Observación (CEACR) - Adopción: 2002, Publicación: 91ª reunión CIT (2003)

Convenio sobre las peores formas de trabajo infantil, 1999 (núm. 182) - Estados Unidos de América (Ratificación : 1999)

1. La Comisión ha tomado nota de la primera memoria del Gobierno. En su observación anterior, la Comisión había tomado nota de una comunicación de fecha 11 de septiembre de 2001 de la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL), en la que se presentaban comentarios sobre la observancia del Convenio. En su comunicación, la CIOSL alegaba, entre otras cosas, que los escasos fondos asignados a la inspección del trabajo y las sanciones inadecuadas a los empleadores que infringen la ley tienen por consecuencia que las normas laborales legalmente establecidas que cubren el trabajo infantil son aplicadas de manera inadecuada. Había indicado que, no obstante el hecho de que la agricultura no sólo es peligrosa sino que además emplea a la mayor parte de los niños que trabajan en los Estados Unidos, las leyes sobre el trabajo infantil que rigen la edad mínima, las horas de trabajo y el pago por horas extras no se aplican a la agricultura. La CIOSL alegaba que, a menudo, no se provee protección a los niños contra plaguicidas peligrosos, lo cual explica que anualmente sean registrados entre 400 y 600 casos de enfermedades profesionales que afectan a los niños que trabajan en la agricultura. Además, entre 1992 y 1996 fallecieron 59 niños ocupados en ese sector. La Comisión había pedido al Gobierno que formulara comentarios sobre éstas y las demás alegaciones presentadas por la CIOSL.

2. La Comisión había tomado nota de la detallada memoria complementaria del Gobierno que contiene comentarios sobre la comunicación de la CIOSL. La Comisión toma nota de la preocupación expresada por el Gobierno en el sentido de que si bien la primera memoria del Gobierno llegó tardíamente, la observación anterior de la Comisión se refería únicamente a la comunicación de la CIOSL y no a la memoria del Gobierno. La Comisión también toma nota de los comentarios del Gobierno en respuesta a las alegaciones que figuran en la comunicación de la CIOSL. El Gobierno menciona estadísticas del Informe sobre la mano de obra juvenil, de junio de 2000, del Departamento de Trabajo, para impugnar la afirmación de que la agricultura emplea un número de niños proporcionalmente superior al de otras industrias. Al comentar el estudio al que se hace referencia en la comunicación de la CIOSL, el Gobierno cuestiona la validez de las estimaciones sobre el número de niños que trabajan ilegalmente, compiladas de la Encuesta sobre la Población Actual (CPS) una encuesta mensual sobre los hogares preparada por la Oficina de Estadísticas Laborales y Censo de los Estados Unidos, por lo que considera generalizaciones de la CPS y la falta de informaciones valiosas respecto de los menores de 14 años. La Comisión también toma nota de que, en su respuesta a las alegaciones de la CIOSL relativas a los escasos fondos asignados a la inspección del trabajo y a las sanciones inadecuadas, el Gobierno se refiere a lo que a su juicio, constituye una estrategia de observancia más completa y detallada, que incluye los objetivos perseguidos en la materia, el cumplimiento y el alcance de la enseñanza, las actividades de asociación, el incremento de la sensibilización pública, y cita estadísticas que, según afirma, demuestran la eficacia de su estrategia.

