Solicitud directa (CEACR) - Adopción: 2005, Publicación: 95ª reunión CIT (2006)

Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169) - Bolivia (Estado Plurinacional de) (Ratificación : 1991)

1. En 2004, la Comisión tomó nota de la memoria detallada presentada por el Gobierno recibida en el mes de noviembre y debido a su fecha tardía, analizó sólo algunos aspectos de la misma y examinará los asuntos pendientes en la presente solicitud directa.

Política general

2. Artículo 1 del Convenio. La Comisión toma nota que en Bolivia existen 36 pueblos indígenas y originarios agrupados en dos organizaciones: Confederación de Pueblos Indígenas de Bolivia (CIDOB) que comprende a los pueblos de la zona oriental del país y el Consejo Nacional de Ayllus y Marcas del Qollasuyo (CONAMAQ) que agrupa a pueblos originarios del occidente de Bolivia (zona andina y valles altos). Indica la memoria que por primera vez en Bolivia, en el Censo Nacional de Población y Vivienda de 2001 se incluyó una pregunta relativa a la autoidentidad étnica y que según estos datos el 61,8 por ciento de la población boliviana se identifica con alguna nación indígena u originaria. La Comisión agradecería al Gobierno que indique la manera en que se efectúa el reconocimiento legal de esta identidad, como por ejemplo si existen procedimientos o registros, a fin de que los pueblos referidos puedan beneficiar de la protección prevista en el Convenio. También indica el Gobierno que aunque existe una población minoritaria de personas de ascendencia africana y que se ha producido un importante mestizaje con personas de grupos originarios o indígenas, sobre todo aymaras, éstos no están incluidos en la categoría de grupos indígenas u originarios. La Comisión considera que si dichos grupos mantienen las características enunciadas en los apartados a) o b), párrafo 1, artículo 1, del Convenio y se identifican a sí mismos como pueblos indígenas o tribales quedan cubiertos por las disposiciones del Convenio.

3. Artículos 2 y 33. Política coordinada y sistemática. Toma nota que, según la memoria, en un contexto de alta dispersión en el apoyo al desarrollo indígena, se logró estructurar un enfoque centrado en los aspectos fundamentales del mismo y en la democratización étnica del país. Toma nota que en 2003 se creó el ministerio sin cartera a cargo de Asuntos Indígenas y Pueblos Originarios (MAIPO) que cuenta con dos viceministros: Viceministro de Políticas y Gestión de Tierras Bajas y Viceministro de Políticas y Gestión de Tierras Altas. Indica que éstas son las instancias estatales rectoras de la temática indígena en el país y las responsables de velar por la formulación y ejecución de normas, políticas, programas y proyectos relacionados con los pueblos indígenas aunque otros ministerios como el de Minería e Hidrocarburos también gestionan proyectos relacionados con indígenas en áreas de su competencia.

4. Señala el Gobierno que, para facilitar la participación de los indígenas se ha creado un Consejo Consultivo de Pueblos Indígenas y Originarios de Bolivia, conformado por seis representantes gubernamentales y seis de organizaciones indígenas. Este Consejo ha funcionado de manera irregular, sobre todo debido a la constante rotación, tanto del personal de las instituciones estatales como de los representantes de las organizaciones indígenas, pero el Gobierno ha expresado como prioridad su reactivación y consolidación. La Comisión considera, que, en términos del artículo 2 del Convenio, una acción coordinada y sistemática, con la participación de los pueblos indígenas, es fundamental para la buena aplicación del Convenio. La Comisión es consciente de los problemas institucionales que atraviesa el país, al tiempo que expresa su preocupación por el funcionamiento irregular de los mecanismos de participación y de consulta. La consecución de un diálogo permanente y a todos los niveles tal como lo prevé el Convenio contribuiría a evitar conflictos y a construir un modelo de desarrollo incluyente. Además, la Comisión nota que el problema fundamental para la aplicación del Convenio no es tanto la ausencia de legislación como las dificultades de aplicación. La Comisión insta al Gobierno a redoblar esfuerzos para lograr la coordinación de los programas existentes con la participación de los pueblos indígenas en todas las fases de su realización, desde la planificación hasta la evaluación de los mismos en los términos de los artículos 2, párrafo 1 y 33, párrafo 2, apartados a) y b) del Convenio.

