Observación (CEACR) - Adopción: 1993, Publicación: 80ª reunión CIT (1993)

Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111) - Alemania (Ratificación : 1961)

Comunicaciones de la FISE sobre discriminaciones fundadas en la opinión política

1. La Comisión toma nota de la información que figura en la memoria del Gobierno para el período que finalizó el 30 de junio de 1992. También ha dado más amplia consideración a las comunicaciones recibidas en febrero y diciembre de 1991 de la Federación Internacional Sindical de la Enseñanza (FISE) sobre las medidas tomadas con respecto al personal del sistema público de educación en la antigua República Democrática Alemana. La Comisión toma nota de que se habían enviado al Gobierno las comunicaciones antes mencionadas para recabar sus comentarios y que, en su observación de 1992, la Comisión le había solicitado se sirviera comunicar informaciones detalladas sobre los diversos puntos planteados en las comunicaciones de la FISE.

2. La Comisión recuerda que la FISE alega que miembros del personal del servicio de educación pública de la antigua República Democrática Alemana (RDA), en aplicación de una política ya seguida en la República Federal de Alemania, habían sido despedidos en forma arbitraria vulnerando las disposiciones del Convenio. El personal del servicio de educación pública en la antigua RDA debía contestar cuestionarios que entre otras cosas exigían declarar los cargos ocupados, las condecoraciones recibidas y si se les había reprochado o sospechado de violación de principios de humanidad fundamentales o de los derechos de los Estados y si estaban dispuestos a adherir al sistema democrático y liberal de la República Federal de Alemania y defender sus leyes. Los despidos de este personal podían depender de la naturaleza o del contenido de las respuestas dadas así como de la negativa a contestar.

3. La Comisión toma nota de la documentación presentada por la FISE, que se refiere a 11 casos de funcionarios (nueve de ellos docentes) despedidos o notificados de despido de los cargos que ocupaban en virtud del Tratado de la Reunificación Alemana (capítulo XIX, sección III, anexo 1, párrafos 4 y 5, en dos casos), y dos funcionarios que no fueron admitidos en cargos docentes y administrativos. También se indica que la mayor parte de los funcionarios públicos había llenado el cuestionario antes de que se diera término a su empleo. En la documentación no se indica si alguna de las personas en cuestión contestaron negativamente y adhirieron al sistema democrático liberal alemán y la defensa de sus leyes. Los motivos dados para los despidos, notificaciones de despido y negativas de designación, se basaron en la afiliación anterior o en los cargos ocupados en determinados partidos u organizaciones políticas, o ambas cosas, comprendidos los cargos de presidente del sindicato de docentes de la RDA, miembros de un consejo municipal, inspector de escuelas, además de otras razones más generales, como la falta de idoneidad para enseñar en una sociedad democrática. En dos despidos realizados de conformidad con el párrafo 5, uno se fundó en un empleo anterior con el Ministerio de Seguridad del Estado y en el otro no se dio ninguna razón en la carta de notificación del despido.

4. Tomando como base la información mencionada, en 1992 la Comisión había solicitado al Gobierno se sirviera comunicar informaciones detalladas sobre el número de funcionarios del servicio público, comprendidos los docentes, despedidos de sus cargos después de la reunificación, los fundamentos legales de su destitución y los criterios aplicados para decidir al respecto, y las garantías procesales aplicables y utilizadas, así como la manera en que las informaciones de los cuestionarios se examina y utiliza para mantener a una persona en su empleo, comprendido en el servicio de educación pública.

