Solicitud directa (CEACR) - Adopción: 2001, Publicación: 90ª reunión CIT (2002)

Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169) - Guatemala (Ratificación : 1996)

1. La Comisión se refiere a la observación que está realizando este año.

2. Artículo 1 del Convenio. La Comisión toma nota de la información comunicada por el Gobierno respecto a que, de una población total de 10.500.000 habitantes, 5.100.000 son indígenas, compuestos por 24 grupos étnicos. También toma nota de que alrededor de 1.380.000 personas indígenas viven en áreas urbanas, y que 3.750.000 viven en áreas rurales.

3. Artículo 2. La Comisión toma nota de la información proporcionada por el Gobierno sobre el trabajo emprendido para la aplicación de los acuerdos de paz, que han dado como resultado la creación de varias comisiones paritarias, dos comisiones especiales y una sobre el reconocimiento de las lenguas indígenas y de los lugares sagrados. También toma nota de que los mismos pueblos indígenas han organizado ocho comisiones nacionales permanentes, que incluyen la Comisión de la Mujer, la del Derecho Indígena y la Comisión de Reforma Constitucional para las cuales existen los mecanismos correspondientes de diálogo con el Gobierno. No obstante, la Comisión toma nota de que el informe MINUGUA, mencionado en la observación, indica en su párrafo 88 que, aunque las comisiones paritarias son organismos importantes para el debate y las consultas, también se han encontrado con problemas que incluyen: 1) la naturaleza representativa de la parte indígena ha sido cuestionada al mismo tiempo que evoluciona el amplio y disperso movimiento indígena; 2) la representación del Gobierno no ha tenido siempre poder para tomar decisiones, y 3) ha habido limitaciones presupuestarias en su funcionamiento y para informar y consultar sobre sus propuestas. Recordando que éstos son mecanismos importantes para la aplicación del Convenio y para consolidar los acuerdos de paz, la Comisión espera que el Gobierno hará todo lo posible para mejorar su funcionamiento y que mantendrá a la Comisión informada a través de sus futuras memorias de los progresos realizados.

4. Artículo 3. La Comisión toma nota de que según la memoria hay un proyecto de decreto legislativo para enmendar el Código Penal y penalizar la discriminación racial, que la Comisión cree que todavía no se ha adoptado. Por favor indiquen en la próxima memoria los progresos que han sido realizados a este respecto.

5. Artículo 4. La Comisión toma nota, según la información proporcionada en la memoria del Gobierno, del funcionamiento de la Comisión Paritaria de Reforma y Participación a todos los niveles, que fue establecida por el acuerdo gubernamental núm. 649-97. Toma nota de que esta Comisión ha completado propuestas para reformas al Código Municipal y a la ley sobre el sistema nacional de consejos de desarrollo, y ha llevado a cabo diversos estudios respecto a la participación de los pueblos indígenas en las decisiones en diversos campos. La Comisión toma nota de que después del fracaso de las reformas constitucionales, la Comisión Paritaria ha decidido revisar sus propuestas. Se ruega se proporcione información sobre la forma que éstas han tomado.

6. La Comisión toma nota de que según el informe MINUGUA, citado anteriormente (párrafos 79 a 82), existen graves problemas causados por el hecho de que muchos indígenas están indocumentados, especialmente las mujeres indígenas en áreas rurales. Toma nota de la adopción de la ley temporal de documentación, pero también de que el informe MINUGUA comenta que no se han adoptado regulaciones para aplicarla, y que la falta de formación de los registradores civiles ha limitado su efecto. Se ruega se proporcione información sobre las medidas tomadas para hacer que esta legislación sea efectiva.

