Observación (CEACR) - Adopción: 1992, Publicación: 79ª reunión CIT (1992)

Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) - Pakistán (Ratificación : 1951)

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno para el período que finalizó el 30 de junio de 1990 y de los debates de la Comisión de la Conferencia en 1991. También toma nota de las conclusiones del Comité de Libertad Sindical en relación con el caso núm. 1534 (278.o informe (párrafos 451 a 462) y 281.o informe (párrafos 160 a 173), aprobados respectivamente en mayo-junio de 1991 y febrero de 1992), así como de la respuesta del Gobierno a los comentarios que formulara en su momento la Federación Nacional de Sindicatos de Pakistán (PNFTU), de los comentarios de fecha 25 de junio de 1991 formulados por la Organización Intersindical del Pakistán, y de las observaciones del Gobierno comunicados el 5 de octubre de 1991 y el 29 de enero de 1992.

En sus observaciones anteriores la Comisión se había referido a las divergencias existentes entre la legislación nacional y varias disposiciones del Convenio en cuanto a:

- la prohibición de que los empleados de la compañía "Líneas Aéreas Internacionales del Pakistán" (PIAC) se afilien y ejerzan actividades sindicales (artículo 10 de la ley sobre la PIAC, de 1956);

- la denegación de los derechos garantizados por el Convenio a los trabajadores de las zonas francas de exportación (artículo 25 de la ordenanza de 1980 que reglamenta las relaciones de trabajo y artículo 4 del reglamento de 1982 sobre el control del empleo en las zonas francas de exportación, de 1982);

- la exclusión de los funcionarios de grado 16 o de grado superior del ámbito de aplicación de la ordenanza sobre relaciones de trabajo, de 1969 (artículo 2, viii) (disposición especial));

- las restricciones a la huelga establecidas en los artículos 32 (párrafo 2) y 33 (párrafo 1) de la ordenanza de 1969 sobre relaciones de trabajo;

- la prohibición de que los trabajadores de sindicatos minoritarios se hagan representar en sus reclamaciones individuales por el sindicato al que se han afiliado;

- los comentarios de la PNFTU según los cuales, como táctica antisindical, se ha seguido una política de "promoción" de las activistas sindicales.

La Comisión también toma nota de que según la Organización Intersindical del Pakistán los empleados de hospitales públicos y privados carecen del derecho de establecer organizaciones sindicales.

1. La Comisión toma nota con interés de que el artículo 10 de la ley sobre la compañía "Líneas Aéreas Internacionales del Pakistán" (PIAC) ha sido enmendado, derogándose la prohibición de que los empleados de dicha compañía se afilien al sindicato si participan en las actividades sindicales. Sin embargo, de los debates mantenidos en la Conferencia, la Comisión toma nota de que existe una prohibición similar para los empleados de la empresa de telecomunicaciones de Pakistán y de que, según el representante del Gobierno, a fines de 1991 se preveía la aprobación de un proyecto de legislación encaminado a restaurar los derechos sindicales de los empleados de dicha empresa. En consecuencia la Comisión solicita al Gobierno se sirva confirmar la aprobación del proyecto y comunicar un ejemplar de la legislación de enmienda.

2. El Gobierno declara que las zonas francas de exportación se establecieron para impulsar la industrialización y permitir que los empleadores y la mano de obra trabajaran juntos en un clima de relaciones de trabajo pacíficas. Este objetivo se ha cumplido en buena parte desde que entró en vigor la ley de 1980, que desde entonces no ha sufrido enmiendas. No obstante el Gobierno asegura que serían suprimidas todas las restricciones infundadas del derecho de sindicación. La Comisión, que se felicita de esta evolución, solicita al Gobierno se sirva comunicar la legislación que enmienda la ley y los reglamentos en cuestión.