Artículos 1, 2, 3, d), y 4 del Convenio

3. La Comisión toma nota de que en sus comentarios relativos a la determinación, en virtud del artículo 4 del Convenio, de lo que constituye el tipo de trabajo considerado peligroso en el sentido del artículo 3, d), del Convenio, el Gobierno se remite a su primera memoria en la que se describe «la manera en que los Estados Unidos ha efectuado esa determinación y prosigue la revisión de la misma». En esa memoria, el Gobierno, indicaba que los medios esenciales para establecer los principios del artículo 3, d)«son dos leyes federales aplicadas por el Secretario de Trabajo». Dichas leyes son: las normas relativas al trabajo equitativo (FLSA), artículo 201 y siguientes del 29 U.S.C., la ley sobre la seguridad y salud en el empleo (ley OSH), artículo 651 y siguientes del 29 U.S.C. El Gobierno también se refiere a un acuerdo interinstitucional con el Instituto Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo (NIOSH), un organismo que depende del Departamento de Salud y Servicios Humanos de los EE.UU., de abril de 1999, uno de los medios por los cuales la lista de los tipos de trabajo considerados peligrosos para los niños, en virtud del artículo 3, d)«deberá examinarse periódicamente y, en caso necesario, revisarse», de conformidad con el artículo 4, 3), del Convenio.

Ley sobre las normas equitativas en el empleo

4. La Comisión toma nota de que la ley de 1938, sobre las normas equitativas en el empleo (FLSA), y su reglamento de aplicación, regulan los tipos de empleo, el número de horas, las horas del día en las que los menores pueden trabajar y establece un marco general que rige el empleo de los niños que trabajan. Las disposiciones de la FLSA relativas al trabajo infantil están contenidas en la sección 12 (29 U.S.C., artículo 212, a) a d)). La sección 12 prohíbe el empleo del «trabajo infantil» en el comercio o en la producción de mercancías para el comercio, o en toda empresa dedicada a esas actividades (19 U.S.C., artículo 212, c)). Están excluidas las empresas con un volumen anual de ventas inferior a 500.000 dólares de los EE.UU. (29 U.S.C., artículo 203, s), 1)). La FLSA define parcialmente el trabajo infantil opresivo, como una condición de trabajo en ocupaciones respecto de las cuales el Secretario de Trabajo haya determinado y declare mediante una orden «particularmente peligrosas para el empleo de los niños [...] o perjudiciales para su salud o bienestar» (29 U.S.C., artículo 203, 1)). Por vía reglamentaria, el Secretario de Trabajo ha determinado tales ocupaciones o tipos de trabajo o actividades laborales en 28 «órdenes relativas al trabajo peligroso», 17 relacionadas con el empleo no agrícola y una categoría separada de 11 órdenes correspondientes al empleo en la agricultura (29 CFR, parte 570, apartados E y E-1). Para las actividades laborales peligrosas en ocupaciones no agrícolas, la FLSA establece una edad mínima de 18 años, mientras que para el empleo en la agricultura, fija la edad mínima de 16 años (29 U.S.C., artículo 213, c), 2)).

5. La Comisión toma nota de que, entre otras excepciones, se efectúa una excepción específica de las disposiciones en materia de trabajo infantil de la FLSA, respecto de los menores que trabajen en la agricultura o en un establecimiento agrícola familiar, es decir un establecimiento agrícola «propiedad de sus padres o de alguna persona que los substituya o que esté a cargo de los mismos» (29 U.S.C., artículo 213, c), 1), A), i)). Por consiguiente, las órdenes relativas a las ocupaciones peligrosas referidas al empleo de menores de 16 años de edad en la agricultura no cubren el empleo de los menores en los establecimientos agrícolas familiares (29 U.S.C., artículo 213, c), 2); 29 CFR, artículo 570.70, b)). El empleo en la agricultura también está exento de las restricciones legales a las horas de trabajo (29 U.S.C., artículo 213, b), 12), 13)).