7. Artículo 6. Véase la observación.

8. Artículo 7. En lo que respecta a la participación de los pueblos indígenas en las decisiones respecto a los efectos del desarrollo sobre ellos, la Comisión toma nota de que el Gobierno se ha referido a los consejos de desarrollo urbano y rural, pero que no ha indicado si en ellos hay participación indígena, y si la hay a qué nivel, ni ha proporcionado información sobre sus trabajos. También ha indicado que se llevan a cabo muchas consultas respecto a los planes de desarrollo, en el contexto de la descentralización.

9. Respecto a la necesidad de llevar a cabo estudios, en cooperación con las gentes a las que ello concierne, para evaluar el impacto sobre ellos de las actividades de desarrollo planificadas, y la obligación de preservar y proteger el medio ambiente que habitan, el Gobierno se ha referido a los órganos responsables de ello, y declara que hay 124 áreas declaradas protegidas, que están habitadas por comunidades indígenas, aunque lamentablemente sólo se ha asignado un administrador oficial para 99 de ellas. Al mismo tiempo, el Consejo de Organizaciones Mayas de Guatemala (COMG), en sus observaciones sobre la primera memoria del Gobierno, dice que existe poca planificación coordinada respecto al desarrollo, y que no se están llevando a cabo estudios sobre sus repercusiones. La Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre cómo se llevan a cabo en la práctica las consultas con las organizaciones de los pueblos indígenas respecto al desarrollo, incluyendo la preservación del medio ambiente.

10. Artículos 8, 9 y 10. La Comisión toma nota de que una disposición que habría reconocido el derecho consuetudinario de los pueblos indígenas fue incluida en las reformas constitucionales que no fueron adoptadas. No obstante, toma nota de que, según la memoria, una reciente reforma del Código Procesal Penal (decreto núm. 79-97) creó los juzgados de paz comunitarios con facultad de aplicar "los usos y costumbres de las diversas comunidades para la solución de conflictos"; esto, no obstante, se aplica sólo a los conflictos y no a otras áreas de la ley. El Gobierno también ha señalado un creciente interés entre las instituciones estatales por reconocer la diversidad cultural, tal como la incorporación de varios funcionarios bilingües en la defensa pública, y en los servicios judiciales de apoyo, la investigación que se lleva a cabo en la ley consuetudinaria, así como un programa de formación en lenguas indígenas para intérpretes judiciales que está siendo llevado a cabo con el apoyo de la MINUGUA. Además, la Comisión toma nota de la incorporación de la formación cultural en la Academia de la Policía Nacional Civil, y el lanzamiento de un proceso de consultas con las organizaciones indígenas llevado a cabo por la Procuraduría de los Derechos Humanos. En sus comentarios el COMG dice que, por otra parte, la creación de los juzgados de paz comunitarios es una violación del acuerdo sobre la identidad y derechos de los pueblos indígenas, en el que el Gobierno prometió respetar el derecho de los pueblos indígenas a manejar sus propios asuntos internos.

11. El informe de la MINUGUA dedica mucho espacio (párrafos 56 a 67) a esta cuestión, llegando a la conclusión de que existe un verdadero prejuicio contra la ley indígena consuetudinaria por parte de los operadores del sistema de justicia, especialmente basado en la ignorancia tanto de las lenguas como de las culturas de los pueblos indígenas. El informe sostiene (párrafo 58) que, en algunos casos, la barrera cultural puede significar que las diferencias culturales se penalizan. El informe también indica que ha habido algunos avances en este aspecto, citando el aumento de los puestos de intérpretes judiciales, y la exhortación a la contratación de jueces que hablen lenguas indígenas en las áreas en las que los pueblos indígenas son mayoría. No obstante, las pocas instituciones, nacionales e internacionales, que están intentando proporcionar funcionarios bilingües y biculturales, no pueden hacer frente a la demanda. Por último, el informe de la MINUGUA indica que los estudios han mostrado que la mayoría de los pueblos indígenas del país mantienen y utilizan sus propios sistemas normativos para sus asuntos internos.

