan.

La commission note, selon le rapport du gouvernement, que le Fonds d’investissement social (FIS) mène des activités de soutien aux communautés autochtones dans les comarcas Emberá, Kuna-Yala et Ngöbe-Buglé. La commission demande au gouvernement de fournir des informations sur les activités menées par le FIS dans les comarcas en question. Prière aussi d’indiquer la mesure dans laquelle on recherche la collaboration des peuples indigènes intéressés pour concevoir ces activités, et dans quelle mesure la possibilité leur est donnée d’exercer pleinement leur sens de l’initiative, conformément à l’article 5 de la convention.

Se référant à ses commentaires précédents sur l’existence d’un vide juridique qui fait obstacle à l’application des normes qui reconnaissent le droit de la comarca Emberá-Wounaan de disposer de son budget, la commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle les lois ne prévoient pas une instance compétente pour la gestion du budget annuel. La commission demande au gouvernement de préciser comment, dans la pratique, la comarca peut gérer son budget annuel.

En l’absence d’information sur le Plan national de développement indigène, la commission demande au gouvernement d’indiquer les progrès accomplis dans la mise en place du plan ainsi que les mesures prises pour fournir aux communautés indigènes l’assistance technique nécessaire.

Article 5. Consultation. La commission prend note des informations fournies par le gouvernement au sujet de la loi générale de 1988 sur l’environnement, qui prévoit la création de commissions consultatives sur l’environnement à l’échelle provinciale, des districts et des comarcas. La commission demande de nouveau au gouvernement des informations sur les activités de ces commissions et sur la mesure dans laquelle elles permettent aux différentes communautés indigènes de participer à la planification de leur développement.

Notant que le rapport du gouvernement ne contient pas d’informations sur les autres points que la commission a soulevés en matière de consultation, la commission lui demande de nouveau de fournir des informations sur les points suivants:

i) les mesures prises ou envisagées pour éviter que les différences entre les législations régionales n’entraînent des déséquilibres en matière de droits et de développement entre les différentes communautés;

ii) la manière dont on veille à ce que soient réalisées des études d’impact environnemental préalables à toute exploration ou exploitation dans des zones indigènes situées dans les comarcas autres que celles de Kuna de Madungandí et d’Emberá Darién;

iii) au sujet de la loi no 15 du 7 février 2001, les mesures prises pour permettre la consultation des communautés concernées dans les cas d’exploitation, même si la zone en question ne se trouve pas entièrement dans la même comarca; et

iv) tout progrès dans le cas Tabasará II en ce qui concerne la construction de deux barrages hydroélectriques le long du fleuve Tabasará.

Article 6. Conditions de vie et de travail. La commission rappelle que, dans ses précédents commentaires, elle avait pris note avec préoccupation des conditions déplorables de travail et de vie des garçons et filles ngöbes et buglés qui travaillent dans les plantations de canne à sucre et de café des provinces de Coclé et de Veraguas. La commission prend note des informations que le gouvernement a fournies au sujet des mesures prises conjointement par le ministère du Travail et du Développement de la main-d’œuvre (MITRADEL) et le ministère du Développement social dans le cadre du Comité technique pour l’éradication du travail des enfants et la protection des jeunes travailleurs (CETIPPAT). La commission demande au gouvernement de continuer de fournir des informations sur les activités du CETIPPAT et d’indiquer leur impact sur l’amélioration des conditions de vie et de travail des peuples intéressés.

La commission prend note de la coopération instaurée entre les autorités du Panama et celles du Costa Rica pour éliminer le travail des garçons et des filles autochtones émigrants. La commission prend note aussi avec intérêt de l’accord du 14 mai 2009 entre le Panama et le Costa Rica sur la gestion des flux migratoires à des fins d’emploi entre ces deux pays pour les travailleurs autochtones Ngöbe-Buglé et leurs familles. Elle note aussi que le décret-loi no 3 de 2008, qui crée le service national des migrations et la carrière des migrations et prend d’autres dispositions, énonce à l’article 57 que l’Etat doit préserver et faciliter le «passage innocent» des peuples autochtones panaméens en provenance et en direction de la juridiction panaméenne et les protéger contre les menaces liées à des activités illicites comme la traite de personnes, le terrorisme et le trafic de stupéfiants ou d’armes. La commission demande au gouvernement de fournir des informations sur l’application des instruments mentionnés.

La commission se réfère à ses précédents commentaires sur les difficultés qu’ont les peuples autochtones pour accéder au crédit. La commission demande de nouveau au gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises ou envisagées pour faciliter l’octroi de crédits aux membres de ces peuples.

Articles 7 et 8. Droit coutumier et méthodes de contrôle. La commission demande au gouvernement de communiquer copie des décisions judiciaires qui prennent en considération l’application du droit coutumier ou des méthodes de contrôle social propres aux communautés indigènes.

