Solicitud directa (CEACR) - Adopción: 2005, Publicación: 95ª reunión CIT (2006)

Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169) - México (Ratificación : 1990)

Política general

1. Artículo 1 del Convenio. Identificación y autoidentificación. Requisitos lingüísticos y de asentamiento físico. En sus comentarios anteriores, la Comisión había notado que el artículo 2 de la reforma constitucional establece que la conciencia de su identidad indígena deberá ser criterio fundamental para determinar a quienes se aplican las disposiciones sobre pueblos indígenas. Tomó nota además de lo dispuesto en el quinto párrafo del artículo 2, que dispone que «el reconocimiento de los pueblos y comunidades indígenas se hará en las constituciones y leyes de las entidades federativas, las que deberán tomar en cuenta, además de los principios generales establecidos en los párrafos anteriores de este artículo, criterios etnolingüísticos y de asentamiento físico». La Comisión toma nota que, según la memoria del Gobierno, la población indígena de México es numéricamente la más grande de América Latina, que el Consejo Nacional de Población (CONAPO) estimó el tamaño de la población indígena en 12,7 millones de personas para el año 2000 y que está conformada por 62 pueblos indígenas. Algunas de las preguntas formuladas por CONAPO se referían a la lengua indígena hablada y a la pertenencia a algún grupo indígena de al menos un individuo del hogar. La Comisión nota que según se indica en el anexo 16 de la memoria del Gobierno (Indicadores socioeconómicos de los pueblos indígenas de México, 2002) «el proceso de ‘desindianización’ llevó a muchos indígenas al abandono de sus comunidades de origen, propiciando una eminente pérdida de sus lenguas y de sus identidades étnicas». Nota también que entre las posibles combinaciones entre las respuestas para la lengua y pertenencia indígenas se señalan en el anexo citado 6 categorías y que la categoría 4 está conformada por el grupo que «No habla lengua indígena y pertenece a un grupo indígena». La Comisión nota también que desde el inicio de los censos formales en 1895, la lengua ha sido el principal criterio utilizado para identificar a la población indígena. Teniendo en cuenta que, como resultado del proceso de «desindianización» mencionado en el anexo proporcionado por el Gobierno, muchos indígenas han perdido su lengua, la Comisión agradecería al Gobierno que se sirviera informar si el grupo 4 referido («No habla lengua indígena y pertenece a un grupo indígena») goza de la protección del Convenio, de manera que no se restrinja la aplicación de su artículo 1 que no contempla el criterio lingüístico para definir a los pueblos protegidos por el Convenio. Remitiéndose además al párrafo V del artículo 2 de las reformas constitucionales que atribuye a las entidades federativas el reconocimiento de los pueblos y comunidades indígenas teniendo en cuenta criterios etnolingüísticos y de asentamiento físico, la Comisión solicita informaciones sobre la manera en que esas entidades aplican dichos criterios.

2. Artículos 2 y 33. Administración. En su observación de 2004, la Comisión había tomado nota de la creación de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI) que sustituyó al Instituto Nacional Indigenista. La Comisión nota que el enfoque que la CDI dará al desarrollo de los pueblos indígenas requiere del replanteamiento de las políticas públicas para encaminar las actividades institucionales que, junto con los pueblos indígenas, impulsen los cambios necesarios en sus condiciones de vida; que el desarrollo integral es el propósito fundamental de la política que impulsará la CDI para reducir los rezagos y desigualdades en las que se encuentran inmersos los pueblos y comunidades indígenas; y que dicha tarea se debe realizar con la participación de los pueblos y comunidades indígenas, a través de un sistema de consulta que asegure que las opciones y los diversos puntos de vista orienten las políticas a emprender. La Comisión agradecería al Gobierno que proporcionara una evaluación sobre la manera en que la CDI lleva a cabo estos fines en la práctica y sobre la manera en que se ha concretizado la participación de los pueblos indígenas. Además, la Comisión tomó nota que la CDI tiene un consejo consultivo integrado, entre otros, por 123 consejeros indígenas y que los mismos serán nombrados de conformidad con la reglamentación que expida la Junta de Gobierno, debiendo garantizarse su legítima representación (artículo 12 de la Ley de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos indígenas). La Comisión solicita al Gobierno que proporcione informaciones sobre la manera en que se garantiza esa representación en la práctica y si la misma resulta satisfactoria para los pueblos indígenas.