3. En cuanto a la salvaguarda de los derechos sindicales de los funcionarios públicos superiores, el Gobierno declara que por participar en la administración del Estado no están dentro del ámbito de aplicación de la ordenanza de 1969, sobre relaciones de trabajo, no obstante lo cual, existen 25 asociaciones de funcionarios públicos que a juicio del Gobierno pueden recurrir a muy diversos medios para defender los intereses de sus miembros. La Comisión toma nota de que el artículo 28 del reglamento de los funcionarios públicos de Sindh (dirección), enmendado en 1990, mencionado en una solicitud directa reciente, establece restricciones a las actividades de las asociaciones de funcionarios públicos que por su gravedad son incompatibles con los artículos 2 y 3 del Convenio, a saber: afiliación limitada a los funcionarios que presten servicios en unidades con iguales características (véase Estudio general sobre la libertad sindical y la negociación colectiva, 1983, párrafo 126); exigencia de que toda persona que ocupe un cargo sindical sea miembro de esa asociación (véase Estudio general, párrafo 158); prohibición de desarrollar actividades políticas, limitando las actividades sindicales a la esfera profesional que sea de interés personal de los afiliados; prohibición de que sus miembros participen en casos que no sean individuales; prohibición de publicar avisos o reclamaciones en nombre de sus miembros sin autorización del Gobierno y exigencia de que sus estatutos sean previamente aprobados por la autoridad, es decir el empleador (véase, Estudio general, citado, respectivamente párrafos 195, 68, 152).

Habida cuenta de que el Gobierno no ha contestado a la pregunta de si existen restricciones similares en otras provincias, la Comisión se ve obligada a repetir que los funcionarios públicos provinciales y superiores como todos los demás trabajadores deberían tener el derecho de crear las organizaciones que estimen convenientes y afiliarse a las mismas, que dichas organizaciones deberían ser libres de actuar para defender los intereses profesionales de sus miembros. Si se estima que la afiliación conjunta con otras clases de funcionarios públicos no es conveniente, dadas las características especiales o las funciones de un determinado grupo, o para evitar conflictos de intereses, las disposiciones que prohíban las afiliaciones conjuntas deberían garantizar que dichos trabajadores puedan conservar el derecho de organizar sus propios sindicatos y que las categorías de personal afectado no se defina en forma tan general que las organizaciones de los demás trabajadores de los servicios públicos se vean privados de una parte importante de afiliados, efectivos o posibles (Estudio general, citado, párrafo 131). En consecuencia la Comisión solicita al Gobierno se sirva informar las medidas tomadas o previstas para conformar la legislación con el Convenio a este respecto.

4. En cuanto a la lista de "servicios de utilidad pública" en los cuales se prohíbe la huelga, el Gobierno estima que si el funcionamiento de cualesquiera de dichos servicios se viera perturbado, la salud y la seguridad de toda la sociedad o de parte de la población se vería en peligro, añadiendo que la lista actual enumera un mínimo de servicios en los cuales de permitirse huelgas o cierres patronales se afectaría con toda seguridad el interés de la comunidad en su conjunto. La Comisión está de acuerdo en que la mayoría de los servicios enumerados en la lista corresponde a la definición de servicios esenciales cuya interrupción pueda poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población (Estudio general citado, párrafo 214) pero, sin embargo, se ve obligada a recordar que siempre ha estimado que los servicios de correos y telégrafos, ferrocarriles y navegación aérea (salvo para los controladores del tráfico aéreo) así como los puertos no caen dentro de esta definición y, en consecuencia, vuelve a solicitar al Gobierno que modifique la lista mencionada.

