Observación (CEACR) - Adopción: 1997, Publicación: 86ª reunión CIT (1998)

Convenio sobre la protección del salario, 1949 (núm. 95) - Federación de Rusia (Ratificación : 1961)

Reclamación en virtud del artículo 24 de la Constitución

La Comisión toma nota de que el Consejo de Administración, en su 270.a reunión (noviembre de 1997), había adoptado el informe del Comité establecido para examinar la reclamación en la que se alegaba el incumplimiento por la Federación de Rusia del Convenio, y que había sido presentada con arreglo al artículo 24 de la Constitución de la OIT por la Unión de los Empleados de la Educación y Ciencia de Rusia.

La Comisión toma nota de que, siguiendo las recomendaciones del mencionado Comité, el Consejo de Administración había instado al Gobierno a que garantizara la plena aplicación del Convenio y a que, en este sentido:

i) adoptara todas las medidas necesarias, celebrando consultas con los representantes de los trabajadores y de los empleadores, a efectos de garantizar el pago puntual de los atrasos salariales adeudados por los diferentes presupuestos, empresas y organizaciones del Estado;

ii) reforzara la supervisión del pago de los salarios, especialmente a través de la potenciación de las actividades de la inspección del trabajo;

iii) garantizara la aplicación efectiva de sanciones disuasorias respecto del impago de los salarios;

iv) adoptara medidas específicas para impedir el desvío hacia otros fines ilícitos de los fondos que deberían utilizarse para el pago de los salarios;

v) garantizara que las medidas adoptadas para reembolsar los atrasos salariales no se tradujeran en la vulneración de otras disposiciones del Convenio.

El Consejo de Administración también había invitado al Gobierno a que transmitiera información detallada sobre todas las medidas adoptadas o previstas de conformidad con las mencionadas recomendaciones y sobre la consiguiente evolución de la situación, con la inclusión de:

i) pormenores sobre el número de trabajadores afectados, sobre la índole y la cuantía de los salarios adeudados, y sobre el número y el carácter de los establecimientos y de las empresas afectadas por el impago de los salarios, así como el importe de los pagos ya realizados;

ii) el número de visitas de inspección del trabajo realizadas en relación con el pago regular de los salarios, con el número y el carácter de las infracciones observadas, y con el número y la índole de las sanciones impuestas, así como información similar sobre los casos penales que incluían el impago o el pago retrasado de los salarios;

iii) la medida y el modo en que se ponen en vigor los calendarios del pago de los atrasos salariales en los establecimientos educativos y en el sector del presupuesto público federal.

Observaciones recibidas de las organizaciones de trabajadores

Desde la reunión anterior de la Comisión, se recibieron más comentarios sobre la aplicación del artículo 12, 1), del Convenio (pago de los salarios a intervalos regulares) por parte de diversas organizaciones de trabajadores que se mencionan a continuación. La Federación de Sindicatos Independientes de Rusia (FNPR) indica, en una carta de fecha 21 de marzo de 1997, que la deuda salarial total de las empresas de todo tipo de titularidad, había superado el umbral de 50 "trillones" (según figura en la carta original en inglés) de rublos (más de 9 "billones" de dólares de Estados Unidos (ídem), con lo que se llevó al país al borde de la explosión social, y prácticamente todos los sindicatos de Rusia se estaban adhiriendo al día de protesta que había de celebrarse ese mes. La Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) y la Federación Internacional de Sindicatos de Trabajadores de la Química, de la Energía, de las Minas y Generales (ICEM), presentaron, junto a su carta de 28 de agosto de 1997, una amplia documentación preparada por la Federación de Empleados Independientes del Carbón de Rusia y por el Sindicato de Trabajadores de las Industrias Químicas y Afines. Los documentos adjuntos incluyen no sólo comunicaciones de los sindicatos sectoriales, con referencias a la situación de los atrasos salariales en esos sectores, como la industria química, de la madera y de industrias afines y del petróleo y del gas, sino también las actas de las diferentes reuniones celebradas en relación con la cuestión de los atrasos salariales por parte de altos funcionarios del Gobierno. Baste citar algunos ejemplos: el Comité Central del Sindicato de Trabajadores de las Industrias de la Madera y Afines de Rusia, indica que los atrasos salariales se habían incrementado 2,9 veces en 1996, para alcanzar la cifra de 1.523.000.000.000 de rublos; los sindicatos de trabajadores de las ramas de la industria del petróleo y del gas y de la construcción advierten que los atrasos salariales en la industria del petróleo y del gas ascendían a 8.100.210.000.000 de rublos, a partir del 1.o de febrero de 1997; el Sindicato de Trabajadores de las Industrias Químicas y Afines de Rusia declara que los atrasos salariales en las ramas de las industrias comprendidas en ella ascendían a 1.362.000.000.000 de rublos, y observa también que habían salido a la luz casos en los que los fondos eran manipulados por los bancos en interés de determinadas personas, en lugar de ser gastados en las necesidades de las empresas.

