Observación (CEACR) - Adopción: 1996, Publicación: 85ª reunión CIT (1997)

Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) - Pakistán (Ratificación : 1951)

La Comisión toma nota de las informaciones comunicadas por el Gobierno en su memoria, así como también de la información detallada suministrada por el representante gubernamental a la Comisión de la Conferencia en junio de 1995. Además, la Comisión toma nota de los comentarios formulados por el Sindicato de Trabajadores de Ferrocarriles de Pakistán (PREM).

I. Las observaciones anteriores de la Comisión se referían a las discrepancias entre la legislación nacional y el Convenio en los puntos siguientes:

- prohibición de afiliación y actividades sindicales a los empleados de la Corporación de la Televisión de Pakistán y de la Corporación de la Radiodifusión de Pakistán;

- denegación de los derechos garantizados por el Convenio a los trabajadores de las zonas francas de exportación (artículo 25 de la ordenanza de 1980 sobre la Autoridad de las zonas francas de exportación, y artículo 4 del reglamento de 1982 sobre el control del empleo en las zonas francas de exportación);

- exclusión de los funcionarios públicos de grado 16 o de grado superior, del ámbito de aplicación de la ordenanza sobre relaciones profesionales (IRO) de 1969 (artículo 2, viii) (disposición específica));

- restricciones al recurso a la huelga (artículos 32, 2) y 33, 1), de la ordenanza);

- prohibición de que los afiliados de sindicatos minoritarios puedan ser representados en sus reclamaciones individuales por el sindicato al que se han afiliado;

- ascensos artificiales como táctica antisindical en los sectores bancario y financiero;

- denegación del derecho de constituir sindicatos para los empleados de los hospitales de los sectores público y privado.

1. En lo que respecta a la Corporación de la Televisión de Pakistán y a la Corporación de la Radiodifusión de Pakistán (PTVC y PBC), la Comisión toma nota de la información suministrada por el Gobierno a la Comisión de la Conferencia según la cual la recomendación del equipo de tarea tripartito sobre cuestiones laborales a fin de permitir el restablecimiento de los derechos sindicales de los empleados de la PTUC y de la PBC, es examinada por el Gabinete. Por consiguiente, la Comisión expresa la esperanza de que se restablezcan los derechos sindicales a los mencionados empleados y solicita al Gobierno que la informe en su próxima memoria de la decisión que adopte el Gabinete al respecto.

2. En lo que respecta a la concesión de derechos sindicales en las zonas francas de exportación (ZFE), el Gobierno se refiere una vez más en su memoria al reglamento de 1982 sobre el control del empleo en las zonas francas de exportación, que regula las condiciones de empleo en dichas zonas, en el que se prevé mayores beneficios que los que se otorgan a otros trabajadores. El Gobierno reitera que, en la actualidad, sólo existe una zona franca de exportación que emplea menos de 6.000 trabajadores, de los que el 80 por ciento son mujeres. El Gobierno añade que, dado que el ambiente cultural en Pakistán no es favorable a la sindicalización de las mujeres trabajadoras debido a tabúes sociales, esas trabajadoras no reclaman que se les restablezcan los derechos de sindicación de conformidad con las disposiciones de la ordenanza sobre relaciones profesionales. No obstante, no existe para ellas ninguna prohibición de constituir asociaciones. El Gobierno añade que la Comisión del Gabinete está examinando la anterior recomendación del equipo de tarea tripartito, según la cual sería conveniente que la legislación laboral se aplicara uniformemente y sin discriminaciones a todas las organizaciones. La Comisión confía en que los derechos sindicales estipulados en la ordenanza sobre relaciones profesionales serán restituidos a los trabajadores de las zonas francas de exportación y solicita al Gobierno que en su próxima memoria la informe de la decisión de la Comisión del Gabinete al respecto.

3. En cuanto a la exclusión de los funcionarios públicos de grado 16 o de grado superior, del ámbito de aplicación de la ordenanza sobre relaciones profesionales, el Gobierno reitera que no existe prohibición alguna para la constitución de asociaciones de diferentes categorías de empleados. Sin embargo, están sujetas a ciertas restricciones para evitar que se lleven a cabo actividades perjudiciales a los objetivos y finalidades básicas de sus reparticiones, tales como la participación en actividades políticas, la publicación de periódicos o la difusión de reivindicaciones de sus afiliados, sin previa autorización del Gobierno. La Comisión ya había tomado nota, en sus comentarios anteriores, de estas mismas restricciones en el reglamento de los funcionarios públicos de SINDH (dirección). La Comisión recuerda nuevamente que dichas restricciones son incompatibles con el derecho de las organizaciones de trabajadores de elegir sus representantes y de organizar su administración sin injerencia gubernamental de conformidad con lo dispuesto en el artículo 3 del Convenio. Además, la Comisión señala a la atención del Gobierno el párrafo 86 del Estudio general sobre libertad sindical y negociación colectiva, de 1994, en el que se expresa que las disposiciones que prevén la obligación de crear organizaciones distintas para cada categoría de funcionarios (por ejemplo, cuando la afiliación sindical está reservada a los funcionarios de una sola unidad) son incompatibles con el derecho de los trabajadores de constituir las organizaciones que estimen convenientes y de afiliarse a ellas. Sin embargo, la Comisión ha estimado que puede admitirse que las organizaciones de base de los funcionarios estén reservadas a esa categoría de trabajadores, a condición de que no se estipule también que esas organizaciones de base deban limitarse a los funcionarios o empleados de un ministerio, de un departamento o de un servicio particular, y de que al igual que las organizaciones del sector privado puedan afiliarse libremente a las federaciones o confederaciones que estimen convenientes.

