Observación (CEACR) - Adopción: 2004, Publicación: 93ª reunión CIT (2005)

Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169) - México (Ratificación : 1990)

1. La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno recibida en octubre de 2004 y de sus numerosos anexos. La Comisión nota de que el Gobierno ha publicado abundante legislación relacionada con el Convenio, como por ejemplo, la Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación, de 2003, la Ley de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, de 2003, la Ley General de Derechos Lingüísticos de los Pueblos Indígenas, de 2003 y la Ley del Instituto Nacional de Lenguas Indígenas, entre otros. Asimismo toma nota del Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (2001-2006).

2. La Comisión toma nota del informe del Comité encargado de examinar las reclamaciones presentadas por el Sindicato de Académicos del Instituto Nacional de Antropología e Historia (SAINAH), el sindicato de Trabajadores de la Universidad Autónoma de México (STUNAM), el Sindicato Independiente de Trabajadores de la Jornada (SITRAJOR) y el Frente Auténtico del Trabajo (FAT), que fuera adoptado por el Consejo de Administración en marzo de 2004 (documento GB.289/17/3). Los párrafos 108, 139 y 141 de dicho informe contienen un mandato de seguimiento de diversos aspectos del Convenio que la Comisión examinará a continuación. Debido a la gran cantidad de material que se debe examinar sobre la aplicación del Convenio en México, la Comisión restringirá sus comentarios durante la actual reunión a las cuestiones directamente relacionadas con la reclamación, y se referirá a las otras cuestiones en ulteriores reuniones. Solicita al Gobierno que envíe, a tiempo para que la Comisión tenga la posibilidad de examinarla en su próxima reunión (no más tarde que el 1.º de septiembre de 2005), respuestas a los presentes comentarios, así como información más reciente que pudiera surgir relacionada con la detallada memoria comunicada este año.

3. Artículo 6 del Convenio. Consulta. En el párrafo 108 del informe el Consejo de Administración solicitaba al Gobierno que realizara esfuerzos adicionales y continuos para superar el sentimiento de exclusión que surge de manera evidente de las alegaciones y que al desarrollar, precisar o implementar las reformas aplicara plenamente el artículo 6 del Convenio, sentando criterios claros de representatividad, tomando en cuenta en la medida de lo posible las propuestas de los reclamantes en cuanto a las características que ha de tener una consulta para ser efectiva, determinar un mecanismo de consulta adecuado teniendo en cuenta al determinarlo los valores, concepciones, tiempos, sistemas de referencia e incluso formas de concebir la consulta de los pueblos indígenas.

4. La Comisión nota que la memoria del Gobierno indica que uno de los objetivos del Programa Nacional de Desarrollo de los Pueblos Indígenas (2001-2006), fue realizar una profunda reforma institucional para lo cual se realizó la consulta nacional sobre pueblos indígenas, políticas públicas y reforma institucional durante julio y agosto de 2002. Según el Gobierno, una conclusión fundamental que emanó de esa consulta fue considerar el mecanismo de consulta como el centro de la nueva relación con los pueblos indígenas en la definición de las políticas, las instituciones y los programas que tienen que ver con su vida como pueblos, reconociendo a estos como los actores fundamentales de la transformación de la institucionalidad del Estado actual. El resultado fue la creación de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI) que sustituyó al Instituto Nacional Indigenista. La ley de creación establece que la CDI tendrá, entre sus funciones, diseñar en el marco de la Comisión un sistema de consulta y participación, en tanto que el artículo 3 establece que la Comisión deberá consultar cada vez que el Ejecutivo promueva reformas, actos y programas que impacten las condiciones de vida de los indígenas. Toma nota asimismo de que la Comisión tiene un Consejo Consultivo integrado por 123 consejeros indígenas. Sírvase señalar cuales fueron los criterios de representatividad utilizados para las elecciones de los 123 consejeros indígenas del país, 32 consejeros representantes de los gobiernos de las entidades federativas, 12 consejeros representantes de organizaciones sociales, 6 consejeros representantes de instituciones académicas y de investigación, así como 7 consejeros integrantes de las mesas directivas de las Comisiones de Asuntos Indígenas de ambas Cámaras del Congreso de la Unión.