5. El Gobierno contesta que no existen datos sobre el número de despidos del servicio público de los nuevos Länder. Niega toda arbitrariedad en el despido de funcionarios públicos de la antigua RDA, citando las disposiciones del Tratado de Reunificación Alemana, capítulo XIX, anexo 1, tema A, sección III, núm. 1, párrafos 4 y 5, que contienen los fundamentos legales especiales para dar por terminada la relación de empleo en la administración pública de la región adherida (la antigua RDA). El Gobierno declara que las disposiciones de los párrafos 4 y 5 tomaban en cuenta la situación especial propia de un cambio radical del Estado y que resultaban indispensables para crear en la región adherida una administración constitucional efectiva. El Gobierno declara que el párrafo 4 del Tratado dispone que la relación de trabajo en el servicio público termina normalmente siempre que: 1) el trabajador no satisfaga las exigencias necesarias debido a su falta de calificaciones especializadas o falta de idoneidad personal; 2) se puede no mantener al trabajador en el empleo cuando no es necesario hacerlo así; 3) el nombramiento anterior se suprime sin reemplazarlo o, si se le combina, incorpora o modifica en forma importante y ya no es posible ofrecer el empleo anterior u otro similar. El Gobierno declara que el párrafo 5 del Tratado dispone que la forma extraordinaria de poner término a una relación de trabajo es admitida siempre que tenga sólidos fundamentos, que se supone existen cuando: 1) el trabajador ha vulnerado los principios de humanidad o el principio de la legalidad, especialmente si se trata de los derechos humanos reconocidos en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de diciembre de 1966 o ha vulnerado los principios de la Declaración Universal de Derechos Humanos de 10 de diciembre de 1948; 2) el trabajador haya prestado servicios para el antiguo Ministerio de Seguridad del Estado o el Departamento de Seguridad Nacional y en consecuencia la continuación de la relación de trabajo se considera por ello inaceptable. El Gobierno declara que estas formas de dar por terminado un contrato en virtud del párrafo 5 implican siempre una investigación individual realizada y la existencia de un recurso legal previsto por la ley que permita apelar de esta decisión a la persona interesada.

6. La Comisión lamenta que no se disponga de cifras sobre el número de trabajadores despedidos del servicio público en los nuevos Länder a partir de la reunificación. La Comisión también ha tenido informaciones de varias comunicaciones individuales que alegan despidos arbitrarios fundados en el Tratado de Reunificación, que la Oficina ha recibido pero que, por su carácter individual, la Comisión no las puede examinar. La Comisión también toma nota de que el Gobierno no ha comunicado la información solicitada sobre los criterios seguidos para determinar la aplicabilidad de las disposiciones que autoricen el despido, los recursos de procedimiento disponibles y la forma en que se examinan y utilizan las informaciones recogidas de los cuestionarios del personal para condicionar su permanencia en el servicio público. En realidad, ninguna mención de estos cuestionarios figura en la memoria del Gobierno.

7. Para que la Comisión pueda apreciar las consecuencias precisas de las disposiciones de los párrafos 4 y 5 del anexo I del Tratado de Reunificación debe atender a cómo se aplican en la práctica con respecto a las condiciones de empleo del servicio público y en qué forma dicha aplicación concuerda con las exigencias del Convenio. En el artículo 1, párrafo 1 del Convenio, se define como discriminación toda distinción, exclusión o preferencia basada en alguno de los motivos allí mencionados, entre los cuales la opinión política, que tengan como resultado desvirtuar la igualdad de trato en el empleo y la ocupación. Con respecto a la protección contra la discriminación por motivos de opinión política, la Comisión declaraba en su Estudio general de 1988 (párrafo 57), que "el proteger a los individuos... (en el marco del Convenio)... implica el reconocer esta protección en relación con las actividades que expresan o manifiestan oposición a los principios políticos establecidos, pues carecería de objeto proteger opiniones que no puedan ser expresadas o manifestadas". "La protección de la libertad de expresión no tiene meramente por objeto que toda persona pueda sentir la satisfacción intelectual de expresar lo que piensa, sino más bien... dar a esa persona la oportunidad de intentar influir en las decisiones que se tomen en la vida política, económica y social de su país". La Comisión señala que para tener sentido, la protección de la opinión política debe extenderse a la participación colectiva en partidos y organizaciones de carácter político.

8. Para determinar si existe discriminación en virtud del Convenio se debe tener en cuenta el artículo 1, párrafo 2 sobre los requisitos propios de un empleo determinado, y el artículo 4, sobre las medidas que se refieran a actividades perjudiciales para la seguridad del Estado. La Comisión estima que las cuestiones relativas a la seguridad del Estado no se plantean en las comunicaciones de la FISE, que tratan del empleo de docentes y personal administrativo de menor jerarquía, y por lo tanto no estima necesario examinar este asunto en función de los requisitos que se establecen en el artículo 4.

