Observación (CEACR) - Adopción: 1996, Publicación: 85ª reunión CIT (1997)

Convenio sobre la seguridad social (norma mínima), 1952 (núm. 102) - Perú (Ratificación : 1961)

I. En relación con los asuntos planteados por la Comisión en sus comentarios de febrero-marzo de 1995, el Gobierno recuerda que en el Perú existen dos sistemas de seguridad social: el sistema público, denominado Sistema Nacional de Pensiones y el sistema privado de pensiones. El Gobierno declara que cumple con las disposiciones del Convenio núm. 102 al establecer un sistema público y promover la existencia de entidades privadas y/o mixtas. La coexistencia de los dos sistemas tiende a que el trabajador asegurado acceda a una pensión digna y justa, en tanto promueve la sana competencia y el mejoramiento de las prestaciones que otorgan. Es en dicho contexto que se expidió el decreto ley núm. 25897, de 1992, por el que se creó el sistema privado de pensiones. Las características fundamentales en las que se basa el sistema privado de pensiones son las de libre elección, administración privada, ahorro forzoso, capitalización individual y relación aporte-beneficio. El Gobierno declara que el sistema privado de pensiones por sus principios y fundamentos no puede ser comprendido ni analizado dentro de los alcances del Convenio núm. 102. El Gobierno solicita a la Comisión que se revisen las disposiciones de dicho Convenio, con la finalidad de incluir los nuevos conceptos que se vienen adoptando en diversos países del mundo.

La Comisión recuerda que, tal como lo ha puesto en evidencia su Estudio general, de 1961, y de 1989, el Convenio núm. 102 fue concebido de manera sumamente flexible. Por distintas vías es posible alcanzar un mismo nivel de seguridad social. La Conferencia rehusó deliberadamente recurrir a una terminología rígida que difícilmente podría responder a la amplia gama de soluciones nacionales y menos aún a la rápida y constante evolución de las técnicas de protección (párrafo 41 del Estudio general, de 1989). El Convenio fija sin embargo ciertos criterios concretos de alcance general sobre la organización y el funcionamiento de los sistemas de seguridad social (artículos 71 y 72).

En su observación de febrero-marzo de 1995, la Comisión había advertido que los trabajadores que se incorporan por primera vez al mercado de trabajo tienen, en principio, la opción de afiliarse a uno u otro de los sistemas. Sin embargo, una vez afiliados a una administradora privada de fondos de pensiones, los trabajadores ya no pueden reintegrarse al sistema administrado por la Oficina de Normalización Previsional (ONP) (anteriormente por el Instituto Peruano de Seguridad Social (IPSS)). En consecuencia, el sistema privado de pensiones que actualmente coexiste con el sistema público, puede llegar a sustituirlo. Las prestaciones en favor de los trabajadores incorporados al sistema privado de pensiones incluyen las de jubilación y las de invalidez, cubiertas por las Partes V y IX, del Convenio, que fueron aceptadas por el Perú.

En este sentido, la Comisión considera oportuno recordar la discusión que tuvo lugar en la Comisión de Aplicación de Normas (junio de 1996) sobre otros convenios de seguridad social ratificados por el Perú (Convenios núms. 35 a 40). En tal oportunidad, una representante gubernamental declaró que en el sistema público de pensiones el monto máximo que se paga en concepto de jubilación es absolutamente insuficiente y no guarda ninguna proporción con los aportes del trabajador. Otro representante gubernamental expresó que había quedado demostrado que, al cabo de 40 años, el sistema público del Perú fue un verdadero fracaso y se hundió.

Teniendo en cuenta lo anterior, la Comisión confía en que el Gobierno tendrá a bien volver a examinar su posición, y estará en condiciones de comunicar, en su próxima memoria, las informaciones pedidas en relación con las cuestiones planteadas en su observación de febrero-marzo de 1995 en lo que respecta al sistema privado de pensiones en relación con las siguientes disposiciones del Convenio:

Parte V (Prestaciones de vejez), artículos 28 y 19, párrafo 1 (en relación con el artículo 65). La tasa de las pensiones servidas por el sistema privado de pensiones no parece estar determinada por anticipado, en la medida en que depende del capital acumulado en las cuentas individuales de capitalización, y en especial, del rendimiento obtenido. La Comisión recuerda nuevamente que, según el artículo 29, párrafo 1, leído conjuntamente con los artículos 28 y 69, deberá garantizarse a la persona protegida que haya cumplido, antes de la contingencia, de conformidad con reglas prescritas, un período de calificación que podrá consistir en 30 años de cotización, una prestación de vejez igual al 40 por ciento del salario de referencia. En consecuencia, la Comisión agradecería que el Gobierno comunicara las informaciones estadísticas solicitadas por el formulario de memoria bajo el artículo 65 (títulos I y III) de manera de poder apreciar plenamente en qué medida la prestación de vejez alcanza, en todos los casos y cualquiera sea la modalidad elegida, el nivel prescrito por el Convenio.