5. La Comisión recuerda que el informe del Consejo de Administración solicitaba al Gobierno que estableciera métodos de consulta para la implementación de las reformas constitucionales tanto a nivel federal como estatal. Como las reformas constitucionales crearon determinadas situaciones respecto de las cuales todavía se deben adoptar medidas detalladas de implementación, tanto a nivel federal como estatal, la Comisión espera que el Gobierno informará detalladamente tanto sobre los métodos de consulta utilizados (párrafo 108, b), del informe del Consejo de Administración) como sobre los resultados alcanzados.

6. La Comisión nota que una segunda consulta tuvo lugar a partir de noviembre 2003 acerca de sus formas y aspiraciones de desarrollo y toma nota de que ha recibido el informe resultante de dicha consulta. Espera recibir informaciones sobre el seguimiento de esa consulta, sobre la manera en que los planes y programas de desarrollo se han diseñado e implementado incluyendo informaciones sobre la manera en que los pueblos indígenas han participado durante las diferentes etapas de diseño, aplicación y seguimiento.

7. En el párrafo 139 del informe el Comité indica que la amplitud y naturaleza integral de las alegaciones (que abarcaban principalmente las siguientes cuestiones: marco general de discriminación, tierras, derechos y justicia, esterilizaciones forzosas, niños indígenas y trabajadores migrantes indígenas) han generado una situación inédita que necesita un tratamiento diferenciado y solicitaba a la Comisión que examinara las informaciones sometidas en el contexto de las reclamaciones pidiendo asimismo informaciones adicionales al Gobierno y a los reclamantes. La Comisión nota de que la llegada tardía de la memoria no permite un análisis detallado del contenido de las alegaciones y de las respuestas, ambas muy voluminosas, por lo que las examinará en 2005. Además solicita al Gobierno que se sirva proporcionar informaciones precisas sobre los puntos enunciados en el párrafo 139 del informe del Comité, al tiempo que solicita a los reclamantes que proporcionen la información solicitada en el apartado g) de dicho párrafo.

Contenido de las reformas

8. En el párrafo 141 de su informe, el Consejo de Administración solicitó a la CEACR que realizara un estudio completo sobre la compatibilidad de las reformas constitucionales en materia indígena con el Convenio núm. 169 y pidió al Gobierno que comunicara una memoria detallada en 2004 con respuesta a sus comentarios de 2001. En dichos comentarios, la Comisión se refirió fundamentalmente a las cuestiones siguientes: definición y autoidentificación, tierras y administración.

9. Definición y autoidentificación. Requisitos lingüísticos y de asentamiento físico. El párrafo 5 del artículo 2 de las reformas dispone que se deberán tomar en cuenta criterios etnolingüísticos y de asentamiento físico. El impacto de estos dos criterios, no incluidos en el Convenio, no resulta claro. El párrafo V del artículo 2 de las reformas atribuye a las entidades federativas el reconocimiento de los pueblos y comunidades indígenas las que deberán tomar en cuenta, entre otros, criterios etnolingüísticos y de asentamiento físico. La Comisión desearía conocer la manera en que el Gobierno garantizará que la legislación y la práctica de todas las entidades federativas sean compatibles con el Convenio y coherentes entre ellas a fin de asegurar igual protección para todos los pueblos indígenas de México (artículos 2 y 33 del Convenio). La Comisión solicita al Gobierno que se asegure de que al implementar las reformas, los distintos estados no incluirán criterios de cobertura o de definición distintos de los federales y/o que restrinjan la definición consagrada en el artículo 1 del Convenioy que proporcione detalladas informaciones al respecto.