9. En cuanto a las exigencias propias de un empleo determinado en relación con las opiniones políticas, en su Estudio general de 1988 (párrafo 126), la Comisión declaraba que "si bien puede admitirse que para ciertos puestos superiores directamente relacionados con la política gubernamental, las autoridades responsables tengan generalmente en cuenta las opiniones de los interesados, no ocurre lo mismo cuando las condiciones de orden político se establecen para toda clase de empleos públicos en general o para ciertas profesiones, por ejemplo, cuando se prevé que los interesados deben formular una declaración formal y mostrarse fieles a los principios políticos del régimen vigente".

10. En cuanto a los requisitos propios de los cargos docentes, la Comisión observa que sólo se justifica tener en cuenta las opiniones políticas cuando estén en conflicto con las obligaciones normalmente ligadas a la docencia, tales como la objetividad y el respeto de la verdad, o bien si están en conflicto o perjudican los propósitos y principios profesados por las escuelas a las que pertenecen los funcionarios, como ser las instituciones de estudios religiosos. A este respecto, la Comisión desea señalar a la atención del Gobierno las conclusiones de la Comisión de Encuesta que en 1988 examinó la situación especial de los docentes en la República Federal de Alemania y el juramento de fidelidad como condición de empleo, tanto porque la mayoría de los casos señalados a la atención de la Comisión se referían a dicha profesión, como por la importancia que daba el Gobierno de Alemania a la especial responsabilidad de los docentes en apoyar el orden fundamental libre y democrático y la vulnerabilidad de los alumnos frente a la influencia de los maestros. Esta Comisión tomaba nota de que sólo en forma excepcional se había excluido de sus cargos a docentes fundándose en que trataban de adoctrinar a sus alumnos o habían tenido otra conducta incorrecta en el cumplimiento de su servicio. La Comisión de Encuesta estimaba que no se podía justificar la presunción de que, por participar en forma activa en un determinado partido u organización, los docentes se conducirían en forma incompatible con sus deberes. La Comisión de Encuesta concluía que en la mayoría de los casos relacionados con los docentes que se habían señalado a su atención, las medidas tomadas en aplicación de un deber de fidelidad a la Constitución no habían estado en muchos aspectos dentro de los límites de las exigencias propias de un empleo determinado que se establecen a título de excepción en el Convenio.

11. De la información comunicada por la FISE, la Comisión toma nota de que los despidos se fundaban en la afiliación anterior a ciertos partidos u organizaciones políticas o los cargos antes ocupados y no en una conducta que podía considerarse razonablemente como inherente al ejercicio de la profesión docente. En ninguno de los casos se planteaban objeciones con respecto a las calificaciones docentes o administrativas, ni a la competencia o las calificaciones. La Comisión señala además que la amplitud del fundamento para decidir despidos dado en los párrafos 4 (en especial en el 4.1), y 5 del anexo del Tratado de Reunificación, en el cual basa su respuesta el Gobierno, no parecen sentar un criterio suficientemente preciso para garantizar que no se producen discriminaciones fundadas en la opinión política.

12. La Comisión espera que el Gobierno volverá a examinar la aplicación de los párrafos 4 y 5 del anexo 1 del Tratado de Reunificación y el uso de los cuestionarios y que tomarán medidas para garantizar que las únicas restricciones al empleo en el servicio público de los nuevos Länder que se mantengan correspondan a las que el párrafo 2 del artículo 1 del Convenio considera como exigencias propias de un determinado empleo o bien que puedan justificarse en virtud del artículo 4 del Convenio. A este respecto, la Comisión invita al Gobierno a remitirse a las consideraciones que figuran en las recomendaciones de la Comisión de Encuesta de 1987, párrafos 585 a 593, dada su pertinencia con respecto a las medidas recientemente adoptadas en el servicio público de los nuevos Länder a partir de la reunificación. La Comisión solicita al Gobierno se sirva informar las medidas contempladas o previstas para garantizar que el empleo en el servicio público de los nuevos Länder se basen en las exigencias que son propias al empleo, dictando a esos efectos, por ejemplo, orientaciones o criterios suficientemente precisos y objetivos. La Comisión espera que el Gobierno se sirva comunicar estadísticas y cualquier otra información que disponga con respecto al número de funcionarios públicos, incluidos los docentes, despedidos de sus cargos en los nuevos Länder a partir de la reunificación, los criterios seguidos para determinar el despido, las protecciones que acuerdan los procedimientos disponibles y la manera en que se examinan y se utilizan las informaciones del cuestionario como condición de permanencia en un empleo del servicio público. También solicita al Gobierno se sirva indicar los derechos que se reconocen en materia de apelación contra las decisiones adoptadas en virtud de los párrafos 4 y 5 del Tratado de Reunificación.