3. Acción coordinada y sistemática. En su solicitud directa anterior, la Comisión había solicitado al Gobierno informaciones sobre la manera en que se asegura la plena y uniforme aplicación del Convenio por las entidades federativas. La Comisión toma nota que, en virtud del artículo 133 de la Constitución Federal, las constituciones y los congresos estatales deben ajustar su normatividad a los pactos internacionales, entre los que se incluye al Convenio núm. 169 de la OIT. Sírvase proporcionar informaciones sobre la manera en que las diferentes entidades federativas han desarrollado, en la legislación y en la práctica, la participación de los pueblos indígenas contemplada en los artículos 2 y 33 del Convenio.

4. Comunidades y pueblos indígenas como sujetos o entidades de derecho público. La Comisión había solicitado al Gobierno que aclare el efecto jurídico del reconocimiento de los pueblos indígenas como «entidades de derecho público». Toma nota con interés que según la memoria «la capacidad de goce y ejercicio que la letra y el espíritu constitucionales atribuyen a los pueblos y comunidades indígenas, hacen de éstos verdaderas personas, verdaderos sujetos de derecho, sujetos o entidades de derecho público». La Comisión nota que parecería haber una contradicción entre esta declaración y las informaciones consignadas en el párrafo 9 de esta solicitud directa, según las cuales «las comunidades indígenas carecen de capacidad legal para iniciar acciones en defensa de sus derechos». Indica también el Gobierno que de conformidad con lo expresado y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, son las constituciones y/o leyes de las entidades federativas las que deben disponer el explícito reconocimiento de los pueblos y comunidades indígenas como entidades o sujetos de derecho público. Agrega el Gobierno que tal reconocimiento coadyuva a hacer efectivo el ejercicio de la libre determinación y autonomía de los pueblos y comunidades indígenas. La Comisión agradecería al Gobierno que se sirviera proporcionar informaciones sobre la medida en que las entidades federativas procedan a efectuar tal reconocimiento y los alcances del mismo en las diferentes entidades federativas.

5. Consulta. La Comisión había tomado nota que la memoria del Gobierno indica que uno de los objetivos del Programa Nacional de Desarrollo de los Pueblos Indígenas (2001-2006), fue realizar una profunda reforma institucional para lo cual se realizó la consulta nacional sobre pueblos indígenas, políticas públicas y reforma institucional, durante julio y agosto de 2002. Según el Gobierno, una conclusión fundamental que emanó de esa consulta fue considerar el mecanismo de consulta como el centro de la nueva relación con los pueblos indígenas en la definición de las políticas, las instituciones y los programas que tienen que ver con su vida como pueblos, reconociendo a estos como los actores fundamentales de la transformación de la institucionalidad del Estado actual. Toma nota con interés que según el artículo 2, IX de la Ley de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, la CDI tendrá entre sus principales funciones, diseñar y operar, en el marco del Consejo Consultivo de la Comisión, un sistema de consulta y participación indígenas, estableciendo los procedimientos técnicos y metodológicos para promover la participación de las autoridades, representantes y comunidades de los pueblos indígenas en la formulación, ejecución y evaluación de los planes y programas de desarrollo. La Comisión agradecería al Gobierno que se sirviera comunicar informaciones sobre los resultados prácticos de la aplicación de dicho artículo y en particular, sobre los procedimientos técnicos y metodológicos enunciados en dicha disposición. Sírvase asimismo proporcionar informaciones sobre los resultados alcanzados en virtud de la aplicación del artículo 2, XVI de la misma ley.

6. La Comisión toma nota de la consulta a los pueblos indígenas sobre sus formas y aspiraciones de desarrollo, de 2004, y que para su realización se sumaron recursos financieros y humanos con las instancias de atención a los pueblos indígenas de las entidades federativas, la Secretaría de Relaciones Exteriores, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y el Banco Mundial. Toma nota que se está desarrollando el proyecto «Asesoría a la comisión de asuntos indígenas del Senado de la República» con el que se busca realizar una «consulta a actores comunitarios sobre reformas a leyes constitucionales». La Comisión agradecería al Gobierno que la mantuviera informada sobre los resultados de dicho proyecto.

7. La Comisión se refiere al informe del Comité encargado de examinar las reclamaciones presentadas por el Sindicato de Académicos del Instituto Nacional de Antropología e Historia (SAINAH), el Sindicato de Trabajadores de la Universidad Autónoma de México (STUNAM), el Sindicato Independiente de Trabajadores de la Jornada (SITRAJOR) que fuera adoptado por el Consejo de Administración en marzo de 2004 (documento GB.289/17/3). En el párrafo 108 del informe, el Consejo de Administración solicitaba al Gobierno que realizara esfuerzos adicionales y continuos para superar el sentimiento de exclusión que surge de manera evidente de las alegaciones y que al desarrollar, precisar o implementar las reformas aplicara plenamente el artículo 6 del Convenio, sentando criterios claros de representatividad, tomando en cuenta en la medida de lo posible las propuestas de los reclamantes en cuanto a las características que ha de tener una consulta para ser efectiva, determinar un mecanismo de consulta adecuado teniendo en cuenta al determinarlo, los valores, concepciones, tiempos, sistemas de referencia e incluso formas de concebir la consulta de los pueblos indígenas. La Comisión, habiendo tomado nota de los esfuerzos realizados por el Gobierno consignados en los párrafos 5 y 6 de esta solicitud, agradecería al Gobierno que continúe proporcionando informaciones sobre los progresos alcanzados o previstos en seguimiento de las recomendaciones referidas.