Informe del Instituto Nacional de Seguridad y Salud en el Empleo (NIOSH)
de 2002: Recomendaciones al Departamento de Trabajo de los EE.UU.
para efectuar modificaciones a las órdenes relativas al trabajo peligroso

6. En su memoria inicial y en la memoria complementaria, el Gobierno indica que, como parte de las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 4, 3), de examinar periódicamente la lista de tipos de trabajo peligrosos para los niños, la Dirección de salarios y horas de trabajo del Departamento de Trabajo de los EE.UU., concertaron un acuerdo interinstitucional con el NIOSH para llevar a cabo una investigación sobre los riesgos para la seguridad y salud de los niños, en particular en cuestiones pertinentes para los reglamentos en materia de trabajo infantil. El NIOSH, un organismo federal encargado de llevar a cabo investigaciones y formular recomendaciones para la prevención de enfermedades profesionales y accidentes del trabajo. El Instituto es parte del Centro de control y prevención de enfermedades (CDC). El CDC integra el Departamento de Salud y Servicios Humanos de los EE.UU. El Gobierno indica que el acuerdo prevé que la investigación, llevada a cabo y supervisada por el NIOSH, examinará, entre otras cuestiones, «la adecuación de las órdenes existentes en materia de ocupaciones peligrosas en virtud de la FLSA y las posibilidades de expedir nuevas órdenes. En su memoria complementaria, el Gobierno indica que el informe sobre las Recomendaciones al Departamento de Trabajo de los EE.UU. para efectuar modificaciones en las órdenes relativas al trabajo peligroso fue publicado por el NIOSH en julio de 2002.

7. La Comisión toma nota de este informe, de fecha 3 de mayo de 2002. Al resumir el propósito de su estudio, el NIOSH señala: «la ley sobre las normas equitativas en el empleo (FLSA), que durante decenios tuvo escasas modificaciones, define las actividades laborales prohibidas para los jóvenes trabajadores mediante 282 órdenes relativas al trabajo peligroso (para las ocupaciones agrícolas y no agrícolas) ... Las órdenes relativas al trabajo peligroso en las ocupaciones no agrícolas se expidieron entre 1939 y 1963. Las órdenes relativas al trabajo peligroso en la agricultura se expidieron en 1970. Es de mencionar que se han registrado cambios significativos en el lugar de trabajo y progresos en los conocimientos técnicos en el ámbito de la seguridad en el empleo y los riesgos para la salud que no están reflejados en las órdenes vigentes relativas al trabajo peligroso. La necesidad de actualizar las órdenes ha sido reconocida por el Departamento de Trabajo [no se incluye la cita] y por numerosos investigadores y defensores. El informe hace referencia a una recomendación para que se efectúen revisiones periódicas formulada recientemente por el Consejo Nacional de Investigaciones/Instituto de Medicina en el informe titulado La protección de la juventud en el trabajo: «el Departamento de Trabajo de los EE.UU. debería realizar revisiones periódicas de sus órdenes relativas al trabajo peligroso para suprimir las órdenes desactualizadas, mejorar las insuficientes, y elaborar órdenes adicionales para adaptarse a las nuevas tecnologías y condiciones de trabajo. Las modificaciones de las órdenes relativas al trabajo peligroso deberían basarse en las revisiones que el Instituto Nacional de Seguridad y Salud en el Empleo efectúa periódicamente de los riesgos en el lugar de trabajo y la adecuación al respecto de las órdenes relativas al trabajo peligroso existentes».

8. El informe del NIOSH señala que el «Departamento de Trabajo dio respuesta a los cargos antes mencionados», y le solicitó que preparara un informe basado en una revisión de los datos y la literatura científica; además, suministró fondos para financiar la actividad. Las fuentes de datos primarios utilizados por el NIOSH fueron el Censo de mortalidad por accidentes de trabajo, la Encuesta de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, el Sistema nacional de supervisión electrónica de accidentes del trabajo, y la Encuesta de Población Actual. El informe indica que, además, se revisaron cientos de artículos e informes científicos. El NIOSH indica que su informe «formula recomendaciones específicas a las órdenes relativas al trabajo peligroso que determinan las ocupaciones prohibidas... el NIOSH reconoce la necesidad de que se proteja mejor la salud y la seguridad de los jóvenes trabajadores, y suministra el presente informe a fin de colaborar con el Departamento de Trabajo para armonizar las normas sobre el trabajo infantil con los conocimientos actuales en materia de seguridad y salud en el empleo. El NIOSH ofrece su continua asistencia para colaborar con el Departamento de Trabajo a fin de garantizar que las normas relativas al trabajo infantil establezcan una protección adecuada para los jóvenes trabajadores y con objeto de iniciar investigaciones en los sectores de riesgo en los que, en la actualidad, los datos son insuficientes para brindar orientación en materia de elaboración de normas».