Dado que el Gobierno aún no ha comunicado información sobre la dimensión y las actividades de las asociaciones de funcionarios públicos existentes, la Comisión solicita nuevamente al Gobierno que le comunique informaciones al respecto en su próxima memoria.

4. Con respecto a las restricciones al derecho de huelga, el Gobierno reitera en su memoria que la ley de 1952 sobre servicios esenciales (mantenimiento) de Pakistán, solamente se aplica a las organizaciones de empleo cuyas actividades satisfacen las necesidades de la defensa o atañen a la vida de la comunidad. La preocupación fundamental es garantizar la viabilidad económica de los programas de prioridad nacional y, por consiguiente, es de interés nacional garantizar que las huelgas no se prolonguen por tiempo indefinido.

La Comisión toma nota de la declaración del representante gubernamental en la Comisión de la Conferencia según la cual la lista actual de establecimientos comprendidos en la ley se ha reducido de 16 a 8, y será reexaminada con regularidad. Además, la Comisión toma nota de que el equipo de tarea tripartito había recomendado que se dejara de aplicar la ley de 1952 sobre servicios esenciales (mantenimiento) de Pakistán, a ciertos otros establecimientos actualmente abarcados por dicha ley, y de que las recomendaciones del equipo de tarea tripartito han sido sometidas al Gabinete. La Comisión solicita al Gobierno que la informe de la decisión del Gabinete a este respecto en su próxima memoria.

5. En cuanto al derecho de representación de los sindicatos minoritarios, el Gobierno reitera que ha tomado nota de los comentarios anteriores de la Comisión y que, en consecuencia, procede a adoptar todas las medidas posibles en conformidad con el Convenio para proteger los derechos de los sindicatos minoritarios.

6. En relación con los comentarios anteriores relativos a los ascensos artificiales en los sectores bancario y financiero, así como en el de la industria siderúrgica, efectuados con la intención de socavar la afiliación de los sindicatos de trabajadores, el Gobierno señala que si en efecto han existido casos de ascensos falsos por los cuales los empleados han recibido salarios más elevados pero sin el correspondiente cambio de nivel de responsabilidad, dichos empleados pueden recurrir a las disposiciones referentes a las prácticas laborales desleales del artículo 22 A), 8), g) de la ordenanza sobre relaciones profesionales, y llegado el caso, pedir reparación ante el tribunal del trabajo. A este respecto, la Comisión recuerda que el artículo 2, viii) de la ordenanza sobre relaciones profesionales excluye de la definición de "trabajador" toda persona "que, siendo empleada en calidad de supervisor, cobra un salario superior a 800 rupias por mes". Dado que el informe de la misión de contactos directos a Pakistán indica que el salario mínimo es de 1.500 rupias, esta definición de "trabajador" carece de sentido. La Comisión señala una vez más a la atención del Gobierno el párrafo 66 de su Estudio general, en el que ha considerado que una legislación que permite ofrecer ascensos ficticios a trabajadores sindicados sin atribuirles de hecho responsabilidades de gestión, con la finalidad de asimilarlos a la categoría de "empleadores" y excluirlos así del derecho de sindicación, no está en conformidad con las disposiciones del Convenio, puesto que ello equivale a negar el derecho de asociación y a reducir artificialmente la base de la unidad de negociación. Por consiguiente, la Comisión solicita al Gobierno que modifique la definición de "trabajador", a fin de impedir una desestabilización de las organizaciones de trabajadores mediante ascensos artificiales y de garantizar a todos los trabajadores, sin ninguna distinción, el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes así como el de afiliarse a esas organizaciones. A este respecto, la Comisión toma nota con interés de la información comunicada por el Gobierno a la Comisión de la Conferencia según la cual el equipo de tarea tripartito ha contemplado ampliar la definición de "trabajador" a fin de resolver el problema. La Comisión solicita al Gobierno que la informe en su próxima memoria acerca de las recomendaciones del equipo de tarea tripartito a la Comisión del Gabinete a este respecto.