Administración de Justicia

8. Artículos 8 a 12. La Comisión toma nota que la CDI desarrolla un proyecto para impulsar el reconocimiento, difusión, ejercicio y goce de los derechos de las mujeres indígenas; del proyecto Fortalecimiento de liderazgos y de la representación social indígenas y del Programa de promoción de convenios en materia de justicia. La Comisión agradecería al Gobierno que proporcionara informaciones sobre los resultados de dichos programas. Toma nota igualmente de las disposiciones que dan aplicación al artículo 9 del Convenio, como por ejemplo el artículo 51 del Código Penal Federal, el artículo 52, V del mismo Código, de los artículos 159, 220, 220bis del Código Federal de Procedimientos Penales y del artículo 24 de la Ley de Derechos y Cultura Indígena de Baja California entre otros, que incorporan en los procedimientos los peritajes antropológicos y culturales. En cuanto a la obligación de dar preferencia a otro tipo de sanción diferente al encarcelamiento, el Gobierno informa que se contemplan en el artículo 24, del Código Penal, 18 penas y medidas de seguridad pero que no existen medidas específicas para los indígenas procesados salvo los casos en que se reconoce la justicia indígena como por ejemplo la Ley de Justicia Indígena del estado de Quintana Roo.

9. La Comisión nota que según la memoria, la reforma de 2001 a la Constitución Federal, artículo 2, reconoce a las comunidades indígenas como entidades de interés público, lo cual impide que como sujetos colectivos puedan iniciar acciones legales en defensa de sus derechos, pues carecen de capacidad jurídica, en tanto que sólo gozan de capacidad de goce. La Comisión nota que hay una dificultad para articular esta información con la información de la cual tomó nota en el párrafo 4 de esta solicitud directa. Solicita en este sentido al Gobierno que tenga a bien precisar si la afirmación de que son sujetos de derecho se refiere a la posibilidad de que lo sean una vez reconocidos por las entidades federativas, en caso de que estas se expidan en este sentido y si el Gobierno contempla la posibilidad de que los pueblos y comunidades indígenas puedan en un futuro ser representados en los procedimientos judiciales por sus organismos representativos. Toma nota que, sin embargo, las comunidades indígenas que están bajo el régimen agrario a través de la figura del ejido o comunidad agraria cuentan con personalidad jurídica, lo que posibilita su representación colectiva. La Comisión toma nota asimismo que la Ley General de Derechos Lingüísticos de los Pueblos Indígenas, en su artículo 14, expresa que las autoridades federales deberán prever, que en los juicios que realicen los indígenas tengan asistencia gratuita de intérpretes y defensores que conozcan su lengua y cultura. Sírvase proporcionar informaciones sobre la aplicación práctica de esta disposición indicando por ejemplo, desde la fecha de entrada en vigor de la ley el porcentaje de indígenas procesados o sentenciados que se han beneficiado de dicha disposición.

Tierras

10. En el párrafo 139, e), del informe adoptado por el Consejo de Administración en marzo de 2004 (documento GB.289/17/3), el Consejo: insta al Gobierno a buscar soluciones adecuadas a la problemática de la tierra para evitar que situaciones como las de Agua Fría se repitan y le solicita que informe a la CEACR sobre: i) el funcionamiento en la práctica de los procedimientos para solucionar las reivindicaciones de tierras de los pueblos interesados; ii) la manera en que se reconocen en dichos procedimientos los derechos de propiedad y posesión de las tierras ocupadas tradicionalmente por los pueblos interesados; y iii) las medidas adoptadas para salvaguardar el derecho de los pueblos interesados a utilizar tierras que no estén exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia.

