Observación (CEACR) - Adopción: 1990, Publicación: 77ª reunión CIT (1990)

Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) - Colombia (Ratificación : 1976)

La Comisión ha tomado nota de las memorias del Gobierno y de las informaciones facilitadas por un representante gubernamental en la Comisión de la Conferencia en 1989.

La Comisión toma nota de las seguridades dadas por el Gobierno en su última memoria relativas a la creación de una comisión especial encargada de examinar el conjunto de la legislación del trabajo, actualmente caduca a la luz de los comentarios, para armonizar la legislación con los Convenios de la OIT; también toma nota de la creación del Consejo Nacional Laboral, órgano tripartito que desempeñará una función consultiva en el marco de la reforma prevista del Derecho del Trabajo (decreto núm. 2393 de 20 de octubre de 1989).

En la memoria se indica, sin embargo, que una reforma de fondo es un trabajo que necesita un examen y análisis detallados en el contexto político, económico y social del país.

A este respecto, la Comisión recuerda que existen las siguientes divergencias entre la legislación nacional y el Convenio:

1. Constitución de organizaciones de trabajadores ( artículo 2 del Convenio):

- requisito de un 75 por ciento de miembros colombianos para constituir un sindicato, cuando las organizaciones de trabajadores deberían poder constituir organizaciones de su elección sin distinción basada especialmente en la nacionalidad (artículo 384 del Código del Trabajo).

2. Intervención en la administración interna de los sindicatos ( artículo 3 del Convenio):

a) Estatuto, presupuesto, gestión y reuniones

- aprobación ministerial de las modificaciones en los estatutos de los sindicatos de base y de los estatutos de las federaciones y confederaciones (artículos 369, 370 y 425 del Código del Trabajo y artículo 15 de la resolución núm. 4 de 1952);

- reglamentación, por la resolución núm. 4 de 1952, de cuestiones que se regularían mejor mediante los estatutos de los sindicatos que por las leyes (quórum de la asamblea general, composición de los órganos directivos, procedimiento de elección, etc.);

- control de la gestión interna de los sindicatos y de las reuniones sindicales por funcionarios (artículo 486 del Código y artículo 1 del decreto núm. 672 de 1956), reglamentación estricta de las reuniones sindicales (decreto núm. 2655 de 1954) y presencia de las autoridades en las asambleas generales reunidas para votar sobre una declaración de huelga (artículo 444, 2) del Código del Trabajo).

b) Elección y suspensión de los dirigentes sindicales

- requisito de la nacionalidad colombiana para ser elegido dirigente sindical (artículo 384 del Código del Trabajo y artículo 18 a) de la resolución núm. 4 de 1952);

- la elección de los dirigentes debe someterse a la aprobación de las autoridades administrativas (artículo 21 de la resolución núm. 4 de 1952 y artículos 10 a 13 del decreto ejecutivo núm. 1469 de 1978);

- suspensión, con privación de derechos de sindicación, de los dirigentes responsables de la disolución del sindicato (artículo 380, 2), b) y 4) del Código);

- requisito de pertenecer a la profesión u oficio considerado para ser elegido dirigente (artículos 388, 1, c) y 432, 2) del Código; artículo, 18, c) de la resolución núm. 4 de 1952 para los sindicatos de base, y artículo 422, 1, c) del Código, para las federaciones).

3. Derechos de los sindicatos a promover y defender los intereses de los trabajadores ( artículo 3 del Convenio):

- prohibición de que los sindicatos intervengan en cuestiones políticas (artículos 12 y 50, a) de la resolución núm. 4 de 1952, artículo 16 del decreto núm. 2655 de 1954 y artículo 379, a) del Código);

- prohibición de que los sindicatos celebren reuniones sobre cuestiones políticas (artículo 12 de la resolución núm. 4 de 1952);

- prohibición de la huelga a las federaciones y confederaciones (artículo 417, 1) del Código);

- prohibición de la huelga, no sólo a los servicios esenciales en el sentido estricto del término, sino también en una gama muy amplia de servicios públicos que no son necesariamente esenciales (artículo 430 del Código y decretos núms. 414 y 437 de 1952; 1543 de 1955; 1593 de 1959; 1167 de 1963; 57 y 534 de 1967);

- facultad del Ministro de poner fin a un conflicto que dure más de 40 días y facultad del Presidente de poner fin a una huelga que afecte a los intereses de la economía nacional sometiendo el conflicto al arbitraje obligatorio (decreto núm. 939 de 1966 modificado por la ley núm. 48 de 1968, y artículo 4 de la ley núm. 48 de 1968);

- prohibición de la huelga junto con sanciones administrativas (suspensión de la personería jurídica de los sindicatos) y penas de prisión cuando se decreta el estado de sitio (decreto núm. 2004 de 1977, y decretos núms. 2200 y 2201 de octubre de 1988);

- despido automático de los dirigentes sindicales que hayan intervenido o participado en una huelga ilegal (artículo 450, 2) del Código).

