Observación (CEACR) - Adopción: 1995, Publicación: 83ª reunión CIT (1996)

Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111) - Pakistán (Ratificación : 1961)

1. En observaciones anteriores, la Comisión ha planteado un cierto número de preocupaciones que abriga en relación con la aplicación del Convenio. Estas preocupaciones han sido también objeto de los comentarios formulados en 1993 por la Federación Nacional de Sindicatos y la Federación Panpakistana de Sindicatos, las que hicieron hincapié en la necesidad de que el Gobierno tomara medidas para dar efectos prácticos al Convenio y, en particular, eliminar la discriminación basada en motivos de religión, promover la igualdad de oportunidades, especialmente para las trabajadoras, y sensibilizar a todas las categorías de la sociedad sobre estas materias. La Comisión toma nota de las informaciones proporcionadas por el Gobierno en su memoria, que también se expusieron ante la Comisión de la Conferencia en 1995. La Comisión toma nota asimismo de la declaración del representante gubernamental ante la Comisión de la Conferencia, quien impugnó las afirmaciones hechas por los sindicatos en relación con prácticas discriminatorias basadas en motivos de religión y sexo.

2. Igualdad en materia de religión. Desde hace varios años, la Comisión ha venido prestando una atención particular a las disposiciones de la ordenanza sobre la prohibición y el castigo de las actividades antiislámicas de los grupos quadianí, lahorí y ahmadí (núm. XX de 1984), en la que se prevén penas de prisión de hasta tres años para las personas de estos grupos religiosos que, entre otras cosas, propaguen su credo (artículo 3, párrafo 2). La Comisión considera que esta clase de penas puede tener una incidencia en el empleo, por lo que ha solicitado al Gobierno que tenga a bien examinar nuevamente la ordenanza y cualquier otra medida administrativa relativa al empleo que afecten a los miembros de grupos religiosos, y que garantice, en derecho y en la práctica, el cumplimiento de lo dispuesto por el Convenio. La Comisión se ha referido asimismo a alegaciones según las cuales los miembros de las comunidades ahmadí/quadianí que prestan servicios en el sector público y en las fuerzas armadas han sido objeto de medidas de despido o de terminación de la relación de trabajo que revisten carácter discriminatorio, y ha seguido solicitando datos estadísticos sobre el número y el porcentaje de ahmadíes empleados en la administración pública y en las fuerzas armadas, así como sobre todo caso de despido, incluyendo los motivos en que se hayan sustentado tales medidas. Además, la Comisión ha observado que a las personas que solicitan un pasaporte se les obliga a firmar una declaración en la que se afirma que el fundador del movimiento ahmadí/quadianí era un falsario y un impostor, y que a quienes se niegan a hacerlo no se les otorga el pasaporte, lo que perjudica a las personas que quieren viajar al extranjero en busca de empleo.

3. El Gobierno sostiene que las restricciones que la ordenanza núm. XX impone a los ahmadíes no son gravosas puesto que sólo se refieren al ejercicio público de ciertas prácticas; cada persona es libre de seguir los ritos de su religión a condición de que lo haga en privado, sin ofender a los musulmanes. El Gobierno se refiere una vez más a las disposiciones constitucionales que establecen salvaguardias contra la discriminación basada en motivos de raza, religión, pertenencia a una casta, sexo, residencia o lugar de nacimiento de las personas (artículo 27), y que imponen al Estado la obligación de proteger los derechos e intereses legítimos de las minorías. El Gobierno vuelve a afirmar también que, en julio de 1993, el Tribunal Supremo pronunció un fallo en el que establecía que la ordenanza núm. XX estaba en armonía con la Constitución. El Gobierno declara que a las minorías se las trata en forma justa y generosa. Por lo que se refiere al empleo en las fuerzas armadas, el Gobierno declara que en virtud del artículo 10 de la ley del ejército pakistaní, todo ciudadano tiene el derecho de alistarse en las fuerzas armadas y que la profesión de una creencia religiosa determinada nunca ha sido un requisito previo para entrar en el servicio; de hecho, muchas minorías, incluida la minoría ahmadí, prestan servicios en las fuerzas armadas, de conformidad con el contingente que les corresponde y con la Constitución. El Gobierno declara que no estima pertinente la solicitud formulada por la Comisión de disponer de informaciones sobre el número y el porcentaje de los miembros de la minoría ahmadí en servicio en las fuerzas armadas.