5. En cuanto a los derechos de representación de sindicatos minoritarios, el Gobierno repite que si se permitiera a las minorías sindicales dialogaran con los empleadores en presencia de los representantes elegidos como más representativos de los trabajadores (los representantes negociadores) resultaría minada la existencia misma de la representación elegida, añadiendo que los propios trabajadores se habían manifestado contra tal práctica en forma pública y durante las discusiones tripartitas mantenidas sobre el tema, estimando como una vulneración de los derechos de los trabajadores permitir que los empleadores mantengan contactos con minorías sindicales no elegidas. La Comisión desea recalcar que los únicos derechos de los sindicatos minoritarios que señala son los de representar a sus propios miembros en casos de quejas individuales y no perjudicar a las partes en la negociación. En virtud del derecho de los trabajadores de afiliarse a las organizaciones que estimen convenientes, según lo establecido en el artículo 2 del Convenio, los miembros de los sindicatos deben gozar del derecho de hacerse representar por sus propias organizaciones en lo que respecta a sus derechos individuales, aun si sus sindicatos son minoritarios (véase Estudio general citado, párrafo 141). En consecuencia la Comisión solicita al Gobierno que considere una enmienda de su legislación que permita a las minorías sindicales representar a sus miembros en las circunstancias específicas mencionadas.

6. La Comisión toma nota de que el Comité de Libertad Sindical, en el caso núm. 1534, examinó las reclamaciones presentadas por la Federación Nacional de Sindicatos del Pakistán (PNFTU), y otras organizaciones sindicales que coinciden en sus comentarios referentes a la aplicación del presente Convenio, es decir que varias compañías extranjeras que prestan servicios en el sector finaciero y bancario concedían promociones ficticias a sus empleados para pasarlos de la categoría de "empleados" (es decir trabajador manual u obrero) que figura en el artículo 2 de la ordenanza (o reglamento) sobre relaciones de trabajo para colocarlos en la categoría de "empleadores" que no tienen derecho a afiliarse a una misma organización sindical. A juicio del Comité de Libertad Sindical estos movimientos de personal tenían la clara intención de minar la afiliación de los sindicatos algunos de los cuales fueron gravemente perjudicados en la práctica por la merma de sus afiliados y por tal motivo el Comité pidió al Gobierno la adopción de medidas que refuercen las garantías de protección de la ordenanza para impedir que los empleadores debiliten a los sindicatos mediante promociones artificiales. La Comisión actualmente toma nota de las explicaciones del Gobierno, según las cuales el artículo 15, i), brinda una protección contra actos antisindicales y que si en efecto las promociones de los empleados fueron falsas pues se otorgaron salarios más altos pero no un cambio de tareas que pudiesen considerarse como de dirección, los empleados podían hacer uso de las disposiciones sobre las prácticas ilegítimas de relaciones laborales contenidas en el artículo 22 (A), 8), g) y eventualmente pedir a los tribunales de trabajo una sentencia reparatoria. Tomando nota de que el Gobierno no ha comunicado aún las estadísticas que le solicitara en sus comentarios anteriores sobre las organizaciones de "empleadores" que se hayan podido establecer como resultado de la promoción de los "empleados", la Comisión estima que el Gobierno debe reforzar la mencionada ordenanza (o reglamento) según lo antes sugerido y a tal efecto le solicita se sirva mantenerla informada sobre las medidas tomadas o previstas.

7. En cuanto a la denegación del derecho de establecer organizaciones sindicales y de hacer huelga de los empleados de hospitales, la Comisión toma nota de que el Gobierno declara que, consciente de la necesidad de que los enfermos reciban asistencia y cuidados en forma ininterrumpida, así como los heridos y minusválidos físicos, no estima apropiado permitir a todos los miembros de la profesión médica formar organizaciones sindicales ni hacer huelgas, como lo permite a los trabajadores la legislación de 1969. La Comisión, pese a aceptar que los hospitales, privados o públicos, prestan servicios comprendidos en la definición de "esenciales", en los cuales es posible denegar el derecho a la huelga, solicita al Gobierno que reconozca a dichos empleados el derecho de sindicación y negociación colectiva de sus condiciones de empleo y salarios.

Dado que la Comisión viene formulando comentarios sobre muchos de estos puntos desde hace muchos años, está convencida que el Gobierno no escatimará esfuerzos para adoptar en el más breve plazo medidas que hagan concordar plenamente su legislación y el Convenio.