9. En una reseña de sus conclusiones, el NIOSH informa que «[las órdenes relativas al trabajo peligroso] existentes tienen justificación fundada. La revisión de los datos disponibles y las pruebas científicas permitieron llegar a la conclusión de que las actividades prohibidas actualmente por las órdenes relativas al trabajo peligroso siguen causando peligros de muerte, daños graves y discapacidad. El NIOSH propone efectuar varios tipos de revisiones de las mencionadas órdenes: una mejor definición de las actividades prohibidas, la incorporación de las disposiciones legales pertinentes y, en algunos casos, la supresión de las actuales excepciones. Además, el NIOSH recomienda que se amplíen algunas órdenes relativas al trabajo peligroso para incluir trabajos semejantes que entrañen un riesgo comparable o superior. En algunos casos, llegó a la conclusión de que pueden efectuarse revisiones de las órdenes actuales, para permitir la utilización de equipo en la actualidad prohibido, puesto que los riesgos parecen ser de escasa importancia». La Comisión toma nota de que respecto de las órdenes relativas al trabajo peligroso existentes, el NIOSH recomienda que se mantengan sólo 7 de las 28 órdenes (4 de las 17 órdenes correspondientes a las ocupaciones no agrícolas y 3 de las 11 órdenes correspondientes al empleo en la agricultura), y que el 75 por ciento restante sea revisado con objeto de extender la prohibición de redefinirlas más ampliamente.

10. El informe indica que el NIOSH «recomienda la elaboración de nuevas órdenes relativas al trabajo peligroso destinadas a proteger a los jóvenes de tareas especialmente peligrosas no tratadas adecuadamente en la reglamentación existente. Las órdenes relativas al trabajo peligroso recomendadas, comprenden tareas que causan muertes y accidentes graves entre los jóvenes, actividades con una tasa de mortalidad especialmente elevada, y actividades en ocupaciones que pueden ser causa de discapacidad. En algunos casos, el NIOSH recomienda extender las prohibiciones en vigor en las ocupaciones agrícolas a tareas similares en ocupaciones no agrícolas, por ejemplo, la manipulación de plaguicidas, el trabajo en ambientes cerrados y el manejo de tractores. El NIOSH recomienda la adopción de nuevas órdenes relativas a trabajos peligrosos con el fin de prohibir los siguientes tipos de trabajo: las ocupaciones de pesca comercial; las ocupaciones en la construcción; el trabajo en ocupaciones de manipulación de residuos; el trabajo en las industrias de transporte de agua; el trabajo con materiales de desguace y residuos; el trabajo en industrias al por mayor de materia prima agrícola; el trabajo en el sector ferroviario, el trabajo en alturas; el manejo de tractores (en ocupaciones no agrícolas); el manejo de maquinaria pesada (en ocupaciones no agrícolas); el trabajo de soldadura; el trabajo en espacios cerrados (en ocupaciones no agrícolas); el trabajo en cintas mecánicas transportadoras (en las industrias manufactureras); la manipulación de plaguicidas (en ocupaciones no agrícolas); el trabajo que entrañe la exposición potencial a la cerusa; el trabajo que entrañe la exposición potencial al polvo de silicio; y el trabajo que exige la utilización de dispositivos de protección respiratoria.