Información comunicada por el Gobierno

La Comisión toma nota de que el Gobierno había transmitido diversas comunicaciones a modo de respuesta. En la comunicación recibida en octubre de 1997, el Gobierno indica que los atrasos salariales totales se situaban en 54.300.000.000.000 de rublos al 1.o de septiembre de 1997, de los cuales 45.100.000.000.000 de rublos (83,5 por ciento), se adeudaban a los sectores productivos y 8.900.000.000.000 de rublos (16,5 por ciento) al sector social (pagados con cargo al presupuesto del Estado). Según el Gobierno, si bien la cuantía de los atrasos salariales había aumentado constantemente durante la primera mitad del año, se había producido una tendencia positiva los últimos dos meses; la cifra descendió en 738.000.000.000 de rublos, en julio, y en 204.000.000.000 de rublos en agosto.

El Gobierno indica asimismo que el 81,2 por ciento de los atrasos salariales es atribuible al hecho de que las empresas y las organizaciones carecen de recursos propios y que el 18,7 por ciento restante es debido a la financiación inadecuada de los presupuestos en todos los ámbitos. Mientras que en la esfera social, el 86,7 por ciento de los atrasos salariales se debe a la falta de financiación directa con cargo al presupuesto, la cifra correspondiente a los sectores industriales es de sólo el 5,2 por ciento. De los atrasos totales para los sectores de la producción, el 60,4 por ciento se adeuda en la industria (entre las ramas, 8.600.000.000.000 de rublos en el sector de la energía, de los que 3.200.000.000.000 corresponden al sector del carbón), el 15,8 por ciento en la construcción, el 16 por ciento en la agricultura y el 7,6 por ciento en el transporte. En el plano social, el 48,7 por ciento se adeuda a los establecimientos educativos y el 32,5 por ciento, a los establecimientos de asistencia médica. Son cerca de 96.700 las empresas y las organizaciones que adeudan salarios, entre las que se encuentran 50.900 del sector productivo y 45.800 de la esfera social. En otra comunicación recibida el 28 de noviembre de 1997, el Gobierno añade que los atrasos salariales en las instituciones educativas habían caído en comparación con el período anterior en el 14,1 por ciento, alcanzando una cifra de 4.374.000.000.000 de rublos.

En cuanto a las medidas adoptadas para liquidar los atrasos salariales y para garantizar el pago de los salarios a intervalos regulares, el Gobierno menciona algunos decretos y órdenes presidenciales, así como un procedimiento para la cooperación entre los organismos de la rama ejecutiva en el intercambio de información sobre la situación financiera de las organizaciones atrasadas en el pago de los salarios, aprobados por el Ministerio de Trabajo y por otros ministerios interesados, el 8 de agosto de 1997, así como un proyecto de orden gubernamental sobre las medidas prioritarias para la liquidación de los atrasos salariales en el sector de la economía que no se financia con cargo al presupuesto, todo lo cual fue comunicado al Gobierno el 24 de septiembre de 1997. El Gobierno menciona también cifras importantes de cuantías aportadas como asistencia financiera a los territorios integrantes.

En lo que respecta a las medidas de supervisión, el Gobierno declara que, en la primera mitad de 1997, la inspección del trabajo de Rusia llevó a cabo actuaciones en más de 22.000 organizaciones, en las cuales se descubrieron 14.500 vulneraciones flagrantes de la legislación en materia salarial. Se levantaron más de 20.000 instrucciones formales para rectificar las infracciones a través de auditorías administrativas de las empresas y de las organizaciones, que se tradujeron en el pago de los atrasos salariales en diversas regiones. Como consecuencia de las instrucciones de la Comisión Presidencial Extraordinaria Provisional (Protocolo de 8 de julio de 1997, núm. 8), la inspección del trabajo, junto con el Ministerio de Finanzas investigaron a las autoridades ejecutivas federales y a los organismos territoriales respecto del uso de fondos del presupuesto federal para el pago de los salarios, con el descubrimiento de casos de uso indebido en 27 de los territorios integrantes.

En lo que atañe a las sanciones, en su comunicación de diciembre de 1996, el Gobierno menciona un proyecto de ley federal, mediante el cual se introdujo la responsabilidad penal para graves vulneraciones en relación con el retraso en el pago de los salarios, pero no se recibió información alguna sobre este punto. En lo que concierne a los calendarios para la liquidación de los atrasos salariales, la comunicación del Gobierno de octubre de 1997 se refiere sólo al hecho de que esos calendarios habían sido elaborados en relación con los establecimientos educativos, la industria del carbón y el sector científico, y no contenía información alguna sobre su aplicación.