10. Tierras, territorios y recursos naturales. El artículo 2, A), VI) de la reforma establece que la Constitución reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las comunidades indígenas para «acceder (...) al uso y disfrute preferente de los recursos naturales de los lugares que habitan y ocupan las comunidades salvo aquellos que corresponden a las áreas estratégicas» en términos de esta Constitución. Las áreas estratégicas están definidas en el artículo 27 constitucional. Al respecto, el Gobierno declara en su memoria que «la reforma considera que, al completar el uso y disfrute de los recursos naturales de sus tierras y territorios, entiende a estos como la totalidad del hábitat que los indígenas usan y ocupan, salvo aquellos en que el dominio directo corresponde a la nación y que se encuentra consagrado en el artículo 27 constitucional». La legislación de muchos países establece que los derechos sobre recursos del subsuelo pertenecen al patrimonio del Estado. En el párrafo 2 del artículo 15 del Conveniose reconoce este principio jurídico, y se establece la obligación a cargo del Estado de consultar con los pueblos indígenas que pudieran ser afectados antes de autorizar actividades de exploración y explotación de los recursos del subsuelo ubicados en territorios indígenas. Es decir, el Convenio contiene disposiciones particulares para los territorios tradicionalmente ocupados por los pueblos indígenas que sean propiedad del Estado pero no los excluye del campo de aplicación del Convenio. Por el contrario el artículo 15, párrafo 2,del Convenio está redactado justamente para los casos en que pertenezca al Estado la propiedad del subsuelo o de los recursos naturales.

11. La Comisión solicita al Gobierno que indique la manera en que se aplica el artículo 15, párrafo 2,del Convenio en las áreas estratégicas a las que se refiere el artículo referido de las reformas y el artículo 27 constitucional.

12. Además, la Comisión nota las detalladas informaciones contenidas en la memoria sobre las medidas para resolver determinados conflictos de importancia sobre las tierras, incluyendo cuestiones relacionadas que fueron tratadas, señaladas en la reclamación. La Comisión solicita al Gobierno que envíe toda nueva información al respecto en su próxima memoria, a fin de que la Comisión pueda llevar adelante un examen detallado de esta cuestión posteriormente.

13. Administración. El artículo 2 del Convenioestablece la obligación del Gobierno de desarrollar una «acción coordinada y sistemática» tendente a la protección de la integridad de los pueblos indígenas del país. La Comisión toma nota de que algunas disposiciones de las reformas delegan la regulación de las mismas a las entidades federativas. Por ejemplo, el artículo 2 dispone que «el reconocimiento de los pueblos y comunidades indígenas se hará en las constituciones y leyes de las entidades federativas, las que deberán tomar en cuenta, además de los principios generales establecidos en los párrafos anteriores, criterios etnolingüísticos y de asentamiento físico». La Comisión solicita al Gobierno que adopte las medidas necesarias para asegurar, con la participación de los pueblos interesados, una acción coordinada y sistemática para proteger los derechos de los pueblos indígenas y garantizar que, al adoptarse las medidas legislativas y administrativas pertinentes, tanto por parte del Gobierno Federal como de los congresos estatales, se garantice como mínimo común denominador los derechos consagrados por el Convenio, tomando en cuenta las consideraciones de la Comisión respecto de la identidad, tierras y territorios, autonomía y recursos naturales y que la mantenga informada al respecto.

14. La Comisión había tomado nota en 2001 de varias comunicaciones recibidas con arreglo al artículo 23 de la Constitución de la OIT relativas a la aplicación del Convenio por parte de México y formuladas por las siguientes organizaciones: el Sindicato Independiente Nacional de Trabajadores del Colegio de Bachilleres (28 de agosto de 2001), el Sindicato de Telefonistas, conjuntamente con otras organizaciones sindicales (7 de septiembre de 2001) y el Sindicato Mexicano de Electricistas (28 de septiembre de 2001), todas comunicadas al Gobierno a partir de septiembre de 2001. Debido a la fecha tardía de recepción de la memoria del Gobierno, la Comisión analizará el contenido de estas comunicaciones en 2005. El Gobierno tiene la posibilidad de comunicar las informaciones que considere apropiadas sobre dichas comunicaciones.

15. Para terminar, la Comisión solicita al Gobierno que se sirva comunicar una memoria en 2005, solamente con las informaciones solicitadas por la Comisión en esta observación y que continúe proporcionando las informaciones requeridas en los párrafos 108, 139 y 141 del documento GB.289/17/3 y con relación a las comunicaciones evocadas en el párrafo 14 de esta observación.