Solicitud directa (CEACR) - Adopción: 2002, Publicación: 91ª reunión CIT (2003)

Convenio sobre poblaciones indígenas y tribuales, 1957 (núm. 107) - Panamá (Ratificación : 1971)

1. La Comisión toma nota de todas las informaciones proporcionadas por el Gobierno en su detallada memoria. Toma nota en particular de la promulgación de varias leyes de creación de comarcas y de aprobación de las respectivas cartas orgánicas. La Comisión toma nota asimismo de la siguiente legislación nacional: ley núm. 41 de 1998 (ley general de ambiente), cuyo Título VII trata «De las comarcas y pueblos indígenas»; ley núm. 34 del 6 de Julio de 1995 (ley de educación) que consagra la educación bilingüe; y ley núm. 4, del 29 de enero de 1999, por la cual se instituye la igualdad de oportunidades para las mujeres y que contiene una sección titulada «Mujeres indígenas». En materia de propiedad intelectual toma nota de ley núm. 15, del 8 de agosto de 1994, de derechos de autor; de la ley núm. 35, del 10 de mayo de 1996, de propiedad industrial; de la ley núm. 27, del 24 de julio de 1997, artículo 10 (prohíbe la importación de imitaciones de piezas o vestidos indígenas como los molas y las naguas, y en particular, de la ley núm. 20, del 26 de junio de 2000, del Régimen Especial de Propiedad Intelectual sobre los Derechos Colectivos de los Pueblos Indígenas y de la ley núm. 35 del 25 de julio de 2000, por la cual se crea el patronato de las Ferias de los Pueblos Indígenas.

2. Artículo 1 del Convenio. La memoria indica, según el censo del año 2000, que la población de las comarcas creadas por la ley es la siguiente: comarca Ngobé Buglé: 110.619; comarca Kuna-Yala 32.411; comarca Emberá: 8.182; comarca de Madungandí, 3.304 - lo cual resulta en un total de 154.516 personas. El Gobierno no dispone por el momento del número de indígenas que viven fuera de dichas comarcas. La Comisión recuerda que según el censo de 1990, la población total de indígenas en Panamá era de 194.769 personas, lo que parece indicar que habría actualmente por lo menos 40.000 indígenas que habitan en lugares diferentes de las comarcas mencionadas. Sírvase mencionar cuántas personas habitan en la comarca Kuna de Wargandí así como el régimen jurídico aplicable a los que no habitan dentro de las comarcas creadas por la ley.

3. Artículos 2 y 27. Con relación a sus comentarios anteriores, la Comisión nota que mediante decreto ejecutivo núm. 1 de 11 de enero de 2000, se creó el Consejo Nacional de Desarrollo Indígena (CNDI) y que la Dirección Nacional de Política Indigenista será la secretaría técnica. El Gobierno indica que el CNDI es una «instancia consultiva y deliberativa sobre políticas y acciones públicas dirigidas a los pueblos indígenas, de manera concertada entre organismos estatales, los congresos y organizaciones indígenas, para asegurar el respeto y vigencia de los derechos humanos, los derechos indígenas y la pluriculturalidad del Estado panameño». Estará integrado por 11 representantes gubernamentales, un representante por cada uno de los congresos y consejos de los siete pueblos y nueve representantes de la sociedad civil, entre los cuales habrá tres representantes de la mujer indígena y uno de una ONG indígena. La Comisión toma nota de que la creación del consejo constituye un progreso en la coordinación de las actividades que llevan a cabo los organismos estatales, los congresos y organizaciones indígenas. Toma nota también de que el segundo párrafo del artículo 1 del decreto, estipula que el consejo tendrá carácter permanente, sus decisiones serán concertadas, y «entrará a formar parte de la entidad gubernamental que se cree para encargarse de los asuntos indígenas». Sírvase informar si tal entidad ha sido creada, el alcance de su autoridad y los mecanismos de coordinación con el CNDI y demás entidades concernidas. La Comisión también agradecería al Gobierno, si el CNDI se ha reunido, que le proporcionara informaciones sobre el trabajo realizado por el mismo y que en caso de haber producido informes, se adjuntara copia de los mismos. Sírvase asimismo informar sobre las acciones realizadas por el CNDI en aplicación del artículo 3 del decreto (funciones) en particular en lo que se refiere a la revisión, aprobación y seguimiento de un plan nacional de desarrollo indígena (apartado 4) adjuntando copia del mismo.