7. En cuanto a la denegación del derecho de constituir sindicatos a los empleados de los sectores hospitalarios público y privado, el Gobierno reitera que la aplicación de la ley sobre servicios esenciales a esos trabajadores no significa que no tengan derechos de sindicación y, en consecuencia, están legalmente facultados para constituir asociaciones. Además, y según la declaración del representante del Gobierno ante la Comisión de la Conferencia, si bien los empleados de los hospitales públicos no son considerados por la ordenanza sobre relaciones profesionales, los empleados de hospitales y clínicas privados pueden constituir su propio sindicato en virtud de la ordenanza sobre relaciones profesionales. Sin embargo, la Comisión toma nota de que todos los empleados de los hospitales están excluidos de la ordenanza sobre relaciones profesionales en virtud del artículo 1, 3), f), que no establece ninguna distinción entre hospitales del sector público o privado. Por consiguiente, la Comisión solicita una vez más al Gobierno que comunique informaciones sobre las disposiciones legislativas actualmente en vigor que garantizan a los empleados de los hospitales el derecho de constituir organizaciones de empleados de hospitales con objeto de fomentar y defender sus intereses profesionales, así como el de afiliarse a esas asociaciones, de conformidad con lo establecido en el Convenio, y que indique las dimensiones y actividades de las asociaciones de ese sector.

II. La Comisión lamenta tomar nota de que el Gobierno no ha comunicado sus observaciones a los anteriores comentarios de la Comisión con respecto a la denegación del derecho de sindicación a los trabajadores de la silvicultura. Por consiguiente, la Comisión debe recordar sus comentarios anteriores al respecto:

La Comisión toma nota de la recomendación formulada por el Comité de Libertad Sindical en el caso núm. 1696 (véase 292.o informe del Comité) en relación con la negativa a inscribir en el registro a un sindicato de trabajadores de la silvicultura alegando que no están abarcados por la definición de la palabra "trabajadores" de la ordenanza de 1969 sobre relaciones profesionales y que deben considerarse funcionarios públicos. Como se recordó con anterioridad, el derecho de los trabajadores de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a esas organizaciones se aplica a todos los trabajadores "sin ninguna distinción" y, por lo tanto, también se aplica a los empleados del Estado. Por consiguiente, la Comisión pide al Gobierno que indique las medidas adoptadas o previstas para que se garantice a los empleados del Estado en general y a los trabajadores de la silvicultura en particular el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a esas organizaciones.

III. La Comisión lamenta comprobar que los comentarios más recientes formulados por el Sindicato de Empleados de Ferrocarriles de Pakistán se refieren a una notificación de fecha 12 de septiembre de 1996 de la Dirección de los Ferrocarriles que privan a algunos empleados más de las disposiciones de la ordenanza sobre relaciones profesionales y les advierte que tomará medidas disciplinarias en caso de que recurran a actividades sindicales. En comentarios anteriores la Comisión observó que una circular ministerial que incluye la mayoría de las líneas ferroviarias en el ámbito del Ministerio de Defensa y prohíbe a los empleados de ferrocarriles participar en actividades sindicales, ha sido objeto de una queja examinada por el Comité de Libertad Sindical en noviembre de 1994 (véase 295.o informe del Comité), y que en esa ocasión el Gobierno indicó que se había presentado una demanda ante el Alto Tribunal de Lahore respecto a esa circular. El Gobierno declara que el Alto Tribunal no hizo lugar a la demanda de PREM's, fundándose en la delicada posición del Ministerio de Defensa. La Comisión recuerda que en virtud del artículo 2 del Convenio el derecho de constituir las organizaciones que se estimen convenientes así como el de afiliarse a esas organizaciones se aplica a todos los trabajadores "sin ninguna distinción", y toma nota de que el grupo de trabajo tripartito sobre cuestiones laborales recomienda el retiro de la circular para permitir a los trabajadores ferroviarios ejercer, sin restricción o condición alguna, el derecho de sindicación. La Comisión confía en que el Gobierno tomará las medidas necesarias para garantizar que todos los trabajadores, sin ninguna distinción, tengan el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a esas organizaciones y solicita al Gobierno que en su próxima memoria indique los progresos efectuados para el restablecimiento de ese derecho a los trabajadores ferroviarios.

IV. La Comisión espera que el Gobierno siga aprovechando la asistencia de la OIT a fin de que, en un futuro próximo, ponga su legislación en conformidad con las exigencias del Convenio, en particular, en lo relativo a los derechos de todos los trabajadores - comprendidos los empleados de la CTP y CRP, los trabajadores de las zonas francas de exportación, los funcionarios públicos, los trabajadores de los hospitales, los empleados ferroviarios y los trabajadores de la silvicultura -, de constituir las organizaciones que estimen convenientes y de afiliarse a ellas sin autorización previa, y en lo relativo al derecho de huelga. La Comisión solicita al Gobierno que comunique información detallada sobre todo progreso realizado al respecto.

De manera más general, la Comisión lamenta observar que a pesar de que se haya realizado una misión de contactos directos en enero de 1994 entre un representante del Director General y el Gobierno, y que un grupo de trabajo de carácter tripartito encargado de las cuestiones laborales haya formulado recomendaciones muy cercanas a las formuladas por la misión en relación con las modificaciones legislativas que deben adoptarse, el Gobierno siga sin tomar las medidas necesarias para dar cumplimiento a las recomendaciones mencionadas. Por consiguiente, la Comisión insta al Gobierno a que garantice en breve plazo que se realicen progresos sustanciales para modificar la legislación nacional y la práctica en lo que respecta a las cuestiones anteriormente mencionadas.

Durante su sesión, la Comisión recibió una memoria del Gobierno que examinará en su próxima reunión.