12. La Comisión toma nota de la naturaleza fundamental de este problema, y de que las medidas tomadas hasta ahora no han podido responder adecuadamente a las necesidades. Pide al Gobierno que continúe trabajando en este problema, en consulta con los pueblos indígenas, y que proporcione información en su próxima memoria sobre los progresos logrados y las medidas adicionales que se han tomado.

13. Artículo 11. La Comisión se refiere a sus comentarios en virtud de los Convenios núms. 29 y 105, respecto a la imposición del trabajo forzoso a los pueblos indígenas, y a la impunidad de los que lo imponen. Pide al Gobierno que proporcione información detallada sobre la supresión del trabajo forzoso entre los pueblos indígenas, incluyendo la aplicación del programa Alimentos por trabajo en las comunidades indígenas.

14. Artículo 12. La Comisión toma nota de que el Gobierno indicó en su primera memoria que el acceso a la justicia es gratuito, y que para permitir el acceso de los miembros de los pueblos indígenas a los inspectores de trabajo, todos los que trabajan en áreas indígenas deben ser bilingües. También se han indicado otras medidas respecto a los funcionarios bilingües (véase lo dicho anteriormente). La Comisión toma nota de que a este respecto el informe del Relator Especial de las Naciones Unidas para la independencia de jueces y abogados en su misión en Guatemala (documento de las Naciones Unidas, E/CN.4/2000/61/Add.1, de 6 de enero de 2000) en el que indica, en el párrafo 108, que el tema más común con el que el Relator Especial se encontró era que los mayas han sufrido de discriminación ante los tribunales. Se hicieron alegaciones de que esta discriminación, incluida la llevada a cabo por los jueces, se extiende a los abogados defensores indígenas, a los testigos y los funcionarios de los tribunales. Una faceta de esta discriminación es que supuestamente no hay un presupuesto para la provisión de intérpretes.

15. La Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre las medidas que se han tomado o se prevé tomar para garantizar a estas personas el derecho a iniciar procedimientos legales y oír y ser oídos en ellos para proteger sus derechos legales.

16. Artículos 13 a 19. Tierras. La Comisión toma nota de la declaración contenida en la memoria del Gobierno respecto a que los conflictos relacionados con la tierra son muy complejos en Guatemala debido a las diversas causas de dichos conflictos - históricas, étnicas, políticas, religiosas, etc. - intensificados debido al conflicto armado interno, a la falta de un registro nacional de la tierra y a la inadecuación del registro general de la propiedad, entre otras causas. El Gobierno declara que el acuerdo sobre aspectos socioeconómicos y situación agraria reconoce la importancia de la resolución de los conflictos sobre la tierra para la construcción de la paz, y por lo tanto el Gobierno prometió instaurar la dependencia presidencial de asistencia legal y resolución de conflictos sobre la tierra (CONTIERRA), lo que se logró en julio de 1997. La Comisión también toma nota de la creación de la Comisión Paritaria sobre los Derechos relativos a la Tierra de los Pueblos Indígenas, y de varias medidas a este respecto. Los comentarios realizados por las organizaciones de trabajadores se dirigen a los continuados problemas en este área, a la pérdida de derechos de las comunidades indígenas y a las incursiones en sus tierras, y problemas relacionados. El informe de la MINUGUA se refiere (párrafo 73) a la falta de reconocimiento oficial de los derechos sobre la tierra de los indígenas, a la falta de precisión en la definición de los contornos de las tierras indígenas y a la frecuente falta de registro de las tierras.

17. La Comisión pide al Gobierno que proporcione información detallada en su próxima memoria sobre las medidas tomadas o previstas en este ámbito, incluyendo las cuestiones arriba mencionadas y:

- los progresos en la adopción de la ley del fondo de tierras;

- si se han establecido procedimientos para la consulta a las comunidades indígenas antes de emprender o permitir cualquier programa de exploración o explotación de los recursos naturales en tierras indígenas (artículo 15, 2));

- la aplicación práctica de la ley agraria consuetudinaria de los indígenas en la transmisión de los derechos sobre la tierra (artículo 17);

- información sobre las medidas tomadas o contempladas para prevenir las incursiones no autorizadas en tierras indígenas (artículo 18).

