Observación (CEACR) - Adopción: 1996, Publicación: 85ª reunión CIT (1997)

Convenio sobre la seguridad social (norma mínima), 1952 (núm. 102) - Alemania (Ratificación : 1958)

La Comisión toma nota de la información que figura en la memoria del Gobierno.

Parte XIII (disposiciones comunes), artículo 69, apartado i), del Convenio relativa a la suspensión de las prestaciones de desempleo. Desde hace varios años, a consecuencia de las observaciones formuladas por la Confederación de Sindicatos Alemanes (DGB), la Comisión examina la compatibilidad del artículo 116 de la ley sobre la promoción del empleo, en su tenor modificado en 1986, con el artículo 69, apartado i).

El párrafo 3 del artículo 116, en su tenor modificado, autoriza la suspensión de las prestaciones de desempleo debidas a los trabajadores que han perdido su empleo a consecuencia de un conflicto laboral, pero que no participaron en el conflicto en los siguientes casos: a) cuando las personas afectadas estuvieren empleadas en empresas abarcadas en el ámbito de aplicación territorial y profesional del convenio colectivo que da lugar al conflicto; y b) cuando la empresa en cuestión no está abarcada en el ámbito territorial del convenio colectivo pero pertenece a un sector profesional abarcado por éste. En este último caso, las prestaciones sólo se suspenden si se presenta una reclamación que es la misma - en su naturaleza y alcance - a la reclamación principal que da lugar al conflicto y si existe la certeza de que la decisión a la que se llegue en ese conflicto será aceptada en sus "aspectos esenciales" por el convenio colectivo que no es objeto de un diferendo pero que se aplica en el territorio en el que la empresa está situada. La comisión para la neutralidad, integrada por los representantes de los empleadores y de los trabajadores y del Presidente del Instituto Federal del Trabajo, determina si las condiciones antes mencionadas para la suspensión de las prestaciones se cumplieron, con arreglo al artículo 116.

En sus comentarios anteriores, la Comisión había hecho hincapié en la importancia de la aplicación práctica de las enmiendas al artículo 116 para evaluar su compatibilidad con el artículo 69, i) y solicitó que se le enviara copias de las decisiones pertinentes de los órganos judiciales.

En diciembre de 1994, la DGB presentó una comunicación relativa a la sentencia del Tribunal Federal Social, de 4 de octubre de 1994, que confirmó en su mayor parte una decisión de la comisión para la neutralidad y llegó a la conclusión de que, habida cuenta de las circunstancias del caso, se satisfacía el requisito previsto en el artículo 116, 3) de la ley de promoción del empleo al denegar las prestaciones de desempleo en los casos de suspensión del trabajo debido a huelgas ocurridas en otras regiones geográficas. La DGB alegó que esta decisión es contraria al artículo 69, i) y constituye una infracción al derecho de huelga.

En respuesta a los comentarios de la DGB, el Gobierno hizo suyas plenamente las conclusiones del Tribunal Federal Social, en el sentido de que el artículo 116 era conforme al artículo 69, i) y era compatible con el principio de que el Estado no debería intervenir en un conflicto laboral otorgando prestaciones a trabajadores suspendidos que probablemente también obtendrán ventajas de los resultados obtenidos por otros trabajadores en huelga. Según el Gobierno, tal intervención se produciría en el caso de que el Estado tuviera que asumir el riesgo de pérdida de remuneraciones de los trabajadores que muy probablemente también se beneficiarían de los resultados obtenidos por otros trabajadores en huelga aunque no participaran directamente en esa acción laboral.

La Comisión ha recibido copia de las decisiones de la comisión para la neutralidad (1.o de julio de 1993), del Tribunal Federal Social, publicadas el 4 de octubre de 1994 (núm. B56E, Az: 7Kl Ar 1/93), y del Tribunal Constitucional, (BV6, 14 de abril de 1995), relativas al artículo 116 de la ley federal de promoción del empleo, en su tenor modificado en 1986. La Comisión ha examinado esas decisiones. Toma nota de que, según el Tribunal Federal Social y el Tribunal Constitucional, el artículo 116, 3) y 2) exigen que la comisión para la neutralidad constate los hechos siguientes: 1) que los trabajadores afectados por la suspensión del trabajo, pero que no participaron en la huelga realizada en otra región hayan formulado reclamaciones relativas a sus convenios colectivos y se encuentren en la etapa de reivindicarlas; 2) que la reclamación principal que hayan reivindicado o pretendan reivindicar sea "la misma en cuanto a su naturaleza y alcance" que la reclamación principal reivindicada por los trabajadores en huelga; y 3) que "con toda probabilidad" la serie de reclamaciones de un caso será tenida en cuenta sustancialmente en el otro. Los tres elementos deben estar presentes mientras dure la denegatoria de la prestación con arreglo al artículo 116, 3) y 2); un cambio de circunstancias que elimine cualquiera de esos elementos tendrá como consecuencia que se ponga fin a la aplicación de la decisión de la comisión para la neutralidad, en virtud de la cual la oficina de empleo se pronuncia por las reclamaciones individuales para el otorgamiento de las prestaciones en caso de suspensión del trabajo provocada por un conflicto laboral. El Tribunal Federal Social llegó a la conclusión de que en el caso que tenía ante sí los tres elementos se presentaron simultáneamente y de manera clara durante un período limitado de tiempo durante la suspensión del trabajo y presentó datos relativos a la alta correlación registrada en los años recientes respecto de los salarios y asignaciones por concepto de formación en el mismo sector salarial entre zonas geográficas que casi simultáneamente habían participado en negociaciones colectivas en mayo de 1993. El Tribunal Federal Social consideró que el hecho de que en ese caso la acción de reivindicación se realizó como reacción al retiro de los empleadores del convenio colectivo de 1991 estaba fuera de la cuestión.

