Observación (CEACR) - Adopción: 1998, Publicación: 87ª reunión CIT (1999)

Convenio sobre la seguridad social (norma mínima), 1952 (núm. 102) - Croacia (Ratificación : 1991)

1. Artículo 10 del Convenio, en relación con el artículo 69. En relación con sus observaciones anteriores, la Comisión recuerda que la Unión de Sindicatos Autónomos de Croacia (SSSH) declaraba, en comentarios comunicados en marzo de 1995 y en abril, septiembre y noviembre de 1997, que, desde la entrada en vigor de la ley de 13 de agosto de 1993 relativa al seguro de enfermedad, se había denegado a un gran número de trabajadores de Croacia la protección de la salud en base a su artículo 59 (que permanecía sin cambios en el texto revisado de esta ley publicada en el Boletín Oficial núm. 1/97, de 3 de enero de 1997). El artículo 59 prevé, en particular, que las personas aseguradas que dejan de pagar sus cotizaciones de seguro, no pueden gozar de los derechos de protección en caso de enfermedad financiados por el Instituto del Seguro de Enfermedad, reduciéndose sus derechos exclusivamente a la asistencia médica de urgencia. Al señalar a la atención del Gobierno el hecho de que el artículo 69, que enumera los casos en los que pueden suspenderse las prestaciones previstas en virtud del Convenio, incluida la asistencia médica, no se refiere a la situación de impago de cotizaciones en nombre de la persona asegurada, la Comisión solicitaba al Gobierno que indicara las medidas adoptadas o previstas para armonizar su legislación y su práctica nacionales en esta materia con el Convenio. Solicitaba también al Gobierno que transmitiese una copia de la decisión, una vez que ésta hubiese sido adoptada, del Tribunal Constitucional de la República de Croacia, a solicitud de la SSSH, de declaración de constitucionalidad del artículo 59 de la ley relativa al seguro de enfermedad, así como la respuesta escrita del Gobierno, solicitada por un miembro del Parlamento, sobre las medidas contempladas para armonizar el artículo 59 de la mencionada ley con la Constitución de Croacia y con el Convenio núm. 102.

En su última memoria, el Gobierno comunica información detallada sobre las cuestiones relativas al seguro de enfermedad, en particular, y transmite el texto del fallo del Tribunal Constitucional de la República de Croacia, emitido el 15 de julio de 1998, para iniciar el procedimiento de evaluación de constitucionalidad del artículo 59, párrafos 2 y 3, de la ley relativa al seguro de enfermedad. El Gobierno se refiere también a la discusión en torno a este caso en la Comisión de la Conferencia en junio de 1998.

En la Comisión de la Conferencia, la representante gubernamental declaraba que en el régimen del seguro de enfermedad de Croacia, la obligación de efectuar el pago de las cotizaciones de los empleados corría por cuenta del empleador, a quien se definió como "pagador de las cotizaciones", al tiempo que los trabajadores independientes y grupos equivalentes estaban obligados a pagar ellos mismos las cotizaciones. En virtud del artículo 59, 2), de la ley relativa al seguro de enfermedad, el derecho a la asistencia médica sólo podía quedar restringido a las personas que estaban obligadas a pagar ellas mismas sus cotizaciones. Por consiguiente, esta disposición no constituye una autorización de la restricción del derecho de los empleados a la asistencia médica. El Instituto del Seguro de Enfermedad de Croacia lleva una lista de las personas que están obligadas al pago de sus cotizaciones y de las personas cuyo derecho a la asistencia médica queda restringido debido al impago de cotizaciones. Lleva también una lista de las personas jurídicas y físicas cuyos pagos de cotizaciones de los empleados están también atrasadas más de tres meses. La existencia de dos listas puede prestarse a confusión, dado que podría argumentarse erróneamente que el artículo 59, 2) se refiere también a la segunda lista. El problema de la recaudación de las cotizaciones del seguro en el país había empeorado en 1995 y en 1996, por cuanto, en la situación económica y social general, agravada por la guerra y la transición, los empleadores hacen frente cada mes al problema del pago de los salarios, incluido el pago de las cotizaciones al seguro en concepto de enfermedad y de pensiones. El Instituto se esfuerza en resolver esos problemas, mediante arreglos especiales con los empleadores en pro del aplazamiento de las cotizaciones. En 1996, el Gobierno había solicitado al Instituto que llevara el registro de los atrasos de las cotizaciones y, en el marco del programa de rehabilitación y reestructuración de las empresas en dificultades, pero con buenas perspectivas de recuperación, había trasladado las reclamaciones de seguros al presupuesto del Estado, obteniéndose así recursos considerables para el seguro de enfermedad y de pensiones de los empleados de esas empresas. Según la representante gubernamental, está claro que no son correctas las aseveraciones de la SSSH de una denegación masiva del derecho de los empleados a la asistencia médica. El Gobierno es consciente de que los problemas de financiación de la asistencia médica pueden resolverse únicamente con la recuperación de la economía, con la reducción del desempleo y con una reforma de los regímenes de asistencia médica y del seguro de enfermedad. Por consiguiente, se había constituido una Comisión para la reforma de esos regímenes, con la participación de los representantes de los trabajadores y de los empleadores. El Gobierno agradecería también la asistencia de la OIT en la materia.

