Observación (CEACR) - Adopción: 1998, Publicación: 87ª reunión CIT (1999)

Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169) - México (Ratificación : 1990)

1. La Comisión toma nota de la detallada y voluminosa memoria del Gobierno y de las informaciones enviadas por el Frente Auténtico del Trabajo (FAT) en varias ocasiones.

2. Artículo 2. La Comisión había tomado nota con interés del amplio proceso de consulta nacional sobre derechos y participación indígena iniciado por el Gobierno con el fin de elaborar, revisar y promover un proyecto de reforma constitucional y a las leyes correspondientes sobre derechos y cultura indígenas. La Comisión agradece el envío del informe completo de esta consulta nacional y de los documentos relevantes en relación a ella. Asimismo nota que como resultado de estas consultas se han presentado al Congreso Federal iniciativas de reformas constitucionales sobre el tema indígena por el Ejecutivo Federal y por dos partidos políticos. Cabe destacar también la existencia de una propuesta formulada por la Comisión de Concordia y Pacificación del Legislativo Federal (COCOPA). De igual forma, toma nota de que en el plano federal, se han incorporado disposiciones específicas sobre el tema indígena en la Ley de Derechos de Autor, en la Ley Forestal y en la Ley General de Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente. La Comisión toma nota además de que una de las comunicaciones enviadas por el FAT se refería al acuerdo de paz alcanzado entre el Gobierno y el Ejercito Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) en San Andrés en fecha 16 de febrero de 1996. Tomando en consideración que el Convenio fue utilizado como un marco de referencia en las negociaciones mencionadas, la Comisión pide al Gobierno que continúe suministrando informaciones sobre la evolución de la situación en cuanto a la aplicación práctica de los acuerdos alcanzados en las rondas de negociación. Igualmente, la Comisión pide al Gobierno que continúe informando sobre el tenor de las iniciativas constitucionales presentadas y sobre el estado en que se encuentran en el Congreso Federal.

3. En una solicitud directa anterior, la Comisión había solicitado informaciones detalladas sobre la evolución en la práctica de la propuesta de modificación del Instituto Nacional Indígena (INI) para darle una participación mayor a los pueblos indígenas. La Comisión toma nota de las informaciones contenidas en la memoria del Gobierno en el sentido de que los recursos transferidos en beneficio de los pueblos indígenas son operados mediante fondos regionales para el desarrollo de los pueblos indígenas. La Comisión solicita al Gobierno que le informe sobre las propuestas hechas por el INI para transformar dicho instituto a fin de que los programas operativos, presupuestos, personal y activos sean transferidos a los estados de la federación y se promueva la participación de los indígenas tanto en la dirección como en la programación de sus políticas y acciones.

4. Artículos 8 a 12. Justicia. En torno a la administración de justicia los comentarios del FAT señalan que se fabrican delitos a través de tortura; que existen procesos penales que carecen de traductores en la lengua del indiciado y en donde no es tomada en cuenta la costumbre jurídica indígena. Los comentarios indican además que continúan registrándose numerosas violaciones a garantías individuales contra indígenas en diferentes estados de la República. La comunicación destaca, a guisa de ejemplo, que en Oaxaca, a raíz de una campaña por la liberación de indígenas realizada por el Centro de Derechos Humanos "Tepeyac", de marzo de 1994 a marzo de 1995, salieron en libertad 229 indígenas procesados, de los cuales 163 obtuvieron sentencia absolutoria, (lo que representa un 71 por ciento del total de los casos) los demás salieron bajo un beneficio preliberacional. Esto muestra, según la comunicación, el alto porcentaje de indígenas que injustamente tienen que ser sujetos de procesos penales de los que se derivan daños y perjuicios que nunca se les reparan.

5. La Comisión toma nota de las detalladas informaciones suministradas por el Gobierno en relación a este punto de la observación en las que se informa que se han introducido reformas en la legislación de ciertos estados (Campeche, Chiapas, Chihuahua, Durango, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, México, Nayarit, Oaxaca, Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sonora y Veracruz) para introducir disposiciones relativas a la asistencia de traductores para asistir a los indígenas que enfrentan un proceso judicial y a los usos y costumbres de los pueblos indígenas como elementos de valoración que deben tomarse en cuenta durante el proceso judicial, incluida la sentencia. Toma nota también de que la Procuraduría General de la República ha prestado especial atención a los procesos que involucran indígenas, en especial a 311 causas penales para brindar asesoría y velar porque se respeten las garantías a que tienen derecho los procesados. Toma nota además que la Fiscalía de Asuntos Indígenas ha continuado coadyuvando con los defensores de oficio adscritos en los juzgados de distrito en todos los estados de la República y de la creación, en febrero de 1998, de la Cuarta Visitaduría General con el propósito de garantizar a los integrantes de los pueblos indígenas el efectivo acceso a la jurisdicción del Estado y el pleno ejercicio de sus derechos humanos. La Comisión toma nota que entre febrero y mayo de 1998 la Visitaduría General gestionó la liberación de 90 indígenas que se encontraban en prisión y tenían derechos a beneficios de libertad anticipada.