4. Respecto de los programas a que se había referido en su comentario anterior - Programa de desarrollo rural integrado Guaymí, y Proyecto de desarrollo indigenista que ejecutó el Ministerio de Desarrollo Agropecuario (MIDA) - la Comisión toma nota de que, debido a que estos proyectos contaban con recursos limitados, se decidió utilizarlos para proyectos en áreas piloto como el Proyecto de combate rural de la provincia de Darién y el Proyecto Ngobe-Bublé iniciados durante la última mitad de la década de 1990, con la finalidad de que las comunidades beneficiadas puedan convertirse en áreas de capacitación y diseminación de las tecnologías mejoradas introducidas por los proyectos. Sírvase proporcionar informaciones sobre la marcha de dichos proyectos, los progresos realizados así como de la existencia de proyectos similares implementados durante el período cubierto por la próxima memoria, incluyendo aquellos realizados en relación con el denominado Marco Orientador de la política agropecuaria 1994-1999, en el contexto de los llamados Programas Multisectoriales para la asistencia financiera en áreas geográficas de pobreza.

5. Artículo 5. La Comisión se congratula de que la nueva legislación comarcal adoptada establezca instituciones electivas, prevea la colaboración entre las instituciones de la comarca y del Estado y ofrezca oportunidades para que los indígenas desarrollen sus iniciativas. Si bien las estructuras no son idénticas en cada comarca, parece que éstas reflejan las formas organizativas propias de las diferentes comunidades y en general se instituye un sistema de congresos generales, regionales y locales y de órganos ejecutivos y directivos en gran parte electos. Toma nota también de que la comarca Kuna de Wargandí, a diferencia de las otras, fue reconocida con categoría de corregimiento, que es una de las divisiones del Estado panameño. Notando que existen diferencias en el alcance de los derechos consagrados en las diferentes legislaciones regionales, la Comisión solicita al Gobierno se sirva indicar si considera incorporar, y de qué manera, un enfoque sistemático y coordinado de modo que las diferencias entre las legislaciones no generen desequilibrios en los derechos y desarrollo de las diferentes comunidades.

6. Derecho a ser consultados. La Comisión toma nota con interés de que la nueva legislación integra el derecho a ser consultados sobre las cuestiones que puedan afectarlos y que este derecho está previsto tanto en leyes de carácter general, como por ejemplo en la ley general del ambiente, como en las diferentes leyes comarcales. Espera que el Gobierno proporcionará informaciones sobre las consultas celebradas en aplicación de este artículo, así como sobre los resultados de dichas consultas. Sírvase asimismo proporcionar informaciones sobre otras comisiones consultivas que se encuentren funcionando efectivamente, sobre los procedimientos utilizados en las consultas y sobre los progresos y dificultades encontrados en la realización de las mismas.