18. Artículo 20. Condiciones de trabajo. La Comisión toma nota de que según la memoria del Gobierno no se han tomado medidas especiales para proteger los derechos de los indígenas en el ámbito del trabajo, aunque el Ministerio de Trabajo continúa su proceso de descentralización hacia diferentes regiones del país. Los comentarios realizados por el COMG y la Central de Trabajadores del Campo y la Ciudad (CTC) indican que sigue dándose una grave explotación de los trabajadores indígenas en la agricultura, servicio doméstico, y la manufactura, y que para estas gentes la inspección del trabajo sólo existe en la teoría. La Comisión pide al Gobierno que proporcione información detallada sobre las medidas tomadas para proporcionar inspección del trabajo en las áreas y en las ocupaciones en las que se concentran los indígenas, dando una atención especial a los detallados comentarios que la Comisión ha realizado sobre la aplicación por parte de Guatemala del Convenio sobre la inspección del trabajo (agricultura), 1969 (núm. 129).

19. Artículos 21 y 22. La Comisión toma nota de que, en el contexto de los acuerdos de paz, el Gobierno se ha comprometido a realizar un amplio programa de formación profesional para los trabajadores indígenas. Toma nota de que según la memoria ya se han formado muchos estudiantes indígenas, y pide que se le continúe proporcionando información a este respecto en futuras memorias.

20. Artículo 23. La Comisión toma nota de que el Gobierno no ha proporcionado información sobre la promoción de las industrias de artesanía tradicional que estén ubicadas en zonas rurales, y que el COMG y la CTC han declarado que no existen tales programas. Se ruega al Gobierno que en su próxima memoria proporcione información sobre todas las medidas que puedan contemplarse a este respecto.

21. Artículos 24 y 25. Seguridad social y salud. La Comisión toma nota de la información de que el Gobierno ha creado varios dispensarios y otros servicios médicos en áreas indígenas. Toma nota de la información proporcionada por el COMG y la CTC respecto a que no existen hospitales en áreas maya, sólo algunos dispensarios, cuyo personal es monolingüe y no habla las lenguas de las comunidades en las que trabaja. Se ruega al Gobierno que proporcione información adicional sobre las medidas previstas para promover una cobertura sanitaria adecuada en las áreas habitadas por indígenas.

22. Artículos 26 a 30. Educación. La Comisión toma nota con interés de la información detallada comunicada por el Gobierno a este respecto. Toma nota de que la Comisión Paritaria de Reforma Educativa sometió su plan de reforma educativa en julio de 1998, y de que el proyecto de ley sobre este tema está en el Congreso. El COMG y la CTC indican, por otra parte, que la reforma está bloqueada por las partes interesadas en que el enfoque sea monolingüe y que no están interesadas en la reforma educativa. El informe de la MINUGUA antes mencionado indica que aunque el presupuesto es adecuado y ha habido un aumento en la cobertura de la educación, y el diseño de reforma educativa responde a los compromisos de los acuerdos de paz, todavía hay muchos vacíos en la educación de los indígenas. Se ruega que continúen proporcionando información a este respecto.

23. Artículo 31. Medios de comunicación. La Comisión toma nota de la afirmación contenida en la memoria del Gobierno de que se han proporcionado importantes medios de acceso a las comunicaciones radiofónicas a las comunidades indígenas. También toma nota de que el COMG y la CTC indican que el acceso que se ha proporcionado es muy deficiente, y hacen hincapié en la necesidad de comunicaciones radiofónicas para ayudar a educar a la población indígena sobre sus derechos, incluyendo las disposiciones del Convenio núm. 169. Se ruega al Gobierno que proporcione información adicional a este respecto en su próxima memoria.