6. La Comisión recuerda que los pueblos indígenas deben ejercer los mismos derechos que los demás ciudadanos del país y asumir las obligaciones correspondientes. En este caso en particular, la Comisión constata que en ciertos casos los derechos fundamentales de estas personas han sido violados al no tener la oportunidad de ejercer una defensa apropiada o a conocer los delitos que se les imputaban por no tener acceso a un traductor o a un defensor de oficio. La Comisión desea señalar que el objeto del artículo 12 del Convenio, al conceder una protección especial a estos pueblos, es el de suplir las desventajas que podrían tener al no poder tener acceso a los conocimientos lingüísticos o jurídicos necesarios para hacer valer o proteger sus derechos. La Comisión lamenta el alto número de indígenas que se encontraban en prisión en Oaxaca sin que se haya determinado culpabilidad alguna. La Comisión solicita al Gobierno que continúe tomando las medidas necesarias para ofrecer la protección eficaz y el respeto efectivo de los derechos, tanto en la legislación como en la práctica, de los pueblos indígenas tal como lo dispone el Convenio. La Comisión pide al Gobierno que le informe de cualquier progreso que se realice en esta materia y que continúe informando sobre las acciones emprendidas por la Cuarta Visitaduría General sobre los casos que involucren la prisión de indígenas.

7. La Comisión toma nota además de que en el estado de Chiapas se adoptó la Ley de Desarrollo Económico del Estado. El Gobierno indica que esta ley tendrá un importante impacto en la población indígena; además que se ha incorporado el elemento de la costumbre en diversas constituciones estatales y en legislaciones reglamentarias como la Ley Agraria, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la Ley General de Educación y se está impulsando un marco jurídico acorde a la composición pluricultural de la Nación. La Comisión pide la Gobierno que le suministre información adicional al respecto.

8. Artículos 13 a 19. Tierras. La Comisión toma nota del informe presentado al Consejo de Administración por un comité tripartito encargado de examinar una reclamación presentada por la delegación sindical D-III-57, sección XI, del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE) contra el Gobierno de México en la que se alegaba el incumplimiento de algunas disposiciones del Convenio. Al respecto, la Comisión pide al Gobierno que le informe sobre la eventual sentencia que pronuncie el Tercer Tribunal Colegiado del Décimo Segundo Circuito sobre la solicitud de amparo interpuesta por los reclamantes, la Unión de Comunidades Indígenas Huicholas, contra la resolución dictada por el Tribunal Unitario Agrario en el caso particular de Tierra Blanca cuando ésta se emita; sobre las medidas tomadas o que podrían ser tomadas para remediar la situación en que se encuentran los Huicholes que representan una minoría en el área cuestionada y no han sido reconocidos en los censos agrarios, las cuales podrían incluir la adopción de medidas especiales para salvaguardar la existencia de estos pueblos como tales y su forma de vida en el grado que ellos deseen salvaguardarla; y sobre la posible adopción de medidas apropiadas para remediar la situación que ha dado origen a esta reclamación, tomando en cuenta la posibilidad de asignación de tierras adicionales al pueblo huichol cuando las tierras de que dispongan sean insuficientes para garantizarles los elementos de una existencia normal o para hacer frente a su posible crecimiento numérico, como lo dispone el artículo 19 del Convenio.

9. La Comisión toma debida nota de las informaciones proporcionadas por el Gobierno durante su reunión según las cuales los tribunales agrarios están dotados de autonomía e independencia. Asimismo, toma nota de que se creó la Procuraduría Agraria como organismo descentralizado que se encuentra agilizando los trámites ante las diferentes instancias jurisdiccionales, con relación a la reclamación presentada al SNTE. De igual forma toma nota de que se han convocado asambleas para actualizar los censos agrarios y se ofrece asesoría y arbitraje a los grupos reclamantes y, en particular, se ha creado una comisión interinstitucional que ha celebrado varias reuniones con vistas a resolver las cuestiones planteadas. Al respecto, la Comisión solicita al Gobierno que la mantenga informada de los avances alcanzados en relación con los puntos específicos de la reclamación mencionada.