5. Discriminación. El Gobierno indica que las prácticas de exclusión y discriminación siguen afectando las políticas públicas (falta de claridad y precisión, sobre todo en la promoción de un desarrollo económico equitativo), la elaboración de leyes y su aplicación y que por ese motivo el Gobierno ha solicitado la asistencia técnica de la Oficina. La Comisión, esperando que la Oficina brindará la asistencia técnica requerida, dará seguimiento a esta cuestión que puede contribuir eficazmente a resolver los problemas de discriminación evocados por el Gobierno.

6. Artículo 4. Medidas especiales. La Comisión toma nota que, según la memoria, a partir de las modificaciones de 1995 a la Constitución se generaron nuevas e importantes posibilidades para revertir la situación de exclusión que históricamente han vivido los pueblos indígenas. Nota que entre las medidas especiales se crearon los Distritos Municipales Indígenas (DMI) cuya consolidación tropezó con dificultades como la discontinuidad territorial de los territorios indígenas; la doble frontera entre la división política del Estado y los territorios indígenas que han generado fracturas territoriales; la titulación de Tierras Comunitarias de Origen que no siempre se adecua a la delimitación municipal y se genera una incompatibilidad entre la propiedad pública, la propiedad privada y la propiedad comunal, y la creación de municipios sin considerar su viabilidad, así como una distribución centralista de los recursos. La Comisión espera que el Gobierno examinará las posibles vías de solución a esta situación con la participación de los pueblos interesados y que la mantendrá informada sobre el particular.

7. Artículo 5. Valores propios de los pueblos indígenas. La Comisión toma nota que por primera vez el pueblo aymara cuenta con el reconocimiento de sus prácticas religiosas en aplicación del reglamento de culto, con el nombre de Religiosidad Milenaria Indígena de Amautas Kurmi-A. Con relación a su anterior solicitud directa, informa el Gobierno que el control de las sectas que trabajan entre pueblos indígenas se realiza por medio del reglamento referido, el cual establece la obligación de las asociaciones religiosas de respetar el carácter multiétnico y pluricultural de la nación. La Comisión agradecería al Gobierno que la mantuviera informada sobre conflictos eventuales de carácter religioso que pudieran haberse presentado por la presencia de dichas sectas.

Consulta y participación

8. Artículo 6. La Comisión toma nota que en las tierras bajas, la consulta a los pueblos indígenas se realiza a través de sus organizaciones y que, utilizando diversos mecanismos se ha consultado con la CIDOB. Sírvase indicar las consultas efectuadas en el período cubierto por la próxima memoria con los pueblos indígenas de las tierras bajas y los mecanismos utilizados y las consultas efectuadas con los pueblos indígenas de las tierras altas. Toma nota además que el reglamento de debates de la Cámara de Diputados determina la obligación de las Comisiones Congresales de realizar audiencias públicas de consulta con los sectores de la población directamente interesados. Sírvase indicar las consultas efectivamente realizadas con los pueblos indígenas en virtud de ese reglamento. En 2004, la Comisión tomó nota que el Gobierno ha comunicado el proyecto de decreto supremo de «consulta y participación de los pueblos indígenas originarios
- Convenio núm. 169 de la OIT». La Comisión subraya la necesidad de un procedimiento adecuado de consulta pues éste es el mecanismo fundamental previsto por el Convenio para prevenir y resolver eventuales conflictos de intereses mediante el diálogo y la participación y solicita informaciones sobre la evolución de dicho proyecto.

9. Artículo 7. La Comisión toma nota asimismo que, según la memoria, la ley núm. 2271 de 2004 de agrupaciones ciudadanas garantiza el reconocimiento y participación de agrupaciones y pueblos indígenas en los procesos electorales municipales, nacionales y de constituyentes y que a través de sus partidos en 2002 lograron 19 diputados indígenas. La Comisión agradecería al Gobierno que continuara proporcionando informaciones al respecto.