Informe 2002 del NIOSH: la edad mínima para el trabajo en ocupaciones peligrosas en la agricultura y excepciones de la FLSA

11. Al describir el alcance de su estudio, el NIOSH indica específicamente que «no examina cuestiones legales, tales como la edad mínima para el trabajo en las órdenes relativas al trabajo peligroso y en las excepciones a la FSLA... Se han registrado numerosas muertes y lesiones graves entre los jóvenes no cubiertos por la FSLA». En relación con el trabajo en la agricultura, el informe dice: «el 35 por ciento de los jóvenes trabajadores muertos en el período 1992-1997, perdió su vida en trabajos de producción agrícola». El informe señala también que «más de la mitad de las 162 muertes registradas en la agricultura [durante el período 1992-1997] ocurrieron en establecimientos agrícolas familiares (pág. 12)... Al parecer, el riesgo de sufrir accidentes mortales es 4 veces superior entre los jóvenes de 15 a 17 años que trabajan en la agricultura que entre los jóvenes que trabajan en otras industrias».

12. El informe señala:

Pese a los peligros bien demostrados y las altas tasas de accidentes y de mortalidad constantes, los jóvenes en los lugares de trabajo en la agricultura reciben menor protección que los jóvenes en ocupaciones no agrícolas. Esto es cierto incluso respecto de los mismos peligros, como el representado por la maquinaria. De hecho, las actuales distinciones entre las órdenes relativas al trabajo peligroso en las ocupaciones agrícolas y en las ocupaciones no agrícolas con frecuencia son artificiales, puesto que a menudo, en ambos sectores ocupacionales, la maquinaria, las actividades y la exposición al riesgo son idénticas. No obstante, la edad mínima para un trabajo peligroso similar en la agricultura es de 16 años, en comparación con los 18 años de edad exigidos para las ocupaciones no agrícolas. Durante el período 1992-1997, se registraron 39 muertes de jóvenes entre 16 y 17 años de edad en la producción agrícola [no se incluye la cita]. No puede esperarse que las modificaciones en las órdenes relativas a los trabajos peligrosos tengan repercusiones en los accidentes mortales de los jóvenes trabajadores dado que están excluidos de la FLSA, a diferencia de la mayoría de otra clase de actividades económicas familiares. El NIOSH no puede determinar de los expedientes de investigación del CFOI [Censo de accidentes de trabajo mortales], facilitado por la BLS [Oficina de Estadísticas Laborales] el número de fallecimientos en la agricultura de los menores de 16 años de edad no cubiertos por la FLSA cuando los jóvenes trabajaban en el establecimiento agrícola de la familia. Un estudio previo del CFOI efectuado por investigadores del BLS sugiere que más de la mitad de las muertes en agricultura de menores de 18 años de edad ocurre en establecimientos agrícolas de propiedad de la familia de las víctimas.

Informe 1998 de la Contaduría General

13. La Comisión toma nota del informe al Congreso de la Contaduría General (GAO) titulado El trabajo infantil en la agricultura: cambios necesarios para mejorar la protección de la salud y las oportunidades educativas (GAO/HEHS-98-193). La Contaduría General es un organismo gubernamental no partidario que evalúa los programas generales, efectúa auditoría de los gastos federales, y emite dictámenes jurídicos. La Contaduría General asesora al Congreso y a los titulares de la administración sobre los medios para mejorar la eficacia y aumentar las repuestas de la administración. La Contaduría General ha reconocido en su informe, al igual que el NIOSH, los peligros específicos del trabajo en la agricultura para los niños trabajadores: «la agricultura es un sector peligroso, caracterizado por las tasas más elevadas de accidentes, mortalidad y pérdidas de días de trabajo entre todos los trabajadores en general. Los datos disponibles indican que si bien el número relativo de accidentes de los niños menores que trabajan en la agricultura no es tan elevado como los que trabajan en otras industrias, la tendencia a la gravedad tiende a aumentar, y se registra un número desproporcionado de víctimas mortales. Aunque en varias fuentes de datos se señalan los accidentes del trabajo y las enfermedades de los menores que trabajan en la agricultura, debido a dificultades metodológicas, las estimaciones pueden indicar cifras inferiores relativas a los accidentes y la mortalidad de dichos menores».