Articles 11 à 14. Droits fonciers. Se référant à ses précédents commentaires relatifs au conflit existant entre les communautés autochtones et les colons qui pénétraient systématiquement sur leurs terres, la commission note que, au moyen du décret exécutif no 287 du 11 juillet 2008, une commission de haut niveau a été créée pour s’occuper de ce problème. Elle note aussi que le décret exécutif no 247 du 4 juin 2008 autorise la nomination d’un médiateur pour la comarca de Kuna de Madungandí qui sera chargé de résoudre les différends dans la comarca. La commission note aussi que la Direction nationale de la réforme agraire du ministère du Développement de l’agriculture et de l’élevage (MIDA) traite plusieurs dossiers de différends agraires qui sont en cours de résolution. La commission demande au gouvernement de fournir des informations détaillées sur les initiatives prises par la commission de haut niveau pour résoudre les différends existant entre les communautés autochtones et les colons. Prière aussi de fournir des informations sur les cas traités par le médiateur de la comarca de Kuna de Madungandí et sur les affaires traitées par la Direction nationale de la réforme agraire du MIDA, et sur les décisions qui ont été prises.

La commission note que, selon le rapport du gouvernement, dans le cadre du Programme national d’administration des terres (PRONAT), des forums de dialogue ont été institués dans les territoires Bri-bri, Naso, Ngöbe et Kuna pour résoudre les conflits fonciers entre autochtones et voisins. La commission note aussi que des activités seront entreprises pour délimiter le territoire autochtone Naso et Bri-bri et qu’un avant-projet de loi qui crée la comarca Naso Tjerdi a été élaboré. La commission demande au gouvernement de continuer de fournir des informations sur le PRONAT et sur son impact sur le renforcement des droits des communautés indigènes sur leurs terres traditionnelles. Notant que le rapport du gouvernement ne contient pas d’informations sur les autres points qu’elle a soulevés en matière de droits fonciers, la commission lui demande de fournir des informations complètes dans son prochain rapport au sujet des points 22, 23, 24, 26 et 27 de sa demande précédente.

Articles 16 et 17. Formation professionnelle. La commission prend note des informations contenues dans le rapport de l’Institut national de formation professionnelle et de formation pour le développement humain (INADEH) qui porte sur les programmes de formation visant les communautés autochtones. La commission note avec intérêt que l’INADEH a pris en charge, dans certains cas, les frais d’alimentation et de transport des participants autochtones afin d’assurer leur participation aux programmes de formation. La commission prend note également de l’intention de formaliser la présence de l’INADEH dans la comarca Ngöbe-Buglé. La commission invite le gouvernement à continuer de fournir des informations sur l’application des articles 16 et 17 de la convention.

Article 18. Artisanat et industries rurales. La commission note les informations détaillées que le gouvernement a fournies au sujet du régime spécial de propriété intellectuelle sur les droits collectifs des peuples autochtones. La commission demande au gouvernement de continuer de fournir des informations sur les activités de sensibilisation et de divulgation menées par le Bureau général d’enregistrement de la propriété industrielle (DIGERPI). Prière de fournir aussi des informations sur la mise en œuvre des éléments pertinents du projet de développement et de promotion de la propriété intellectuelle.

Articles 19 et 20. Sécurité sociale et santé. La commission note l’indication du gouvernement selon laquelle des institutions et congrès indigènes ont été invités à former et à mettre en place la Commission nationale de médecine traditionnelle indigène et le secrétariat technique de médecine traditionnelle des peuples indigènes, mais que les résultats n’ont pas été fructueux. La commission demande au gouvernement de prendre les mesures nécessaires, y compris des mesures de divulgation et de sensibilisation, pour surmonter les obstacles à la création et à la mise en place des institutions susmentionnées.

Se référant à ses précédents commentaires sur l’accès difficile des communautés autochtones aux services de santé, la commission note les différents programmes visant à renforcer l’offre de services de santé dans les zones autochtones. Elle note en particulier que le Plan de santé pour les peuples indigènes du Panama envisage de restructurer le réseau de prestations de services de santé afin que les postes et sous-centres de santé, qui sont des entités de soins de premier niveau, deviennent des centres de santé dotés de médecins et d’infirmières ainsi que de matériels et d’équipements appropriés. La commission demande au gouvernement de fournir des informations sur la mise en œuvre du plan susmentionné et de continuer de fournir des informations sur les mesures prises dans le cadre des autres programmes mentionnés dans son rapport, et sur l’impact de ces mesures.

Articles 21 à 24. Education. La commission note avec intérêt le décret exécutif no 274 du 31 août 2007, qui porte création de la Direction nationale de l’éducation interculturelle bilingue et qui, conformément à l’article 2, a pour objectif de garantir la participation effective des peuples autochtones dans l’institutionnalisation de l’éducation interculturelle bilingue, et la mission qui en découle de créer des mécanismes pour permettre cette participation. La commission note également le Plan national d’éducation interculturelle bilingue et le Plan pour les peuples indigènes du Panama, financé par la Banque mondiale et élaboré, selon le rapport du gouvernement, à partir des recommandations et accords auxquels ont abouti les consultations avec les représentants des peuples intéressés. La commission demande au gouvernement de fournir des informations sur la création des mécanismes de participation des peuples indigènes, conformément aux articles 2 et 3 du décret exécutif no 274. Elle demande aussi au gouvernement de fournir des informations sur la mise en œuvre du Plan national d’éducation interculturelle bilingue et du Plan pour les peuples indigènes du Panama, y compris sur la mesure dans laquelle les peuples indigènes sont consultés au sujet de l’adaptation des programmes scolaires et de l’élaboration des matériels didactiques. Prière aussi de fournir des informations sur les programmes menés pour assurer aux membres des communautés indigènes la possibilité d’acquérir une éducation à tous les niveaux, sur un pied d’égalité avec le reste de la population nationale.