10. Estudios de impacto. La Comisión toma nota que no se han realizado estudio de impacto sobre inversiones en infraestructura productiva o de otra naturaleza en áreas indígenas o distritos municipales indígenas. Existe un importante vacío en esta materia dado que los procesos de saneamiento de las TCO son relativamente recientes y los DMI no han logrado una real desconcentración administrativa ni económica. La Comisión agradecería al Gobierno que la mantuviera informada sobre los progresos alcanzados y las dificultadas encontradas sobre este particular. En cuanto a los planes de manejo forestal e hidrocarburos, la Comisión toma nota de las informaciones proporcionadas por el Gobierno y se refiere a su observación de 2005.

Justicia

11. Artículos 8 a 10. La Comisión toma nota que el artículo 171 de la Constitución reconoce la justicia comunitaria y que el artículo 28 del Código de Procedimiento Penal prevé la extinción de la acción penal cuando el delito se cometa dentro de una comunidad y se resuelva conforme al derecho consuetudinario indígena siempre que dicha resolución no sea contraria a los derechos fundamentales y garantías establecidas en la Constitución. La Comisión agradecería al Gobierno que proporcionara ejemplos de casos en que se haya aplicado esta disposición. Toma nota que el Defensor del Pueblo ha contribuido a facilitar el acceso a la justicia de miembros de pueblos indígenas. La Comisión agradecería al Gobierno que la mantuviera informada sobre toda evolución en este tema. La Comisión toma nota con interés del subprograma de formación de técnicos superiores en justicia comunitaria en La Paz y solicita informaciones sobre el mismo.

12. Artículo 11. Trabajo forzoso. En 2004 la Comisión tomó nota que el Gobierno está trabajando estrechamente con la Oficina para llevar a cabo acciones efectivas para erradicar el trabajo forzoso, del cual son en gran parte víctimas los miembros de los pueblos indígenas. Toma nota del documento «Enganche y Servidumbre por deudas en Bolivia» realizado por el Programa de promoción sobre la Declaración relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo de la OIT. La Comisión nota que según este estudio se considera que hay 21.000 trabajadores no-libres con diferencias importantes respecto del grado de intensidad de trabajo forzoso al que se ven sometidos y que la mayoría son indígenas. Una de las recomendaciones de dicho estudio fue la ratificación del Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29). Toma nota con interés que el 5 de mayo de 2005 Bolivia ha ratificado dicho Convenio. En vista de ello, el seguimiento principal de este tema se efectuará al examinar las memorias sobre la aplicación del Convenio núm. 29 aunque algunos aspectos específicos de los pueblos indígenas puedan continuar siendo examinados dentro del marco del Convenio núm. 169.

Tierras

13. La memoria subraya que el sistema de tenencia de la tierra se desestructuró con la imposición de la propiedad individual siguiendo el modelo del Derecho civil europeo. En la actualidad se verificarían dos situaciones respecto de los pueblos indígenas y las tierras: 1) las comunidades que durante el proceso de la conquista aportaron mano de obra para la minería perdieron la tierra, y 2) los que fueron parte del denominado «pacto colonial» lograron mantener sus estructuras y concepciones según las cuales la propiedad de la tierra corresponde a la colectividad, en tanto que a la familia corresponde el usufructo de la misma. Nota que según la ley núm. 1715 del Servicio Nacional de la Reforma Agraria, las formas de propiedad de la tierra son: solar campesino, pequeña propiedad, mediana propiedad, empresa agropecuaria, tierras comunitarias de origen y tierras comunitarias o comunales. Las dos primeras y las dos últimas corresponden a los pueblos indígenas. La legislación distingue dos formas de propiedad colectiva: las tierras comunitarias de origen y la propiedad comunitaria.

14. Procedimientos. La Comisión toma nota que la ley núm. 1715 establece la participación del Instituto Nacional de la Reforma Agraria (INRA) y del MAIPO en la delimitación y titulación de tierras y que hasta 2003 el INRA había admitido 159 demandas de las cuales se habían titulado 27. Indica que la población boliviana es mayoritariamente indígena y que las tierras solicitas por las organizaciones indígenas ascienden a 34 millones de hectáreas. La Comisión, recordando el asunto tratado en la reclamación de la COB sobre superposición de concesiones forestales con tierras indígenas en proceso de saneamiento, reitera la necesidad de resolver dicha situación y solicita al Gobierno que informe sobre los procedimientos y las medidas efectivamente aplicadas para resolver estas situaciones y evitar que las mismas se repitan.