4. Suspensión y disolución administrativa ( artículo 4 del Convenio):

- suspensión y disolución por vía administrativa de la personería jurídica de un sindicato en caso de infracción de las disposiciones relativas a los sindicatos (artículo 380 del Código del Trabajo) o, en caso de huelga declarada ilegal (artículo 450, 2) del Código del Trabajo).

En su memoria y en la Comisión de la Conferencia, el Gobierno ha proporcionado informaciones sobre varios puntos, a saber:

1. En cuanto al procedimiento para otorgar la personería jurídica a los sindicatos y la aprobación de sus estatutos, cuestión ésta que había sido objeto de observaciones por parte de la Central Unitaria de Trabajadores de Colombia (CUT), el Gobierno indica de nuevo que las autoridades no obstaculizan la constitución de sindicatos. Por el contrario, en el transcurso de los últimos tres años, se han registrado dos nuevas federaciones, se ha reconocido la personería jurídica a 359 sindicatos y en 294 casos se han aprobado los estatutos modificados; por otra parte, el Gobierno ha manifestado su intención de acelerar los procedimientos en consulta con los dirigentes sindicales.

A petición del Comité de Libertad Sindical, que había constatado en el examen del caso núm. 1434 (259.o informe, aprobado por el Consejo de Administración en noviembre de 1988) numerosos casos de denegación de solicitudes de reconocimiento de personería jurídica, así como importantes retrasos de procedimiento, la Comisión solicita al Gobierno, que se tomen medidas concretas con miras a acelerar el procedimiento y reducir las formalidades.

2. La Comisión toma nota de que se someterá en breve al Congreso de la República un proyecto de ley sobre la modificación del artículo 379 del Código del Trabajo que prohíbe a los sindicatos intervenir en cuestiones políticas. La Comisión ruega al Gobierno que comunique informaciones sobre la evolución de esta situación.

3. La Comisión toma buena nota de la derogación de los decretos 2200 y 2201 de octubre de 1988 en los que se establecía la prohibición de recurrir a la huelga so pena de prisión.

La Comisión toma nota de que durante el estado de sitio las autoridades han recurrido a estas medidas, como fue el caso en 1977 con la adopción del decreto núm. 2004, derogado por el levantamiento de dicho estado de sitio en 1982 (decreto núm. 1674 de 1982), en 1985 y últimamente en 1988, cuando en Colombia se vive el estado de sitio desde 1984 (decreto núm. 1038 de 1984).

La Comisión desea señalar a la atención del Gobierno el hecho de que la prohibición de la huelga constituye una restricción importante de uno de los medios esenciales de que deberían disponer las organizaciones de trabajadores para defender sus intereses, que semejante medida no debería imponerse más que en casos de crisis nacional aguda por un período limitado de tiempo y que no deberían imponerse penas de prisión cuando la huelga haya sido pacífica (párrafos 206 y 223 del Estudio general sobre la libertad sindical y la negociación colectiva de 1983).

4. En cuanto al procedimiento de arbitraje obligatorio, el Gobierno se refiere a las disposiciones del decreto núm. 939 de 1966, a tenor enmendado por la ley núm. 48 de 1968, según el cual en cualquier momento y en el transcurso de una huelga, se puede remitir un conflicto al arbitraje obligatorio cuando la mayoría de los trabajadores tome esta decisión después de celebrar un escrutinio decidido por los trabajadores o por el Ministro. La Comisión recuerda que en virtud del artículo 2 del referido decreto (cuyo dispositivo no ha sido derogado por la ley núm. 48 de 1968), el Ministro puede por propia iniciativa poner fin a un arbitraje obligatorio en un conflicto que dure más de 40 días, facultad que también se reconoce al Presidente en ciertas circunstancias, en virtud del artículo 4 de la ley núm. 48 de 1968.