La Comisión toma debida nota de la información, de las explicaciones comunicadas por el Gobierno y de la discusión que tuvo lugar en la Comisión de la Conferencia en torno a este caso. Toma nota de que la representante gubernamental insiste en que el artículo 59, 2), de la ley relativa al seguro de enfermedad no puede interpretarse legalmente como una autorización de restricción del derecho a la protección de la salud de los empleados; en que, desde comienzos del año 1998, ni un solo trabajador había sido privado de este derecho; en que la lista de las personas cuyo derecho de protección de la salud se restringe por el impago de las cotizaciones, que lleva el Instituto del Seguro de Enfermedad de Croacia, afecta únicamente a aquellas personas que están obligadas al pago de sus propias cotizaciones; y en que la segunda lista que lleva el Instituto, la de las personas jurídicas y físicas cuyos pagos de cotizaciones de los empleados estuviesen atrasados en más de tres meses, no guarda relación alguna con el artículo 59, 2), de la ley. A este respecto, la Comisión recuerda que las dos cartas, fechadas el 24 de junio y el 23 de julio de 1997, comunicadas por la SSSH y a las que se hacía referencia en la observación anterior de la Comisión, enviadas por el Instituto a sus oficinas regionales y por la oficina regional de Zagreb del Instituto de Centros de Salud y Médicos, en su traducción inglesa declaraba expresamente que la reducción de las prestaciones en materia de asistencia médica pagaderas por el Instituto, había de aplicarse a "todos los empleados, y los miembros de las familias, de los pagadores de cotizaciones que no hubieran dado cumplimiento, parcial o totalmente, a sus obligaciones respecto del Instituto del Seguro de Enfermedad de Croacia durante tres o más meses". Con esta finalidad, según la primera carta, se encomendó a las oficinas regionales del Instituto la obligación de informar a su Departamento de Recaudación de Cotizaciones del "nombre del pagador de las cotizaciones -- una persona jurídica", con la excepción de algunas sociedades por acciones específicas, con la indicación del número de póliza y de la fecha de la reducción. En lo que concierne a "otros pagadores de cotizaciones (personas que emprenden actividades económicas y profesionales o personas que pagan sus propias cotizaciones y otros)", su número total va a ser comunicado. Del texto de esas instrucciones, es difícil no concluir que el Instituto mantuviera la lista de las personas jurídicas que no pagaban las cotizaciones de sus empleados, con la finalidad expresa de reducir la asistencia médica a sus empleados y a los miembros de sus familias, con arreglo a las disposiciones del artículo 59, 2), de la ley relativa al seguro de enfermedad. La Comisión toma nota también de que los miembros trabajadores en la Comisión de la Conferencia, incluido el miembro trabajador de Croacia, pusieron de relieve, durante la discusión de este caso, que uno de los problemas de mayor significación socioeconómica del país es el impago de los salarios a aproximadamente 100.000 trabajadores por parte de sus empleadores, quienes, al mismo tiempo, no pagan las cotizaciones al seguro de enfermedad de los trabajadores. Según fuentes sindicales, se habían producido algunos casos en los que se había denegado asistencia médica a esos trabajadores y, dado que el artículo 59 está abierto a muy diferentes interpretaciones, es necesario que el Gobierno proceda a introducir modificaciones en la ley, de modo que pudiesen adoptarse disposiciones claras e inequívocas. Por último, en sus conclusiones, la Comisión de la Conferencia había invitado al Gobierno a que indicara en su próxima memoria las medidas adoptadas o previstas para armonizar la ley y la práctica nacionales con el Convenio, especialmente en lo relativo al artículo 59, de la ley sobre el seguro de enfermedad.

La Comisión toma nota de que la última memoria del Gobierno, recibida en septiembre de 1998, no menciona medida alguna que dé fe de un cambio de la situación. Sin embargo, toma nota con interés del fallo, comunicado por el Gobierno, del Tribunal Constitucional de la República de Croacia, al que se hacía referencia antes, en el que, habiendo examinado las aseveraciones de la SSSH y las disposiciones de la legislación, el Tribunal había considerado que había motivos suficientes para abrir el procedimiento al cuestionamiento de la constitucionalidad de las disposiciones del artículo 59, párrafos 2 y 3, de la ley relativa al seguro de enfermedad, sin esperar las declaraciones correspondientes solicitadas a los organismos competentes. El Tribunal subrayó que la asistencia médica general, la asistencia médica especializada y la hospitalización están incluidas de manera indisociable en el derecho de protección de la salud, y que la limitación de la cobertura a la asistencia médica de urgencia, con total exclusión de otras formas de protección de la salud, cuestiona el fundamento del mencionado artículo, párrafo 2, dado que está en contradicción con la disposición de la Constitución que garantiza a cada ciudadano el derecho a la protección de la salud. El Tribunal también recordaba que el Instituto tiene la posibilidad de reclamar, a través del organismo facultado para la recaudación de los fondos, y en base a la decisión de un tribunal, el pago de las cotizaciones impagas en concepto de seguro y la transferencia de las cuantías correspondientes de la cuenta del banco del pagador de las cotizaciones al Instituto. Teniendo en cuenta que las personas aseguradas no tienen la facultad de ejercer ninguna influencia sobre la persona que está obligada al pago de sus cotizaciones, y el daño continuado ocasionado cuando esa persona deja de pagarlas, el Tribunal consideró que parecía dudosa la constitucionalidad del artículo 59, párrafos 2 y 3, que reduce la protección de la salud. Además, en su opinión, existen buenas razones para creer que esas disposiciones están también en conflicto con el Convenio núm. 102, que constituye parte del orden jurídico de la República de Croacia, y que, en virtud del artículo 134 de la Constitución, prima sobre la ley nacional.