15. Pueblos nómades e itinerantes. En su solicitud directa anterior, la Comisión solicitó informaciones sobre las medidas adoptadas para garantizar el derecho de los pueblos interesados a utilizar tierras que no estén exclusivamente ocupadas por ellos pero a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia, con especial atención a los pueblos nómades o itinerantes. La Comisión toma nota que según la memoria, en esta situación se encuentran algunos pueblos que presentan una mezcla entre la condición de itinerantes y asentados en comunidades formales como el pueblo Ayoreo que presenta itinerancia cíclica, los pueblos Uru, Uro Murato y Puquina que incursionan en tierras aymaras, el pueblo Tsimane y las comunidades del pueblo Leco y que los derechos de incursión y uso de tierras está condicionada a la tolerancia y consideración de los ocupantes permanentes. La Comisión solicita al Gobierno que considere la adopción de medidas para dar expresión legislativa a dichos derechos de los cuales depende la sobrevida de esos pueblos.

16. Recursos naturales. La Comisión se refiere a sus párrafos precedentes y reitera que el artículo 15 prevé la consulta aún en el caso en que los recursos naturales sean propiedad del Estado, cuando se encuentren en las tierras indígenas definidas en el artículo 13 del Convenio, y que los pueblos indígenas tienen derecho, en la medida de lo posible, a participar en los beneficios de tales actividades. La Comisión solicita nuevamente al Gobierno que indique: a) cualquier pago por los beneficios concernientes a la explotación de los recursos naturales del subsuelo de la tierra tradicional de las comunidades indígenas; y b) cómo estos grupos son compensados por los daños que padezcan por tales actividades.

17. Artículo 20. Contratación y condiciones de empleo. Nota asimismo que la ley INRA incorpora a los trabajadores asalariados del campo al ámbito de aplicación de la Ley General de Trabajo pero que como no se ha aprobado el reglamento, estos trabajadores que en su casi totalidad son indígenas no están aún efectivamente protegidos por la Ley General del Trabajo. Sin embargo se está trabajando en un proyecto de legislación de trabajo asalariado en el campo que está en una fase de concertación tripartita. La Comisión insta al Gobierno para que adopte las medidas legislativas adecuadas para garantizar la protección legal de los trabajadores indígenas y agradecería que la mantuviera informada sobre toda evolución al respecto.

18. Artículos 21 a 23. Formación. La Comisión toma nota de la creación de la Universidad Pública El Alto, en 2001, en región de población mayoritariamente aymara, de los esfuerzos para diversificar la formación y fortalecer el nivel pedagógico y administrativo de los institutos normales superiores de educación intercultural bilingüe; de los proyectos específicos realizados en la Amazonía para la formación de bachilleres pedagógicos integrantes de comunidades indígenas y en etnoecoturismo, artesanía y tratamiento de flora y fauna. La Comisión agradecería al Gobierno que proporcionara mayor información sobre la aplicación del artículo 22, párrafo 3, in fine, según el cual cuando sea posible, los pueblos indígenas deberán asumir progresivamente la responsabilidad y organización de los programas especiales de formación a que se refiere el artículo 22, párrafo 2 del Convenio.

19. Artículos 24 y 25. Seguridad social y salud. Según la memoria del Gobierno hay 38 pueblos indígenas, de los cuales el 80 por ciento no cuenta con centros de salud. También informa que a pesar de que en 2001 se estableció el Seguro Básico de Salud Indígena éste no fue implementado pues fue sustituido por el Seguro Universal Materno Infantil (SUMI). Este asegura la atención médica gratuita a mujeres embarazadas y a niños de hasta cinco años pero en la práctica el sistema de seguridad social de corto plazo no da cobertura a los indígenas aunque éstos sean trabajadores por cuenta ajena, debido a que en el área rural están mayoritariamente bajo condiciones de trabajo muy precarias. La Comisión nota asimismo que según un reciente estudio del Banco Mundial (Pueblos indígenas, pobreza y desarrollo humano en América Latina: 1994-2004) la cobertura de salud en Bolivia es del 19 por ciento en tanto que la de los indígenas es del 12 por ciento. La Comisión expresa su preocupación por esta situación y solicita al Gobierno que redoble sus esfuerzos por ampliar la cobertura de salud de los pueblos indígenas, organizando los servicios de salud en la medida de lo posible, a nivel comunitario y que la mantenga informada sobre los progresos y dificultades encontradas.