7. Ley núm. 15 de 7 de febrero de 2001. Nota que los artículos 11 y 12 de esta ley, que establece las normas para subsidiar el consumo básico o de subsistencia de los clientes del servicio público de electricidad y dicta otras disposiciones, adicionan los artículos 48 y 50 de la ley núm. 10 de 1997 de creación de la comarca Ngöbe Buglé. El artículo 48 de la ley núm. 10 citada establece la consulta previa a la exploración y explotación de los recursos naturales, salinas, minas, aguas, canteras y yacimientos determinando en su párrafo tercero que en los casos en que sea factible la explotación, se requerirá un estudio de impacto ambiental previo que incluya el impacto social tomando en consideración las características culturales de la población afectada. Las autoridades indígenas podrán presentar sus observaciones en un plazo no mayor a 30 días. En virtud de la modificación efectuada por la ley núm. 15/2001, la consulta prevista en el artículo 48 se efectuaráúnicamente cuando los proyectos de explotación se encuentren en su totalidad dentro de la comarca. La Comisión ha tenido conocimiento sobre el caso Tabasará II, en que una empresa se interesó en explotar recursos para la creación de dos represas hidroeléctricas a lo largo del río Tabasará, el cual atraviesa los territorios del pueblo Ngöbe Buglé y ha estado relacionado históricamente con el desarrollo cultural de dicho pueblo. La represa no va a estar en su totalidad en el territorio Ngobé y en virtud de las modificaciones introducidas por la ley núm. 15, el proyecto Tabasará II recibió autorización administrativa sin que se hubiera consultado a la comunidad Ngobé Buglé. Habiendo tomado nota con interés que la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Panamá ordenó suspender la obra, la Comisión espera que el Gobierno la mantendrá informada sobre la evolución de este caso. En términos más generales, la Comisión solicita informaciones sobre la eventual modificación de la ley núm. 15 a fin de que, toda vez que los intereses de los indígenas pudieran ser afectados, las poblaciones y sus representantes puedan, en colaboración con el Gobierno - tal como lo establece el artículo 5, apartado a) del Convenio - participar en la búsqueda de soluciones satisfactorias para ambos.

8. En relación con el párrafo anterior, la Comisión nota que los artículos 45 de la Carta Orgánica de la comarca Kuna de Madungandí y 96, 2 de la Carta Orgánica de Emberá Darién establecen la obligación de realizar un estudio de impacto ambiental previo a cualquier exploración y explotación y espera que el Gobierno considerará esta cuestión de manera sistemática y coordinada de modo de no restringir los derechos de ningún pueblo indígena respecto de los demás y que utilizará el mismo enfoque global en lo que concierne a los derechos esenciales de estos pueblos.

9. Oportunidades para el pleno desarrollo de las iniciativas de los indígenas. La Comisión toma nota de que las cartas orgánicas de la comarca Emberá-Wounaan de Darién, de la comarca Kuna de Madungandi, de la comarca Ngöbe-Buglé, y de la comarca Kuna de Wargandí, establecen en términos similares que sus congresos generales elaborarán los planes de manejo y desarrollo de la región. Sírvase informar sobre la aplicación de las cartas citadas, proporcionando en lo posible, informaciones sobre los planes de desarrollo elaborados en virtud de tales cartas y sobre la aplicación y resultados de dichos planes.

10. Artículos 7 y 8. La Comisión toma nota con interés de que la nueva legislación se refiere en distinta medida al derecho consuetudinario de las poblaciones indígenas y reconoce los métodos de control social propios de las mismas. En ese sentido, la carta orgánica de Emberá Wounaan dedica el Capítulo I del Título XI a la administración de Justicia Tradicional. La Comisión nota sin embargo, que en tanto que en la carta citada hay una referencia explícita a la Justicia Tradicional, en otros casos, como por ejemplo en la carta orgánica de la Región Kuna de Madungandi, no la hay. Además, en las cartas orgánicas de Emberá Wounaan, artículo 123, de la comarca Kuna de Madungandí, artículo 65 y en la ley de creación de Ngobé-Buglé, artículo 40, se establece que en la administración de justicia se tomarán en cuenta las normas de conducta tradicionales. Sírvase informar sobre la aplicación de estos artículos en la práctica. Asimismo, habiendo tomado nota de que no hay referencias a las normas de conducta tradicionales en la ley de creación de la comarca Kuna de Wargandí, la Comisión espera que éstas serán integradas de alguna manera. Indíquese asimismo, en qué medida se toman en cuenta las costumbres de dichas poblaciones en materia penal y, en su caso, sírvase facilitar copia de decisiones judiciales pertinentes.

