Solicitud directa (CEACR) - Adopción: 1996, Publicación: 85ª reunión CIT (1997)

Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169) - México (Ratificación : 1990)

1. La Comisión toma nota de las detalladas informaciones suministradas por el Gobierno en su memoria en respuesta a algunos puntos planteados en su solicitud directa anterior.

2. Artículo 6 del Convenio. La Comisión toma nota de las detalladas informaciones suministradas por el Gobierno sobre los procedimientos de consulta emprendidos conjuntamente con las comunidades indígenas como parte de una amplia consulta que contempla, dentro del Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000, el desarrollo de los pueblos indígenas y sienta las bases para una nueva relación entre el Gobierno y dichas comunidades. Con estas directrices se llevó a cabo en 1995 una amplia "Consulta nacional sobre derechos y participación indígenas", la cual fue convocada por los poderes legislativo y ejecutivo federales y tuvo como objetivo principal conocer los puntos de vista, diagnósticos y planteamientos de los pueblos y comunidades indígenas, así como de estudiosos del tema que permitieran a los órganos competentes proponer reformas al marco constitucional y legal correspondiente. El Gobierno informa además que en estas consultas participaron representantes de 56 etnias y se realizaron en 33 foros estatales a los que asistieron casi 12.000 participantes y se registraron casi 2.000 ponencias que contenían cerca de 9.000 diversas propuestas. El Gobierno anexa un resumen de los foros realizados e informa que además se realizaron 18 encuentros que consistieron en visitas a las comunidades indígenas. Al término de las consultas fueron sistematizadas las recomendaciones y corresponderá ahora a cada instancia gubernamental concernida al análisis y su puesta en práctica. Las principales conclusiones se esquematizan en los siguientes tópicos: usos y costumbres en la organización política y jurídica; cultura indígena; participación y representación política; derecho consuetudinario e impartición de justicia; desarrollo y bienestar social y tierra y patrimonio. La Comisión toma nota de que el Gobierno informa que una de las principales acciones derivadas de la consulta es que será sometida una iniciativa de reformas en el próximo período de sesiones del Congreso de la Unión que haga explícitos y garantice los derechos indígenas y reconozcan sus usos y costumbres. La Comisión ruega al Gobierno que la mantenga informada del resultado práctico de este esquema nacional de consultas legislativas ante el Congreso de la Unión, incluida la protección laboral, así como de la implementación de las propuestas y de la participación indígena en otras, si ha sido el caso.

3. Por otra parte, se informa que el Instituto Nacional Indígena (INI) ha propuesto una reforma para transformar dicho instituto para que los programas operativos, presupuestos, activos y personal sean transferidos a los estados de la federación, con la obligación de que las autoridades locales promuevan la integración de instancias o consejos locales con la participación de los pueblos indígenas tanto en la dirección como en la programación de sus políticas y acciones. La Comisión desearía recibir informaciones detalladas sobre la evolución en la práctica de esta propuesta de modificación del INI para darle una participación mayor a los pueblos indígenas.

4. Artículo 8. La Comisión había solicitado al Gobierno que la mantuviese informada de cualquier progreso en relación al sistema de impartición de justicia de los pueblos indígenas así como sobre todo procedimiento que permita resolver los conflictos entre estas costumbres ancestrales y la ley positiva del Estado. Al respecto, la Comisión toma nota de que se ha propuesto que se reconozcan a los pueblos indígenas como una entidad de derecho público, lo que en la práctica le permitiría manejar fondos públicos, y otorgar presunción de legalidad y legitimidad a sus actos. Asimismo toma nota de que será sometida, en el próximo período de sesiones del Congreso, uno de los principales resultados de la consulta, a saber, una iniciativa de reforma que haga explícitos y garantice los derechos indígenas, reconozca sus formas de representación social para incorporarlos a la organización municipal y asegure el acceso de las comunidades indígenas al sistema judiciario, para que en los juicios y procedimientos se tomen en cuenta su lengua, usos y costumbres. La Comisión espera las informaciones sobre este particular prometidas por el Gobierno en su memoria.