Conclusiones

La Comisión toma nota de que, a pesar de las medidas adoptadas hasta el momento por el Gobierno, no existe prueba alguna de una mejora definida de la situación de los atrasos salariales, por cuanto las cifras mencionadas por el Gobierno, como los descensos de julio y agosto de 1997, conjuntamente, no alcanzan siquiera el 2 por ciento de las deudas salariales totales pendientes a principios de septiembre de 1997.

La Comisión toma nota de que el Gobierno reconoce, en su comunicación de octubre de 1997, la necesidad de un paquete de medidas, que incluyen tanto las medidas de carácter urgente como aquellas dirigidas a la mejora de toda la economía, por ejemplo: fortalecimiento de la supervisión y de la responsabilidad de los funcionarios para el pago de los salarios a intervalos regulares, incluida la inspección del trabajo y la supervisión laboral por el Ministerio Fiscal, y la implicación de los sindicatos; garantía del cumplimiento de la orden de 22 de febrero de 1997, por la cual se aumenta la responsabilidad de los representantes del Estado en los consejos de las sociedades anónimas mixtas en el pago de los salarios a intervalos regulares a sus empleados; y activación de la adopción de la ley dirigida a enmendar el código de delitos administrativos y el Código Penal, que se encuentra en la Duma del Estado (Cámara Baja del Parlamento). Sin embargo, toma nota de que esas indicaciones parecieran ser más declaraciones de principios generales que información en torno a medidas concretas y específicas adoptadas por el Gobierno.

La Comisión comparte la preocupación expresada por el mencionado Comité establecido por el Consejo de Administración en torno a la gravedad de la situación y de las consecuencias sociales del incumplimiento del artículo 12, 1), del Convenio. Recuerda que el Gobierno es responsable, en virtud de las disposiciones del Convenio, no sólo del pago de los salarios a intervalos regulares directamente con cargo a los presupuestos federales, sino también de la garantía del pago de los salarios de conformidad con las disposiciones del Convenio, a todos los trabajadores del país a los que se les paga salarios. La Comisión ha venido poniendo de relieve la importancia de los siguientes medios: i) supervisión efectiva, ii) imposición de sanciones adecuadas para impedir y castigar las infracciones, y iii) medidas para compensar los perjuicios sufridos. En estos tres aspectos, de la información comunicada hasta ahora por el Gobierno no se desprende que se hayan agotado todas las medidas posibles.

Por consiguiente, la Comisión insta al Gobierno a que se comprometa claramente a poner término a esta vulneración del Convenio y a adoptar todas las medidas necesarias para garantizar el pago de los salarios a tiempo y la rápida liquidación de los atrasos salariales aún pendientes, y a que siga transmitiendo información al respecto y sobre sus resultados. Solicita al Gobierno que comunique, en particular, información concreta sobre la supervisión, las sanciones y la liquidación de los atrasos salariales, incluidos los textos de toda legislación pertinente, como la relativa a la intensificación de las sanciones. Sírvase incluir información sobre cualquier decisión adoptada por los juzgados o por otros tribunales en relación con la cuestión del pago de los salarios a intervalos regulares.

La Comisión había tomado nota con anterioridad de la indicación del Gobierno, según la cual se había adoptado un proyecto de ley que enmendaba el Código de Trabajo en lo relativo a las sanciones por vulneración del Código, especialmente en caso de impago o de pago atrasado de los salarios, y la Duma había adoptado una ley en tercera lectura sobre la compensación pagada a los ciudadanos por la pérdida material producida por el impago o el pago atrasado de los salarios. Ante la falta de información, solicita nuevamente al Gobierno que incluya en su memoria información pormenorizada sobre esto o sobre similares medidas legislativas.

En ausencia de respuesta a su observación anterior relativa a otras disposiciones del Convenio, como: el artículo 3, sobre la prohibición del pago con pagarés o cupones; el artículo 4, sobre la regulación del pago del salario en especie; el artículo 11, sobre la consideración de los trabajadores como acreedores preferentes en caso de quiebra; y el artículo 15, sobre las sanciones en caso de infracción, la Comisión solicita al Gobierno tenga a bien indicar las medidas adoptadas o previstas para garantizar no sólo el pago del salario a intervalos regulares, sino también la aplicación de todas las disposiciones del Convenio. Solicita también al Gobierno que incluya, por ejemplo, extractos de los informes oficiales que muestren el número de investigaciones realizadas, de infracciones observadas y de sanciones impuestas.

Se solicita también al Gobierno que se remita a los puntos planteados en la solicitud directa que la Comisión viene reiterando, dado que han pasado varios años sin recibir respuesta alguna.

[Se invita al Gobierno a que proporcione información completa en la 86.a reunión de la Conferencia y a que comunique una memoria detallada en 1998.]