11. Artículos 11 a 14 (derechos de la tierra). También nota con interés que las nuevas leyes comarcales han significado un progreso notable en cuanto a la delimitación de las tierras indígenas. Con relación a su comentario anterior sobre el conflicto entre los indígenas de la comarca Kuna de Madungandi y los colonos que invadían sistemáticamente sus tierras, la Comisión toma nota de la advertencia del Ministerio de Justicia señalando que «hay personas inescrupulosas que están tratando de incitar a los incautos a invadir dichas tierras (...) y que el Ministerio de Justicia conoce quiénes son y procederá legalmente contra estas personas y contra todo aquel que viole la ley». La Comisión solicita al Gobierno que informe si efectivamente se ha procedido contra las personas que han incitado a invadir o invadido las tierras de la comarca Kuna de Madungandí y si se ha llegado a garantizar la propiedad pacífica de las tierras comarcales a los indígenas. También en relación con esta cuestión, la Comisión espera que el Gobierno la mantendrá informada sobre la evolución de la petición admitida por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos el 11 de enero de 2001 con el número 12.354, relativa a los derechos de la tierra de los pueblos Kuna y Emberá, la que estaría actualmente en etapa de solución amistosa.

12. La Comisión toma nota de que las diferentes leyes comarcales consagran la propiedad colectiva de la tierra. Además, nota con interés el artículo 102 de la ley general del ambiente según el cual las tierras comprendidas dentro de las comarcas y reservas indígenas son protegidas en términos muy similares a los de los Convenios núms. 107 y 169. Por su parte, los artículos 103 y 105 de la misma ley, consagran el derecho a beneficios compensatorios en caso de realización de proyectos en tierras indígenas y a participar en los beneficios cuando los mismos no estén contemplados en las leyes vigentes. Con relación a este punto, la Comisión ha tenido conocimiento por la publicación de la OIT citada, de que «los Kunas de Madungandí así como los Emberá, fueron afectados por la construcción de esta represa hidroeléctrica (Ascanio Villalaz): a pesar de que ofrecieron sus mejores tierras no tienen electricidad y nunca fueron indemnizados». La Comisión espera que el Gobierno podrá proporcionar informaciones sobre esta cuestión, en particular sobre los beneficios compensatorios (indemnizaciones) y la participación en los beneficios de la empresa hidroeléctrica Ascanio Villalaz. Sírvase asimismo informar sobre el régimen de propiedad de la tierra aplicado a las poblaciones indígenas que quedaron fuera de la delimitación de las comarcas.

13. Artículos 16 y 17. Con relación a su comentario anterior, la Comisión toma nota de las informaciones suministradas por el Gobierno sobre las actividades de formación profesional del Instituto Nacional de Formación Profesional (INAFORP) y que dentro del programa de expansión del Instituto están en proceso de construcción los albergues y comedores de los Centros de formación profesional de Arimae (Darién), Kuna Yala (San Ignacio de Tupile), Las Lajas (Chiriquí) y Chiriquí Grande (Bocas del Toro). Sírvase indicar cuáles son las comarcas indígenas que cuentan con centros de formación y si los cursos impartidos y los programas de formación elaborados lo han sido en consulta con las poblaciones indígenas concernidas de modo que éstos puedan responder a sus necesidades.

14. Artículo 18. La Comisión se congratula de la nueva legislación adoptada en la materia y en particular de la ley núm. 20, del 26 de junio de 2000, del Régimen Especial de Propiedad Intelectual Indígena, la cual crea, dentro del Registro de la Propiedad Intelectual, el Departamento de Derechos Colectivos y Expresiones Folklóricas, para registrar los derechos colectivos de los pueblos indígenas (artículos 6 a 14). Asimismo, es particularmente significativa la ley núm. 35 del 25 de jJulio de 2000, por la cual se crea el Patronato de las Ferias de los Pueblos Indígenas. Esta ley promoverá los productos artesanales de los pueblos indígenas en la perspectiva de mejorar así sus ingresos económicos. Sírvase proporcionar informaciones sobre la aplicación práctica de estas leyes, indicando por ejemplo si se ha procedido a la inscripción de derechos colectivos.