5. Artículo 14. La Comisión había tomado nota con interés de que la modificación del artículo 27 de la Constitución en 1991 ha marcado un cambio en el procedimiento para el reconocimiento y titulación de bienes comunales. En cuanto al proceso de reforma agraria, la Comisión había recordado que la ley orgánica de los tribunales agrarios y la ley agraria, facultan a dichos tribunales a resolver sobre el reconocimiento como comunidad a los grupos indígenas que lo hubiesen solicitado antes de la entrada en vigor del nuevo marco jurídico agrario. Toma nota de que se dictaron 273 sentencias que confirman y reconocen los bienes comunales y 168 negando dicho reconocimiento. También había tomado nota de que los tribunales agrarios emitieron 35 sentencias positivas en favor de igual número de poblados en el período comprendido entre los años 1992 y 1994, otorgando seguridad jurídica a una superficie de 53.192.000 ha y beneficiando a 8.342 comuneros. Sin embargo, la Comisión tomó nota de que la lectura de estas cifras no estaba clara en la memoria, por lo que la Comisión solicita nuevamente al Gobierno le mantenga informada al respecto de esta materia en sus futuras memorias, en particular a cómo se concilia en la ley el derecho individual de propiedad con el derecho comunitario.

6. Artículo 20. La Comisión había tomado nota de la declaración del Gobierno de que la inspección y vigilancia de las condiciones de trabajo le corresponde a las autoridades laborales de los Estados de la República, los cuales actúan a solicitud de parte de los trabajadores o de los empleadores. La Comisión había solicitado al Gobierno que le enviase informaciones acerca de algunas de las peticiones recibidas de las partes en los últimos años, y el informe de las consecuentes inspecciones. Al respecto el Gobierno informa que la Secretaría del Trabajo y Previsión Social inició en 1996 la operación de convenios de coordinación con las autoridades estatales a fin de recabar la información que es generada localmente a raíz de las inspecciones que se efectúan. La Comisión al tiempo que nota que la capacidad de los trabajadores indígenas de solicitar la intervención de los inspectores de trabajo debe ser mínima en la práctica, queda a la espera de las informaciones prometidas.

7. La Comisión había tomado nota de las jornadas de capacitación jurídico laboral que se han hecho en las comunidades indígenas que presentan un fuerte índice de pérdida de empleo con el objetivo de que conozcan sus derechos. También toma nota de que la Coordinadora de Asuntos Indígenas, entre junio de 1995 a junio de 1996, realizó una serie de actividades de capacitación sobre derechos humanos en varias comunidades, dirigidas a promotores indígenas y a organizaciones no gubernamentales. Solicita al Gobierno nuevamente le suministre informaciones en su próxima memoria acerca del efecto práctico que han causado dichas jornadas.

8. Artículos 24 y 25. La Comisión toma nota de las informaciones detalladas enviadas por el Gobierno sobre el avance de los programas de salud dirigidos a las comunidades indígenas.

9. Artículos 26 a 31. La Comisión espera que el Gobierno continuará informando acerca de los progresos alcanzados para ampliar el sistema de educación a las comunidades indígenas.

10. Por otro lado, la Comisión nota que el Gobierno no ha respondido a ciertos puntos de la solicitud directa anterior que estaban redactados en los términos siguientes:

2. Artículo 2. La Comisión toma nota con interés de la declaración del Gobierno de que la participación de las comunidades indígenas en el INI serán cargos honorarios y elegibles en los términos que respecto de cada uno de ellos prevé el reglamento, la duración será de dos años y podrán ser reelectos una sola vez. Por favor, indiquen acerca de cómo esto será implementado en la práctica de acuerdo con la legislación.

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5. Artículo 9. La Comisión toma nota con interés de la declaración del Gobierno de que se han establecido reformas en las leyes penales en materia federal, en el sentido de que las autoridades judiciales están obligadas a considerar las costumbres del inculpado (artículos 146 y 220 bis del Código Federal de Procedimientos Penales). También toma nota de que tales casos no han sido todavía llevados a los tribunales federales, y solicita al Gobierno que indique en su próxima memoria si esto ya ha sucedido.

6. Artículo 10. La Comisión, refiriéndose a su observación, solicita al Gobierno que en sus próximas memorias envíe copias de alguna de las sentencias en las cuales se aplique este nuevo tipo de sanción.

7. Artículo 12. La Comisión toma nota con interés de la declaración del Gobierno de que se han organizado foros de consulta para delimitar el contenido y alcance de la ley reglamentaria del párrafo primero del artículo 4 constitucional, y fracción VII del artículo 27, y solicita al Gobierno que indique en su próxima memoria qué progresos se han efectuado en relación con esto.