La Comisión tomó nota en particular de que el Tribunal Federal Social consideró que la reclamación principal en una huelga es aquella en que el sindicato moviliza a sus afiliados con objeto de realizar una acción de reivindicación, lo cual caracteriza principalmente esa acción. Las demandas principales en cada zona geográfica deben ser las mismas en cuanto a su naturaleza (esto es, su objetivo) y alcance (esto es, su extensión), sin que sean necesariamente idénticas: según el Tribunal Federal Social, la intención del legislador era de indicar que la palabra "misma" no implicaba que las reclamaciones fueran totalmente equivalentes en cada uno de sus detalles; sin embargo, el término "misma" debería considerarse en cada situación laboral individual para determinar la importancia económica de la reclamación. El Tribunal Federal Social hizo hincapié en que el término "misma" debería interpretarse restrictivamente: "la reclamación formulada y la acción de las demandas principales deben ser tan similares que casi deberían corresponder completamente". Si bien el Tribunal Federal Social consideró que las diferencias en cuanto al tipo de acuerdo propuesto (nivel de empresa, nivel sectorial, etc.) no tenían ninguna influencia en la determinación de la semejanza de las reclamaciones, subrayó que esas diferencias deberían examinarse cuidadosamente en relación con la evaluación de la probabilidad.

Por último, según el Tribunal Federal Social, la comisión para la neutralidad no dispone de un margen de flexibilidad o de facultades de evaluación cuando debe decidir si el resultado de un conflicto en un sector se aplicará probablemente a otro; y sus previsiones están sujetas a revisión judicial. Esas previsiones deben responder a un análisis exhaustivo y las conclusiones deben aparecer como muy probables sobre la base de la información específica y la experiencia. El Tribunal Constitucional confirmó de una manera general la decisión del Tribunal Federal Social y sostuvo que el artículo 116 era compatible con la Constitución alemana, fundándose en los hechos del caso que tenía ante sí.

La Comisión recuerda que en una observación previa, especialmente la observación de 1965 dirigida a Alemania, había debatido extensamente el sentido de la expresión "como consecuencia directa de una suspensión de trabajo contenida en el artículo 69, i)". Esa redacción tiene el propósito de distinguir entre trabajadores que tienen escaso o ningún interés en el resultado del conflicto laboral, y por ende, no deberían soportar el riesgo de tal acción y aquellos que tienen un interés sustancial en el resultado de dicho conflicto y por consiguiente se puede esperar más razonablemente que sea susceptible de que se comparta el esfuerzo con los trabajadores en huelga. La cuestión principal, tal como la Comisión afirmó en comentarios anteriores es determinar si es probable que el conflicto laboral tenga influencia en las condiciones de trabajo de los reclamantes. A este respecto considera que el criterio de "con toda probabilidad" aplicado en el artículo 116, 3), 2), b), establece una adecuada distinción entre trabajadores interesados y no interesados. La Comisión considera también que la determinación de si las reclamaciones son las "mismas en cuanto a su naturaleza y alcance" es de primordial importancia para evaluar la compatibilidad del artículo 116 con el artículo 69, i). La Comisión es consciente de que es probable que la enmienda del artículo 116, párrafo 3, afecte negativamente al derecho a las prestaciones de desempleo durante las acciones de reivindicación pero, al parecer, fundándose en las conclusiones de hecho del Tribunal Federal Social, la suspensión de las prestaciones en este caso específico no es incompatible con las disposiciones del Convenio. A este respecto, no obstante, la Comisión señala nuevamente a la atención la declaración del Tribunal Federal Social de que la expresión "la misma" debe determinarse en cada caso individual y agradecería que se la mantenga informada de toda decisión que se adopte con respecto al artículo 116.