Artículo 30. Sírvase indicar las medidas adoptadas o previstas para garantizar la plena aplicación de esta disposición del Convenio (pago de la prestación durante todo el transcurso de la contingencia) en lo que se refiere a la modalidad de retiro programado, la cual permite efectuar retiros mensuales hasta la extinción del capital acumulado en su cuenta, en contradicción con el artículo mencionado.

Parte IX (Prestaciones de invalidez), artículo 58. Sírvase indicar cómo se garantiza la plena aplicación de esta disposición del Convenio (pago de la prestación durante todo el transcurso de la contingencia o hasta su sustitución por una prestación de vejez) en caso de invalidez total permanente de un trabajador que se haya acogido a la modalidad de retiro programado.

Parte XIII, artículo 71, párrafo 1. La Comisión ha comprobado que el costo de las prestaciones, ciertos gastos de administración así como el importe de ciertas comisiones, están a cargo exclusivo del trabajador afiliado a una AFP. Los aportes del empleador parecen ser de carácter voluntario. Según el artículo 71, párrafo 1, "el costo de las prestaciones... y los gastos de administración de estas prestaciones deberán ser financiados colectivamente por medio de cotizaciones o de impuestos, o por ambos medios a la vez, en forma que evite que las personas de recursos económicos modestos tengan que soportar una carga demasiado onerosa y que tenga en cuenta la situación económica del Miembro y la de las categorías de personas protegidas". La Comisión solicita nuevamente al Gobierno tener a bien indicarle las medidas adoptadas o previstas para asegurar la plena aplicación del Convenio sobre este punto.

Artículo 71, párrafo 2. La Comisión recuerda que en virtud de las disposiciones del Convenio, el total de cotizaciones de seguro a cargo de los asalariados protegidos no deberá exceder del 50 por ciento del total de recursos destinados a la protección de los asalariados, de los cónyuges y de los hijos de éstos. La Comisión, con objeto de poder pronunciarse sobre la aplicación de esta disposición del Convenio, solicita al Gobierno que en su próxima memoria incluya las informaciones estadísticas solicitadas por el formulario de memoria bajo este artículo del Convenio en lo que respecta al conjunto de la seguridad social peruana aceptada por las partes, tanto en lo que respecta a los sistemas privados de pensiones y de salud (cuando este último haya entrado en vigor), como a los sistemas administrados por los regímenes públicos.

Artículo 72, párrafo 1. La Comisión solicita al Gobierno tenga a bien indicar las medidas adoptadas o previstas para dar efecto, en el marco del sistema privado de pensiones, a esta disposición del Convenio que prevé que, cuando la administración no esté confiada a una institución reglamentada por las autoridades públicas o a un departamento gubernamental responsable ante un parlamento, los representantes de las personas protegidas deberán participar en la administración o estar asociadas a ella, con carácter consultivo, en las condiciones prescritas.

II. Sistema de pensiones administrado por la ONP. La Comisión comprueba que, según las declaraciones de los representantes del Gobierno a la Comisión de Aplicación de Normas, el sistema público de pensiones es ahora ineficaz y las prestaciones no guardan relación alguna con los aportes de los trabajadores. En estas condiciones, la Comisión confía en que el Gobierno pueda indicar en su próxima memoria las medidas adoptadas o previstas para revitalizar el sistema público de seguridad social, en particular en lo que concierne a las pensiones, de modo de que se asegure una verdadera alternativa al regímen privado, garantizando a los trabajadores y a sus familias una protección contra los riesgos de la existencia que corresponda a sus necesidades, de conformidad con las normas internacionales ratificadas por el Perú. En este sentido, la Comisión señala a la atención del Gobierno, los puntos particulares siguientes:

1. Parte V (Prestaciones de vejez), artículo 29, párrafo 2. El Gobierno declara que por el decreto ley núm. 25967, de 1992, se ha establecido que ningún asegurado del Sistema Nacional de Pensiones podrá obtener el goce de pensión de jubilación si no acredita haber efectuado aportaciones por un período no menor de veinte años completos. En su opinión, el artículo 29, párrafo 1, dispone que la prestación deberá garantizarse a las personas protegidas que hayan cumplido, antes de la contingencia, un período de calificación que podrá consistir en 30 años de cotización o de empleo. En cuanto al párrafo 2, el Gobierno indica que, en su opinión, cuando la concesión de dicha prestación esté condicionada al cumplimiento del período mínimo de cotización o de empleo de 30 años, deberá garantizarse a los asegurados una prestación reducida en cuanto hayan cumplido, antes de la contingencia, un período de calificación de 15 años de cotización o de empleo. La Comisión toma nota de estas informaciones y recuerda que el párrafo 1, a), del artículo 29, se refiere al período máximo de cotización, de empleo o de residencia que puede ser considerado para determinar si la prestación de vejez alcanza el nivel prescrito según el cuadro anexo a la Parte XI (40 por ciento del salario de referencia para un beneficiario tipo). El párrafo 2, a), contiene una obligación adicional según la cual cuando la prestación de vejez está condicionada al cumplimiento de un período mínimo de calificación, una prestación reducida deberá garantizarse a todo pensionado que haya cumplido un período de calificación o de empleo de 15 años. Esta obligación debe ser cumplida independientemente del hecho de que el período tomado en cuenta para el cálculo de la pensión sea inferior a 30 años. La Comisión reitera su ruego al Gobierno para que adopte las medidas necesarias para que las personas protegidas puedan beneficiar de una prestación reducida después de 15 años de cotización como la prevista en esta disposición del Convenio.