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10. La Comisión también agradecería si el Gobierno pudiera indicar la extensión de la tierra tradicionalmente ocupada por los pueblos indígenas que ahora ha sido identificada y reconocida por título, de conformidad con la sección 23, x) de la ley agraria.

11. Artículo 15. La Comisión toma nota de que la referencia en sus comentarios precedentes a la sección 4 de la ley agraria de 23 de febrero de 1992, debería estar en la sección 5 de esa ley.

12. La Comisión toma nota de la declaración del Gobierno acerca de la celebración de convenios de concertación con comunidades rurales y campesinas y con organizaciones obreras para el establecimiento, administración y manejo de áreas naturales protegidas, al mismo tiempo que brinda asesoría ecológica en las actividades relacionadas con el aprovechamiento racional de los recursos naturales. También toma nota de que se realizan acciones conjuntas coordinadas por la Secretaría de Desarrollo Social entre los Estados y municipios y las comunidades urbanas y rurales, así como con diversas organizaciones sociales para la preservación y mejoramiento del medio ambiente. La Comisión solicita al Gobierno se sirva mandar información acerca de esos convenios de concertación, y lo que concierna a cómo deben ser implementados en la práctica. Por favor, también proporcionen la información solicitada anteriormente sobre la incorporación de las técnicas indígenas en las estrategias de conservación del medio ambiente.

13. La Comisión toma nota de la declaración del Gobierno de que no se contempla disposición expresa que faculte a las comunidades indígenas a otorgar su consentimiento para la explotación de minerales en su tierra en lo particular; sin embargo, sí se contempla un procedimiento reglamentado en el artículo 23 de la ley agraria, para que éstas se organicen para el aprovechamiento de sus bienes. También toma nota de la declaración del Gobierno de que la explotación de los recursos naturales considerados por el Estado como estratégicos se hará previa indemnización. Las disposiciones de esta legislación tratan un proceso de consulta, discusión y compensación, el cual parece estar en general de conformidad con los requisitos del párrafo 2 del artículo 15. La Comisión solicita al Gobierno que proporcione información en su próxima memoria acerca de cómo este sistema funciona en la práctica. La Comisión solicita al Gobierno que mande copia de algunas de las indemnizaciones ya realizadas, e indique si es permitida la exploración o la explotación de minerales, o si otros derechos sobre el subsuelo han sido entregados en casos en los que las comunidades afectadas no estaban de acuerdo.

14. Artículo 17. La Comisión toma nota de la declaración del Gobierno de que para que las modificaciones a la legislación agraria no conduzcan a la pérdida de las tierras indígenas están protegidas por el artículo 27, fracción VII de la Constitución, que señala que la ley protegerá la integridad de las tierras indígenas, y por la ley agraria que garantiza que las tierras de los grupos indígenas guardan los principios de inalienables, imprescribibles e inembargables. Toma nota de que en los recientes programas gubernamentales de titulación y certificación de derechos ejidales, no se ha contemplado la incorporación de las comunidades indígenas en razón de que éstos guardan una forma de tenencia de la tierra diferente a la de los ejidos, también toma nota de que el Gobierno está buscando una manera de adecuar este programa a la forma colectiva de trabajo de la tierra en las comunidades indígenas, y solicita se le mande información acerca de los avances al respecto de esta materia.

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17. Artículos 21 a 23. La Comisión solicita de nuevo al Gobierno que mande información acerca de las repercusiones prácticas de los programas creados para promover la formación profesional, las artesanías e industrias rurales.

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20. Artículo 32. La Comisión toma nota con interés de la información concerniente a la Comisión Mexicana de Ayuda a Refugiados (COMAR), en julio de 1980, que posee una organización especializada para atender las necesidades de los refugiados guatemaltecos. Toma nota de los esfuerzos que COMAR está haciendo en los diferentes campamentos de refugiados indígenas guatemaltecos y de los movimientos de repatriación a Guatemala organizados conjuntamente con el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR). La Comisión solicita al Gobierno que le mantenga informada del avance de las repatriaciones a Guatemala y del estado de los refugiados que todavía restan en los campamentos mexicanos.

21. La Comisión hace referencia a su observación anterior y toma nota de las numerosas denuncias de casos de violación de los derechos humanos contra los indígenas de la zona de Chiapas, tales como ejecuciones extrajudiciales, torturas, asesinatos, de carácter político, desapariciones y asesinatos. Solicita al Gobierno le informe detalladamente de la situación de las comunidades indígenas de esa zona, y de qué medidas tienen pensadas adoptar al respecto de la situación.