Curso dado a las recomendaciones de 1987 de la Comisión de Encuesta sobre la igualdad de oportunidades y de trato con independencia de la opinión política

13. La Comisión toma nota de que la vigencia de los párrafos antes mencionados del Tratado de Reunificación se ha ampliado hasta fines de 1993. La Comisión entiende que la legislación federal pertinente al establecer el deber de fidelidad a la Constitución la ha vuelto aplicable en los nuevos Länder. Recordando su solicitud directa de 1991, la Comisión confía en que el Gobierno comunicará informaciones sobre las medidas adoptadas para garantizar la igualdad de oportunidades y de trato de conformidad con el Convenio en los nuevos Länder, y más concretamente: a) el empleo en el servicio público de dichas regiones; b) el acceso de personas de dichas regiones al servicio público federal y al servicio público de los antiguos Länder de la República Federal.

14. En comentarios anteriores la Comisión había solicitado al Gobierno se sirviera continuar comunicando informaciones sobre toda medida adoptada por las autoridades federales y por los Länder de Baden Württemberg, Baviera, Renania-Palatinado en respuesta a las recomendaciones que en 1987 formulara la Comisión de Encuesta sobre la existencia de juramento de fidelidad como condición de empleo en el servicio público de la República Federal de Alemania. La Comisión toma nota con interés de que según la memoria del Gobierno se han abolido las encuestas sistemáticas sobre la lealtad de los candidatos a ocupar puestos en el servicio público de Baden Württemberg, mediante una directiva de 27 de octubre de 1990 del Ministerio del Interior, lo mismo que en Baviera, por anuncio del Gobierno del Estado y Länder de Baviera de 3 de diciembre de 1991, así como en Renania-Palatinado mediante una disposición administrativa de 27 de diciembre de 1990 del Ministerio del Interior. En consecuencia, el Gobierno informa que en Alemania ya no se practican encuestas sobre los candidatos desde el 1.o de enero de 1992. La Comisión solicita al Gobierno se sirva comunicar ejemplares de las decisiones y órdenes mencionadas, y que continúe enviando informaciones sobre la aplicación práctica de las recomendaciones de la Comisión de Encuesta.

Igualdad de oportunidades y de trato por motivos de sexo

15. La Comisión toma nota de un proyecto de ley sobre la igualdad entre hombres y mujeres que actualmente está elaborando el Ministerio Federal de la Mujer y la Juventud y que, según el Gobierno, ampliará las sanciones aplicables contra actos de discriminación por motivos de sexo en todo acto de nombramiento o promoción en el empleo. La Comisión espera que sus comentarios anteriores serán tomados en consideración cuando se redacte la nueva legislación y que el Gobierno se servirá comunicar una copia del texto que resulte adoptado.

Igualdad de oportunidades y de trato en relación con la raza y el origen nacional

16. La Comisión solicita al Gobierno se sirva comunicar informaciones sobre planes u otras medidas adoptadas o seguidas para eliminar la discriminación y fomentar la igualdad de oportunidades y de trato de todas las personas en el empleo y la ocupación que se relacionen con motivos de raza u ascendencia nacional en cuanto al acceso a la formación, el empleo, su permanencia en él y las condiciones del empleo.

[Se invita al Gobierno a que comunique una memoria detallada para el período que finaliza el 30 de junio de 1993.]