4. En lo que atañe al empleo en la administración pública federal, el Gobierno declara una vez más que el 6 por ciento de todos los puestos de trabajo, sin contar aquellos que se atribuyen en función de los méritos de los candidatos, están reservados a las castas que han sido objeto de disposiciones legislativas especiales, a fin de incentivarlas a superar su situación de postergación económica y social. El Gobierno añade que algunos miembros de la comunidad ahmadí ocupan puestos importantes tanto en la administración pública como en las fuerzas armadas, y que ningún ahmadí ha sido apartado de los servicios estatales por motivos religiosos. El Gobierno proporciona informaciones sobre el número de escaños parlamentarios reservados a las minorías, entre las que se incluye a los ahmadíes, y ofrece aportar datos sobre las minorías una vez que se haya completado el censo venidero. Además del Consejo Asesor para las Minorías (que se reúne anualmente para aconsejar al Gobierno sobre cuestiones relativas al bienestar de las minorías), el Gobierno ha creado un programa de premios culturales destinado a fomentar y preservar el acervo cultural de las minorías. La Comisión Nacional para las Minorías, creada en 1993 para examinar los problemas que éstas tuviesen y formular recomendaciones para su solución, ha establecido tres comités: el Comité de Reglamento y Procedimientos, el Comité de Educación y el Comité de Legislación, encargado este último de examinar las leyes que pudieran contener disposiciones discriminatorias en perjuicio de las minorías. Por otra parte, según el Gobierno, el Ministerio de Ley y Justicia ha emprendido un programa de reforma y actualización de las leyes relativas a los miembros de las minorías, en cuyo marco se examinará también la cuestión de la representación de los grupos minoritarios en las asambleas nacionales y provinciales.

5. En relación con la declaración que ha de firmarse para obtener el pasaporte, el Gobierno señala una vez más que, en la medida en que la minoría ahmadí sigue "considerándose a sí misma como musulmana", ha sido necesario tomar disposiciones para impedir que las personas no musulmanas obtuvieran pasaportes en los que se indicase que su religión era la musulmana; a este respecto, la referida declaración ha resultado ser un elemento disuasivo eficaz que ha permitido distinguir a los musulmanes de los ahmadíes. Reiterando sus declaraciones anteriores, el Gobierno considera que esta materia no tiene relación con las oportunidades de empleo en función de la religión, en la medida en que los miembros de la minoría ahmadí que deseen emigrar en busca de empleo sólo tienen que indicar su religión en el formulario de solicitud de pasaporte, ya que en tal caso no se les exige firmar la declaración. Pueden entonces obtener sus pasaportes al igual que el resto de los ciudadanos, por lo que cabe concluir que no se contradicen las disposiciones del Convenio.

6. La Comisión toma nota de las deliberaciones que sobre este asunto tuvieron lugar en la Comisión de la Conferencia, la que consideró que la ordenanza núm. XX y el reglamento que rige la extensión de los pasaportes tenían graves consecuencias por lo que se refería a la discriminación basada en motivos de religión, y aconsejó al Gobierno que recabase la asistencia técnica de la Oficina a este respecto. La Comisión recuerda que, al igual que lo hizo la Comisión de la Conferencia en enero de 1994, la Comisión de Derechos Humanos del Pakistán había recomendado que se tomaran medidas a la vez para garantizar en la práctica el derecho constitucional de todos los ciudadanos a profesar, practicar y propagar su religión con plena libertad, y para obtener que el Tribunal Supremo revisara su fallo de mayoría relativo a la ordenanza núm. XX.

7. La Comisión lamenta que el Gobierno considere que la solicitud de disponer de datos estadísticos sobre el número y el porcentaje de miembros de la minoría ahmadí en servicio en las fuerzas armadas y en la administración pública no es pertinente, sobre todo si se tiene en cuenta que el Gobierno ha declarado que en estos campos profesionales las minorías se emplean conforme a contingentes fijos, lo que permite suponer que existen registros de dichos datos estadísticos. En consecuencia, la Comisión espera que el Gobierno reconsidere su postura acerca de esta materia. En las circunstancias actuales, la Comisión insta al Gobierno a volver a examinar la ordenanza núm. XX y a tomar las medidas necesarias para garantizar la protección de los trabajadores contra actos discriminatorios basados en motivos de religión, tanto en derecho y en la práctica y en relación con todos los aspectos del empleo. Asimismo, la Comisión espera que sus comentarios, así como los formulados por la Comisión de la Conferencia, se señalen a la atención de la Comisión Nacional para las Minorías, órgano que pudiera examinar las medidas necesarias para poner la legislación y la práctica nacionales en conformidad con las disposiciones del Convenio. La Comisión solicita al Gobierno que le proporcione informaciones sobre las actividades que la referida Comisión Nacional lleve a cabo a este respecto.