10. La Comisión toma nota igualmente de que el Sindicato Radical de Trabajadores del Metal y Similares presentó una reclamación, en virtud del artículo 24 de la Constitución, en la que se alega el incumplimiento por el Gobierno de México de varios artículos del Convenio. Dicha reclamación fue declarada admisible por el Consejo de Administración en su 273.o reunión, de noviembre de 1998.

11. Por otra parte, la Comisión toma nota de los comentarios del FAT que alegan que la explotación forestal y minera realizada por compañías multinacionales en la sierra Tarahumara, en el estado de Chihuahua, ha producido una deforestación en la zona, lo que a su vez ha incrementado las sequías y puesto en riesgo la sobrevivencia del pueblo Rarámuri. Igualmente en los Chimalapas, en el estado de Oaxaca, la explotación de los recursos naturales de la región ha afectado a las comunidades indígenas provocando confrontaciones entre ellas. Asimismo, la comunicación se refiere al megaproyecto del istmo de Tehuántepec que incluye la construcción de una super carretera y de un "tren bala" y el desarrollo de 146 proyectos industriales sin que los pueblos indígenas de la región hayan sido invitados para evaluar conjuntamente la incidencia social, espiritual, y cultural y sobre el medio ambiente que este proyecto pueda tener sobre sus tierras y su modo de vida.

12. La Comisión toma nota de las informaciones proporcionadas por el Gobierno sobre las acciones que ha emprendido, en particular sobre las asesorías en materia de tierras brindada por la Procuraduría Agraria; sobre las causas por reconocimiento y titulación de tierras que se han ventilado desde agosto de 1997, y sobre el Programa de Certificación de Derechos (PROCEDE) y el Programa de Regularización de la Tenencia de la Tierra en Comunidades. La Comisión toma nota además que en el período cubierto por la memoria se concluyeron 860 asuntos relativos a justicia agraria y representación legal en municipios de población indígena y 1.722 otros en municipios de concentración indígena. La Comisión toma nota además de las detalladas informaciones del Gobierno en relación a la situación legal de los Chimalapas, en particular que se ha empeñado en buscar soluciones de consenso a través de acciones enmarcadas en un programa de conciliación agraria que cuenta con la participación de todos los grupos indígenas y comunidades involucradas en el conflicto. Al respecto, la Comisión pide al Gobierno que le mantenga informada sobre la evolución de la situación en los Chimalapas.

13. En relación a la explotación forestal y minera por compañías multinacionales en la sierra Tarahumara y a los planes de desarrollo en el istmo de Tehuántepec, la Comisión recuerda que, en virtud del artículo 15 del Convenio, los derechos de los pueblos indígenas a los recursos naturales existentes en sus tierras deberán protegerse especialmente y estos pueblos deben tener el derecho a participar en la utilización, administración y conservación de dichos recursos. Asimismo, los gobiernos deberán establecer o mantener procedimientos con miras a consultar a los pueblos interesados a fin de determinar si los intereses de esos pueblos serían perjudicados antes de emprender cualquier programa de prospección o explotación de los recursos existentes en sus tierras. La Comisión solicita al Gobierno que utilice plenamente los procedimientos adecuados de consultas con las comunidades indígenas que podrían resultar afectadas cuando se realizan proyectos de desarrollos en sus tierras o cuando se conceden derechos de explotación de recursos naturales en tierras pertenecientes a estos pueblos o tradicionalmente ocupadas por ellos. Pide al Gobierno que le suministre información detallada en su próxima memoria sobre las medidas tomadas para lograr este proposito.

14. Artículo 20. Contratación y condiciones de empleo. La Comisión toma nota del informe enviado por el FAT denominado "La esclavitud en México. Campesinos migrantes, ... sus derechos humanos", donde se expone la situación de los trabajadores indígenas migrantes, entre otros, contratados por el llamado sistema de "enganche", a través de intermediarios que, en la mayoría de los casos, ofrecen condiciones de trabajo engañosas y cobran un porcentaje del salario del trabajador. El informe indica, además, que el patrón no firma contrato individual alguno, solo contratos colectivos con los sindicatos oficiales, sin el conocimiento ni la anuencia del trabajador.