2. Parte XI (Cálculo de los pagos periódicos), artículos 65 y 66. a) Teniendo en cuenta la declaración de los representantes gubernamentales en la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia, que fueron evocadas antes en esta observación, sobre la naturaleza absolutamente insuficiente de los pagos periódicos de la ONP, la Comisión espera que el Gobierno estará en condiciones de indicar en su próxima memoria las medidas tomadas para garantizar un nivel de prestaciones conforme a lo previsto en el Convenio en el cuadro anexo a la Parte XI.

b) En relación con la revisión de los montos de los pagos periódicos en curso atribuidos para las prestaciones de vejez y de invalidez, el Gobierno declara que habiéndose llevado a cabo en el año 1994 el último censo de población, es posible realizar el estudio financiero actuarial del régimen de pensiones e invalidez administrado por la ONP. La Comisión toma debida nota de lo anterior, y confía en que el Gobierno estará en condiciones de comunicar en su próxima memoria las estadísticas requeridas por el formulario de memoria bajo el título VI del artículo 65 que son necesarias para apreciar la evolución de las prestaciones a largo plazo en relación con la evolución del nivel del costo de vida. Cabe recordar, una vez más, la importancia que la Comisión atribuye a la revisión del monto de los pagos periódicos en curso, en el caso de estas prestaciones, tal como lo requieren los artículos 65, párrafo 10, y 66, párrafo 8. Teniendo en cuenta las declaraciones de los representantes gubernamentales en la Comisión de Aplicación de Normas, la Comisión considera que las medidas que el Gobierno debería adoptar para revalorizar el monto de las pensiones tendrían una importancia particular (véase también el siguiente punto III).

III. La Comisión ha tomado nuevamente nota de las observaciones formuladas por organizaciones profesionales en relación con las dificultades que plantea el pago de las prestaciones de seguridad social debidas a los particulares. La Asociación de Jubilados Petroleros del Area Metropolitana de Lima y Callao, con fecha 25 de octubre de 1995 y 16 de septiembre de 1996, ha alegado una estrategia del Gobierno que consistiría en desprestigiar al máximo el Sistema Nacional de Pensiones; los recursos financieros y económicos del IPSS no deberían derivarse a las AFP. Se refiere a resoluciones judiciales que constatan una deuda del IPSS en favor de los pensionados.

En una nota de fecha 4 de marzo de 1996, el Gobierno ha tenido a bien dar a conocer sus propios comentarios sobre el asunto remitiéndose a un trámite ante los tribunales competentes donde existe una causa pendiente. El Gobierno declara que ninguna autoridad puede abocarse al conocimiento de causas pendientes ante el órgano jurisdiccional ni interferir en el ejercicio de sus funciones. La Comisión confía en que el Gobierno comunicará las decisiones judiciales definitivas sobre las causas incoadas, y que tendrá a bien asegurar la plena aplicación de las disposiciones pertinentes del Convenio, en particular de sus artículos 71, párrafo 3, y 72, párrafo 2. La Comisión se permite recordar que según el artículo 71, párrafo 3, el Estado deberá asumir la responsabilidad general en lo que se refiere al servicio de las prestaciones de seguridad social y adoptar todas las medidas necesarias para alcanzar dicho fin, y que en virtud del artículo 72, párrafo 2, el Estado deberá velar por la buena administración de las instituciones y servicios que contribuyan a la aplicación del Convenio.

IV. Partes II, III y VIII (leídas conjuntamente con las partes I, XI, XII y XIII). En lo que respecta a las condiciones de otorgamiento y duración de las prestaciones, así como la naturaleza de las prestaciones médicas y al nivel de las prestaciones monetarias, el Gobierno se remite a las indicaciones suministradas en su memoria para el Convenio sobre el seguro de enfermedad (industria), 1927 (núm. 24). La Comisión se remite a los comentarios que ha formulado para el Convenio núm. 24, y confía en que la próxima memoria para el mencionado Convenio, que fue solicitada para 1997, incluirá suficientes informaciones como para permitirle examinar también la aplicación de las partes evocadas del Convenio núm. 102.

V. La Comisión ha tomado nota del informe del Comité tripartito encargado de examinar la reclamación presentada por la Central Latinoamericana de Trabajadores (CLAT), en virtud del artículo 24 de la Constitución, en la que se alegó el incumplimiento del Convenio por parte del Perú, aprobado por el Consejo de Administración en noviembre de 1995 (264.a reunión).

Teniendo en cuenta la considerable importancia de los puntos planteados, la Comisión no puede sino instar al Gobierno a que a la brevedad adopte las medidas conducentes a dar efecto a las disposiciones del Convenio, rogándole tener a bien incluir en su próxima memoria todas las informaciones requeridas en esta observación y a la solicitud directa.

[Se invita al Gobierno a comunicar una memoria detallada en 1997.]