15. Artículo 20. Con relación a su comentario anterior, la Comisión toma nota que el proyecto referido en dicho comentario fue reemplazado por el proyecto «Desarrollo comunitario y producción de alimentos en áreas marginadas de Panamá» con la cooperación del Programa Mundial de Alimentos. Asimismo, toma nota de los diferentes proyectos desarrollados desde 1995 por el Ministerio de Salud para mejorar la salud y nutrición de los pueblos indígenas y cuya documentación consta en anexo. Además, con el financiamiento de la Organización Panamericana de la Salud (OPS) se ha continuado con el fortalecimiento de los comités de salud para la promoción y rehabilitación de la salud de las poblaciones indígenas y actualmente se cuenta con aproximadamente 100 comités de salud integrados por indígenas. Notando que hay iniciativas sobre la medicina tradicional, y que existe también un borrador de anteproyecto para crear un instituto de medicina tradicional, la Comisión se felicita por la valorización de la medicina tradicional, espera recibir informaciones sobre el proyecto Tramil y el proyectado instituto de medicina tradicional y agradecería se le informara si en las demás comarcas indígenas se han creado asimismo comisiones de salud que incorporen la medicina tradicional.

16. La memoria indica que el Ministerio de Salud elaboró un documento sobre lineamientos generales para la definición de políticas de salud para los pueblos indígenas, el cual fue consultado mediante talleres con los congresos de las comarcas indígenas. La Comisión agradecería se la mantuviera informada sobre la aplicación de éstas políticas de salud y sus resultados así como sobre la marcha del proyecto subregional sobre equidad intercultural y de género en la salud de los pueblos indígenas en el marco de la reforma 2000-2003.

17. Toma nota asimismo del gráfico proporcionado por el Gobierno en su memoria sobre el personal laborando en servicios de salud en áreas indígenas, que muestra que mientras en Kuna Yala hay 16 médicos, en Emberá Wounaan no hay ninguno, y en Ngobé Buglé- que cuenta con más de 100.000 habitantes - sólo hay tres. La Comisión agradecería que se informara si se contemplan medidas para facilitar y promover la instalación de médicos en las comarcas indígenas, y que se continuara proporcionando informaciones sobre el personal laborando en áreas de salud en dichas áreas.

18. Artículos 21 a 24. La Comisión toma nota de la ley núm. 34 del 6 de julio de 1995, ley de educación, la cual consagra la educación bilingüe intercultural y cuyo artículo 250 establece que los programas de estudio de las comunidades incorporarán elementos y valores de su idiosincrasia. Para implementar la educación bilingüe intercultural, el decreto ejecutivo núm. 94, del 25 de mayo de 1998 creó la unidad de coordinación técnica para la ejecución de los programas especiales en áreas indígenas. Sin embargo, la Comisión lamenta tomar nota de las numerosas dificultades que hacen que los servicios educativos en las comarcas indígenas sean insuficientes e inadecuados y de que no se ha podido implementar la enseñanza bilingüe intercultural ni tampoco adoptar los contenidos de los planes de estudio incorporando los valores y necesidades de las poblaciones indígenas. Según la memoria del Gobierno las condiciones socioeconómicas de los indígenas son críticas debido a la extrema pobreza, desnutrición infantil y miseria y esto se refleja en un alto porcentaje de fracasos, reprobación y deserción escolar. La enseñanza en la práctica solo se imparte en español, las escuelas de las áreas indígenas no cuentan con recursos e infraestructura y existe falta de inversión y poca definición del presupuesto nacional destinado a proyectos educativos en las comarcas indígenas. La mayoría de los proyectos han fracasado o han sido interrumpidos porque no llegaron los recursos asignados. La Comisión es consciente de las dificultades económicas por las que atraviesa el país, y espera que el Gobierno desarrollará programas de acción sistemáticos y coordinados en materia de educación teniendo en cuenta el derecho a recibir educación en su propio idioma y con planes adaptados a sus valores socioculturales y necesidades, y destinar los recursos necesarios. La Comisión agradece al Gobierno que la mantenga informada sobre este particular.