14. La Contaduría General explicó en términos prácticos las repercusiones de la FLSA que excluyen o aplican menor protección al trabajo infantil en empleos agrícolas peligrosos:

Transcurridos 60 años desde la promulgación de la FLSA, aunque esta ley cubre a los menores que trabajan en la agricultura y en otras industrias, los menores que trabajan en la agricultura están autorizados legalmente a trabajar a una menor edad, en ocupaciones más peligrosas y por períodos más largos que los menores que trabajan en otras industrias. Por ejemplo, ... un menor de 16 años no puede manejar una sierra mecánica en un taller o una carretilla mecánica en un depósito pero puede hacerlo en un establecimiento agrícola... los menores con 16 años de edad pueden trabajar en la agricultura en todo tipo de tareas, incluidas algunas actividades declaradas peligrosas por el Secretario de Trabajo... en las industrias no agrícolas, por lo general, los menores no pueden realizar esas tareas hasta que no hayan cumplido 18 años. Además, en la agricultura, los padres no tienen que cumplir las exigencias establecidas para ocupaciones peligrosas, lo que significa que pueden permitir que un niño de 7 años maneje una sierra mecánica o conduzca un tractor, mientras que, en un establecimiento no agrícola los padres no están autorizados a permitir a sus hijos de 7 años a hacer funcionar una máquina similar.

15. La Comisión toma nota de que la Contaduría General incluye, como «cuestión para consideración parlamentaria», entre otras, la siguiente recomendación: «considerando la evolución que actualmente transforma el sector de la agricultura y que se insiste cada vez más en la seguridad, la salud y los logros escolares de los niños, el Congreso tal vez desee reexaminar oficialmente si la FLSA protege adecuadamente a los menores contratados como trabajadores migrantes o como trabajadores agrícolas estacionales».

Enmiendas legislativas pendientes (federal)

16. La Comisión toma nota con interés de que en 2001, en el 107.º período de sesiones del Congreso se presentaron varias enmiendas legislativas al texto de la FLSA, destinadas a otorgar una mayor protección a los menores que trabajan en empleos peligrosos. El proyecto núm. 869 presentado en el Senado, de ley sobre el empleo responsable, relativa a los menores de 2001 (ley CARE), entre otras cosas, eleva de 16 a 18 años la edad mínima para la contratación en empleo agrícola peligroso, y limita las exenciones para agricultura a los menores empleados fuera del horario escolar por un determinado miembro de la familia en el establecimiento agrícola de su propiedad. El proyecto de ley sobre el empleo responsable, relativo a los niños, de 2002 (ley CARE), presentado en la Cámara de Representantes con el núm. 2239, es similar al proyecto núm. 869 del Senado. El proyecto de ley sobre derechos y garantías de los jóvenes trabajadores estadounidenses, presentado en la Cámara de Representantes con el núm. 961, modifica, entre otras, la limitación en el ámbito de aplicación a los empleadores con un determinado volumen de ventas, y les exige que obtengan permisos de trabajo para los jóvenes de 18 años o menores de esa edad que aún concurren a la escuela.

17. La Comisión toma igualmente nota con interés, en relación con la revisión del NIOSH, la indicación del Gobierno de que «el Departamento [de Trabajo] ya ha comenzado aplicar muchos de los cambios propiciados en el informe y a revisar otros», y que seguirá comunicando informaciones sobre los mencionados progresos en su próxima memoria.

18. La Comisión espera que las disposiciones de la FLSA y sus correspondientes órdenes y reglamentos de aplicación, relacionados con el trabajo peligroso de los menores, se modificarán a la luz de las revisiones y recomendaciones de la Contaduría General y del NIOSH, y que el Gobierno informará sobre las medidas adoptadas a estos efectos.

La Comisión plantea algunas otras cuestiones en una solicitud que envía directamente al Gobierno.