La Comisión recuerda una vez más que estas disposiciones que permiten a las autoridades poner fin a una huelga por arbitraje obligatorio de un conflicto limita el ejercicio del derecho de huelga. En opinión de la Comisión, el principio en virtud del cual puede limitarse o prohibirse el derecho de huelga debería circunscribirse a los funcionarios que actúan como órganos del poder público, en los servicios esenciales, sean públicos, semipúblicos o privados (es decir, aquéllos cuya interrupción pondría en peligro a toda o parte de la población, la vida, la seguridad o salud de la persona), o en el caso de crisis nacional aguda, por un período limitado.

La Comisión solicita, por lo tanto, al Gobierno que tome medidas para limitar las posibilidades de recurrir al arbitraje obligatorio teniendo en cuenta las circunstancias mencionadas.

5. En cuanto a la suspensión o retiro por las autoridades administrativas de la personería jurídica de un sindicato, lo que había también sido objeto de observaciones por parte de la CUT, la Comisión recuerda que esta medida puede imponerse, en caso de infracciones repetidas a las disposiciones relativas a los sindicatos (artículo 380 c) del Código), en caso de huelga declarada ilegal (artículo 450) o en virtud de decretos adoptados en un período de estado de sitio, por el hecho de participar en huelgas declaradas ilegales; los últimos casos datan de octubre de 1988.

La Comisión toma nota de que los decretos núms. 2200 y 2201 de octubre de 1988 han sido derogados; toma nota asimismo de la declaración del Gobierno de que incluso en el estado de sitio un sindicato cuya personería jurídica ha sido objeto de suspensión tiene derecho a recurrir por vía administrativa con efecto suspensivo y por recurso contencioso, a los cuales puede acompañarse una solicitud de suspensión provisional de la decisión.

Sin embargo, en opinión de la Comisión, no parece que de las disposiciones del Código de Procedimiento de Trabajo relativas a los recursos en materia de huelga (artículos 121 a 129) se infiera que la apelación contra una decisión de suspensión por una huelga ilegal tenga un efecto suspensivo. La Comisión desea señalar de nuevo a la atención del Gobierno el párrafo 232 de su Estudio general de 1983 sobre libertad sindical y negociación colectiva, de donde se desprende que, para que el principio enunciado en el artículo 4 del Convenio se aplique debidamente en la práctica, no es suficiente que la legislación confiera el derecho de recurso contra tales decisiones; es también necesario que estas decisiones sólo puedan surtir efecto una vez transcurrido cierto plazo legal, sin que se haya interpuesto recurso o que dichas decisiones hayan ya sido confirmadas por la autoridad judicial. Pero tampoco el derecho de recurso ante los tribunales constituye siempre una garantía suficiente, puesto que si la autoridad posee poderes de apreciación para tomar sus decisiones, los jueces no tienen más posibilidad que verificar que la legislación se ha aplicado correctamente. Por ello es menester que los jueces puedan examinar el caso en cuanto al fondo y los motivos de disolución o suspensión de una organización.

La Comisión solicita de nuevo al Gobierno que elimine de la legislación toda disposición que confiera a las autoridades administrativas la facultad de suspender o disolver una organización sindical o, que por lo menos precise que tal decisión no surtirá efecto hasta que el poder judicial no se haya pronunciado sobre el recurso interpuesto, incluso cuando dicha decisión se haya tomado en una situación de urgencia. La Comisión toma nota, por lo demás, de las informaciones comunicadas por el Gobierno al Comité de Libertad Sindical (270.o informe aprobado por el Consejo de Administración en febrero-marzo de 1990, caso núm. 1477), según las cuales las organizaciones sindicales que habían sido objeto de una decisión de suspensión, en virtud del artículo 1 del decreto núm. 2201 de octubre de 1988, han recuperado su personería jurídica al haber expirado las sanciones de suspensión en diciembre de 1989.

La Comisión confía en que la revisión legislativa anunciada permita llegar a resultados concretos sobre todos los puntos planteados y solicita al Gobierno que comunique informaciones detalladas sobre la labor de la antedicha Comisión especial y las medidas tomadas o previstas a estos efectos. La Comisión recuerda que la OIT está a disposición del Gobierno para prestarle asistencia en su tarea de revisión legislativa.