15. La situación socioeconómica y cultural de los pueblos indígenas, señala el FAT, los ha obligado a emigrar a las ciudades donde se les discrimina y se les violan sus derechos laborales. Indican, a título de ejemplo, que en los campos de tabaco de Nayarit, donde trabajan jornaleros migrantes huicholes, las condiciones de trabajo han empeorado debido al uso de plaguicidas tóxicos sin que haya habido ningún tipo de control por parte de las autoridades de salud o medio ambiente. Señala la comunicación que a los jornaleros no se les informa sobre el uso de los plaguicidas y se permite que lo utilicen niños menores de 14 años y adolescentes sin ninguna protección, lo que ha causado intoxicaciones severas e incluso la muerte de varios de ellos. Además el salario que se les paga a los indígenas es menor que el que se paga a otros trabajadores.

16. La Comisión indica además que estos jornaleros carecen de asistencia médica oportuna y la Ley de Seguro Social únicamente da derecho a recibir atención médica durante el tiempo en que son contratados los jornaleros, siempre y cuando presenten un "pase", el cual es difícil que obtengan por no contar en muchos casos con el acta de nacimiento y porque el control de los pases por el patrón se ha convertido en otra fuente de abusos. Estos jornaleros sólo tienen acceso a los sindicatos que no han mostrado preocupación por la precaria situación de dichos trabajadores y a las organizaciones independientes que han comenzado a organizar a los trabajadores agrícolas se les ha negado sistemáticamente el registro. El FAT señala que situaciones como ésta han sido comunicadas a las autoridades correspondientes sin que se haya obtenido respuesta satisfactoria.

17. La Comisión toma nota que la memoria del Gobierno indica que en relación a los pueblos indígenas migrantes se ha desarrollado un programa de capacitación y difusión jurídica en los estados de Baja California, Sonora y Sinaloa dónde se localiza el mayor número de jornaleros agrícolas migrantes de origen indígena. Además, toma nota que el Gobierno ha establecido el Programa Nacional de Jornaleros Agrícolas (PRONJAG) que opera en áreas como vivienda y saneamiento ambiental, alimentación y abasto, salud y seguridad social, educación, cultura y recreación, empleo, capacitación y productividad, y procuración de justicia. Igualmente este programa imparte talleres dirigidos a una difusión de los derechos indígenas, en particular sobre el Convenio, entre indígenas migrantes. La Comisión observa que el Gobierno no suministra respuesta a los comentarios específicos enviados por el FAT sobre la contratación y las condiciones de empleo de los trabajadores migrantes.

18. En vista de los alegatos, la Comisión recuerda que en virtud del artículo 20 del Convenio los gobiernos deberán adoptar medidas especiales para asegurar una protección efectiva para los pueblos indígenas en materia de contratación y condiciones de empleo. Además, el Convenio dispone que los gobiernos deberán hacer cuanto esté en su poder para evitar cualquier discriminación entre los trabajadores indígenas y los demás trabajadores, especialmente en lo relativo a remuneración igual por trabajo de igual valor, asistencia médica e higiene en el trabajo y garantizar que los trabajadores pertenecientes a estos pueblos no estén sometidos a condiciones de trabajo peligrosas para su salud, en particular como consecuencia de su exposición a plaguicidas u otras sustancias tóxicas. Al respecto, la Comisión solicita al Gobierno que le continúe informando sobre el efecto práctico y la eficacia de estas medidas, en particular en lo referente a la protección del salario y de la maternidad de las jornaleras agrícolas indígenas, sobre las medidas tomadas o previstas para prevenir el trabajo de los niños indígenas y sobre los servicios médicos y de las condiciones de empleo en general de estos trabajadores indígenas migrantes.

19. La Comisión, al tiempo que toma nota que el Gobierno Federal ha firmado compromisos de coordinación con los gobiernos estatales para fortalecer la inspección en materia de seguridad e higiene, desea enfatizar que una de las más importantes medidas para garantizar la efectiva protección de los derechos laborales fundamentales es una inspección del trabajo que actúe con frecuencia y eficacia en los lugares donde ejercen actividades asalariadas trabajadores indígenas. La Comisión insta al Gobierno a que incremente los esfuerzos que ha realizado hasta la fecha para mejorar la situación laboral de los trabajadores indígenas y a que comunique información detallada sobre el número y los resultados de las visitas de inspección llevadas a cabo entre los trabajadores indígenas de las zonas rurales y donde existe un número importante de trabajadores migrantes indígenas.

20. Asimismo, la Comisión toma nota con interés de las informaciones enviadas por el Gobierno durante su reunión sobre los planes de realizar, en el primer semestre de 1999, un seminario sobre la inspección de las condiciones de trabajo en la zonas rurales. La Comisión espera que este seminario contará con la participación de representantes de los pueblos indígenas concernidos con el tema del seminario.

21. La Comisión dirige directamente al Gobierno una solicitud sobre otros puntos relativos a la aplicación del Convenio.