20. La Comisión toma nota que se han establecido acuerdos entre los pueblos afiliados a la CIDOB y el Ministerio de Salud para incorporar y facilitar el acceso a la medicina indígena tradicional. También se ha impulsado el Consejo Nacional Indígena de Salud que funciona en regionales afiliadas a la CIDOB. El Gobierno informa asimismo que la resolución ministerial núm. 0496, de 9 de octubre de 2001, promueve la inclusión de prácticas destinadas a respetar las costumbres de las mujeres indígenas para la atención de partos en establecimientos hospitalarios. La Comisión solicita al Gobierno que proporcione informaciones sobre la medida en que se aplica esta disposición y sobre el funcionamiento en la práctica del Consejo Nacional Indígena de Salud o de toda otra forma de cooperación con los pueblos indígenas para la prestación de servicios de salud en los términos del párrafo 2, del artículo 25, del Convenio.

21. Artículos 26 a 28. Educación. La Comisión toma nota de las informaciones proporcionadas por el Gobierno sobre los progresos alcanzados en lo que respecta al diseño y elaboración del currículo y de los materiales desarrollados a estos fines. Toma nota también que se están creando Consejos educativos de pueblos originarios y que ya se encuentran funcionando en las tierras altas los Consejos Aymara y Quechua y en las tierras bajas los Consejos amazónico multiétnico y Guaraní. La Comisión agradecería al Gobierno que se sirviera informar sobre el funcionamiento en la práctica de dichos Consejos.

22. La Comisión notó del informe citado del Banco Mundial que los resultados en pruebas estandarizadas en las escuelas fueron inferiores en un 12 por ciento, en niños indígenas respecto de niños no indígenas. Indica también el estudio que el aumento de la ganancia promedio por cada año de escolaridad es menor en los indígenas que en los no indígenas. La Comisión invita al Gobierno a realizar esfuerzos por brindar estudios de igual calidad a niños indígenas que a niños no indígenas y a continuar proporcionando informaciones al respecto.

23. Artículo 32. Contactos y cooperación a través de las fronteras. La Comisión toma nota que según la memoria, el Gobierno ha desarrollado iniciativas en las zonas del altiplano para vincular en las distintas esferas del desarrollo a los pueblos aymaras de Bolivia, Perú y Chile y que la primera fase se circunscribe a la esfera estatal y en una segunda etapa se incluirá a representaciones de los pueblos indígenas. Sírvase proporcionar informaciones sobre los avances realizados respeto a dicha iniciativa.

Parte VIII del formulario de memoria. La Comisión, considerando que el Convenio constituye fundamentalmente un instrumento que propicia el diálogo y la participación, desea recordar al Gobierno que este punto del formulario de memoria del Convenio, aprobado por el Consejo de Administración, señala que, «aunque no es requisito indispensable, sería provechoso que el Gobierno consultara a las organizaciones de los pueblos indígenas y tribales del país, a través de sus instituciones tradicionales, en el caso de que existan, acerca de las medidas tomadas para dar efecto al presente Convenio, y asimismo, cuando prepare las memorias relativas a su aplicación». La Comisión nota que la memoria ha sido preparada por el Ministerio de Trabajo y habiendo notado que el MAIPO es el organismo rector en materia indígena y agradecería al Gobierno que informara si ese órgano o el Consejo consultivo de pueblos indígenas y originarios de Bolivia, han participado en la elaboración de la memoria y si se prevé su participación en la próxima. La Comisión invita asimismo al Gobierno a considerar la posibilidad de consultar con las principales organizaciones indígenas mencionadas por el Gobierno para la elaboración de su próxima memoria.