Ante esta situación, la Comisión confía en que en su próxima memoria el Gobierno no dejará de comunicar información detallada sobre las medidas adoptadas para garantizar que el artículo 59 de la ley relativa al seguro de enfermedad no se interprete en la ley y utilice en la práctica de tal modo que se reduzca el derecho a la protección de la salud de los trabajadores asegurados (y de sus dependientes), cuyos empleadores no hubiesen pagado las cotizaciones en su nombre. Espera que, en un futuro inmediato, el Gobierno haga valer su autoridad para solicitar al Instituto del Seguro de Enfermedad de Croacia que dicte nuevas instrucciones a sus oficinas regionales, a los centros de salud y a los médicos, exigiéndoles expresamente que no reduzcan la asistencia médica a los empleados (y a los miembros de sus familias) de aquellos pagadores de cotizaciones que hubiesen dejado de pagar las cotizaciones en su nombre, y adopte todas las medidas necesarias para garantizar que no se repita esa práctica. Espera también que la cuestión relativa al cumplimiento de los artículos 10 y 69 del Convenio en la materia, sea llevada a la atención de la Comisión establecida para la reforma del régimen de asistencia médica y de seguro de enfermedad, a que hacía referencia la representante gubernamental en la Comisión de la Conferencia, y que el Gobierno facilite información sobre su trabajo. Además, la Comisión quisiera que el Gobierno enviara el texto de la decisión final del Tribunal Constitucional, una vez que se haya pronunciado. Por último, quisiera señalar a la atención del Gobierno la posibilidad de que se solicitara la asistencia necesaria del departamento técnico competente de la Oficina.

2. En relación con su observación anterior, la Comisión había examinado las cuestiones planteadas por la Asociación de Clubes de Jubilados Militares de la Unión de Jubilados de Croacia, en sus comunicaciones recibidas en abril y en agosto de 1997, respecto de la aplicación de los Convenios núms. 48 y 102, junto con la respuesta escrita del Gobierno, recibida en noviembre de 1997, y las explicaciones orales dadas por su representante en la Comisión de la Conferencia en junio de 1998. Había tomado nota también de los comentarios de la mencionada Asociación, de fecha 17 de octubre de 1998, en torno a la última memoria del Gobierno sobre la aplicación del Convenio núm. 48. La Asociación alega la aplicación parcial por Croacia de la obligación que contrajera en 1991 de asumir el pago de las pensiones debidas a los pensionistas del ejército del Antiguo Ejército Federal (JNA), con residencia continuada en Croacia. Especifica que la cuantía de las pensiones pagadas por la República de Croacia a los jubilados mencionados a partir del 1.o de enero de 1992, constituyen sólo el 63,22 por ciento de la cuantía de la pensión a la que tenían derecho en diciembre de 1991 y que todos los ajustes de pensiones posteriores no habían modificado la situación. En su respuesta, el Gobierno declara que las pensiones pagadas a los militares del antiguo ejército federal en diciembre de 1991, reflejan un incremento especial del 40 por ciento que se había otorgado a los oficiales del JNA en servicio activo como un aumento de los salarios. El criterio seguido para fijar las pensiones militares en el 63,22 por ciento de la cuantía de las pensiones en diciembre de 1991, es el de la equiparación de la cuantía más elevada de las pensiones militares con las pensiones más altas pagadas con cargo al Fondo de la República para el Seguro de Jubilación e Invalidez de los Trabajadores de Croacia. Se utilizó esta relación para determinar la cuantía de todas las demás pensiones militares. Comenzando el 1.o de enero de 1993, se elevaron las pensiones militares, de modo que en términos reales alcanzaron el 73 por ciento del nivel de diciembre de 1991. El Gobierno también declaraba que las pensiones militares están siendo ajustadas del mismo modo que las pensiones de las demás clases de jubilados. Al tiempo que toma debida nota de esta información, la Comisión quisiera que el Gobierno incluyera en sus próximas memorias información sobre cualquier otro aumento y ajuste periódico de las pensiones de los jubilados militares de que se trata.

[Se invita al Gobierno a que comunique una memoria detallada en 2000.]