8. Igualdad en relación con el sexo. El Gobierno declara que aun cuando la igualdad entre los sexos está garantizada en la Constitución y en la legislación, esta igualdad no siempre se realiza en la práctica, debido a la presión de diversas trabas socioculturales que han perdurado durante siglos. El Gobierno se refiere al séptimo plan quinquenal (1988-1993), que comprendía una serie de medidas destinadas a mejorar la situación desventajosa de las mujeres y a brindarles una igualdad de oportunidades efectiva en la educación, la salud, el empleo y otras esferas de actividad. En la memoria se mencionan los proyectos auspiciados por el Ministerio de Desarrollo de la Mujer y los programas de créditos especiales para las mujeres que ofrece la institución bancaria First Women Bank. En cuanto a la modificación de las leyes que se consideren discriminatorias, el Gobierno señala que las autoridades competentes han dado curso a las recomendaciones formuladas por el Comité de Derechos Jurídicos. La memoria también da cuenta de la creación de cinco centros universitarios de estudio sobre la mujer. Por otra parte, el proyecto de Primera Política Nacional para las Mujeres que está preparando el Ministerio de Desarrollo de la Mujer en colaboración con la OIT y el UNICEF se discutirá en seminarios y coloquios, tanto a nivel regional como nacional, antes de ser presentado al Gabinete para su aprobación y proclamación.

9. La Comisión solicita al Gobierno que en su próxima memoria le proporcione informaciones sobre los efectos que hayan surtido estas iniciativas y, en particular, sobre las medidas concretas que haya tomado o que proyecte tomar para modificar la legislación que da origen a prácticas discriminatorias en lo relativo a la igualdad de oportunidades y de trato para las mujeres en el empleo, ya sea en forma directa o indirecta. Asimismo, la Comisión solicita al Gobierno que le indique el número de programas que tengan por objetivo sensibilizar a los sectores más influyentes de la opinión pública y al público en general sobre la necesidad de erradicar las prácticas discriminatorias contra las mujeres y sobre las consecuencias económicas y sociales que tiene esta discriminación. A este respecto, se pide al Gobierno que informe si estos programas han tenido algún efecto en términos de aumento de la tasa de alfabetización entre las niñas y las mujeres, la que, de acuerdo con datos que se citaron en los debates de la Comisión de la Conferencia de 1995, se sitúa al parecer muy por debajo de la de los hombres. En el curso de la discusión a que se hace referencia, el Gobierno había indicado que un grupo de estudio sobre cuestiones laborales había recomendado constituir una comisión especial que tendría por encargo formular recomendaciones sobre la situación socioeconómica de las mujeres; la Comisión pide al Gobierno que le proporcione informaciones sobre todo nuevo hecho que se haya registrado a este respecto.

10. Condiciones en las zonas industriales especiales y las zonas francas de exportación. En su observación anterior, la Comisión tomó nota de que un grupo de trabajo tripartito estaba examinando la cuestión de la exclusión de las zonas industriales especiales (ZIE), creadas recientemente, del ámbito de aplicación de la legislación del trabajo. La Comisión también se había referido a la situación en las zonas francas de exportación (ZFE), que no quedan comprendidas en el ámbito de aplicación de la legislación del trabajo y donde rigen leyes sociales mínimas de carácter no obligatorio que no incluyen garantías contra la discriminación. El Gobierno declara que las recomendaciones del grupo de trabajo tripartito relativas a las ZIE están siendo analizadas por una comisión del Gabinete. No obstante, la Comisión observa que si bien el Gobierno ha proporcionado informaciones relativas a la ZFE de Karachi - la única que se ha establecido hasta la fecha -, no ha aportado ninguna información sobre la aplicación del principio de no discriminación en dicha zona, en la que operan 6.000 trabajadores, el 80 por ciento de los cuales son mujeres. Consecuentemente con lo anterior, la Comisión solicita una vez más al Gobierno que le informe sobre el modo en que se garantiza la aplicación del Convenio en estas zonas.

11. Habida cuenta del prolongado diálogo que se ha mantenido sobre la aplicación del presente Convenio, la Comisión sugiere al Gobierno que analice la posibilidad de recabar la asistencia técnica de la Oficina acerca de esta materia.