11. En relación con esta cuestión, la Comisión nota que la memoria del Gobierno remite al Reglamento de la Ley Agraria en Materia de Ordenamiento de la Propiedad Rural, de 4 de enero de 1996 y al Acuerdo que establece las Reglas de operación del programa de atención a conflictos en el medio rural, de 19 de marzo de 2003. La Comisión nota que las informaciones proporcionadas no responden completamente a los puntos solicitados por el comité tripartito que examinó la reclamación. Recuerda que el comité tripartito expresó su preocupación, por la posibilidad de que situaciones como la de Agua Fría puedan repetirse dada la tensión existente en torno a la posesión y propiedad de las tierras. En consecuencia, la Comisión solicita al Gobierno que proporcione las informaciones requeridas incluyendo informaciones prácticas como por ejemplo, sobre la duración de dichos procedimientos, y proporcione si fuera posible copia de la parte pertinente de sentencias o decisiones administrativas y/o jurisdiccionales referidas a la ocupacional tradicional, criterios utilizados para definir la ocupación tradicional así como una evaluación sobre la eficacia de los procedimientos.

12. Asimismo, la Comisión toma nota que, según la memoria del Gobierno en el punto relativo a la participación, el desgaste de los mecanismos institucionales para atender conflictos agrarios, ha hecho necesaria la aplicación de una estrategia especializada para solucionarlos. La CDI en colaboración con las autoridades agrarias federales han impulsado un mecanismo que promueve una amplia coordinación con gobiernos estatales y municipales, así como la concertación con organizaciones campesinas y grupos en conflicto, privilegiando la conciliación como vía idónea para la solución de los conflictos. Toma nota con interés que, como consecuencia de los trabajos emprendidos, de los 14 focos contabilizados en 2003, el Gobierno Federal ha resuelto nueve asuntos. Nota asimismo que, con respecto a la resolución de los «focos rojos», destaca el caso de los Chimalapas en el estado de Oaxaca, en donde se ha puesto en marcha un «Programa de Desarrollo de los Pueblos Indígenas» con la participación de los pueblos indígenas de esa región. La Comisión, refiriéndose al informe (GB.289/17/3) sobre la reclamación, espera que el Gobierno incluirá en los mecanismos para atender conflictos agrarios al poblado de Zolontla, municipio de Ixhuatlán de Madero, estado de Veracruz y que continuará proporcionando informaciones sobre ese particular, así como sobre el funcionamiento de dichos mecanismos y los nuevos casos atendidos por los mismos. Sírvase asimismo proporcionar informaciones sobre el tratamiento que se dio o está dando a la situación de las tierras de las siguientes comunidades, mencionadas en la comunicación del sindicato de telefonistas: comunidad ñahñú de San Pedro de Atlapulco, comunidad suave de San Francisco del Mar, comunidades zoques de los Chimalapas, comunidad mazahua de San Antonio de la Laguna (páginas 65 a 83 de la comunicación).

Contratación y condiciones de empleo

13. La Comisión toma nota que a través de la Secretaría de Trabajo y Previsión Social se han dispuesto programas a fin de atender la problemática en dos vertientes: i) indígenas; y ii) jornaleros agrícolas, así como de los programas desarrollados a esos fines. Nota, asimismo, que en respuesta a una solicitud de la Comisión de 2001, de considerar la posibilidad de adoptar medidas prácticas especiales para asegurar la protección efectiva de los pueblos indígenas en materia de contratación, el Gobierno estima que los jornaleros migrantes indígenas están protegidos eficazmente por la legislación aplicable a los trabajadores en general. Toma asimismo nota de las informaciones proporcionadas sobre la inspección del trabajo. La Comisión, en seguimiento del párrafo 139, f), del informe GB.289/17/3 referido, agradecería al Gobierno que continuara proporcionando informaciones sobre los resultados de las inspecciones del trabajo referidas a la situación en la práctica, de los jornaleros indígenas y en particular de los niños y niñas indígenas y de los migrantes internos, así como sobre la aplicación, en la práctica, del artículo 20 del Convenio a estas categorías de trabajadores.

14. Respecto a los aspectos laborales de la comunicación presentada por el Sindicato de Telefonistas de la República Mexicana (sección 49) en conjunto con otras organizaciones sindicales referidas a las maquiladoras de la industria del vestido en las zonas indígenas de Tehuacan, Teziutlán y Atlixco del estado de Puebla, la Comisión toma nota de las informaciones proporcionadas por el Gobierno indicando que los trabajadores pertenecientes a los pueblos indígenas, entre ellos los que laboran en la industria maquiladora, sí gozan de la protección que otorga la legislación en los mismos términos que lo hace para los trabajadores en general. En lo que respecta a los jornaleros agrícolas de la Huasteca que trabajan en el rancho «Los compadres» del estado de Chihuahua, respecto de los cuales los sindicatos argumentan que existen malas condiciones de trabajo y malos tratos, el Gobierno de México reitera que ha adoptado las medidas que garantizan a los trabajadores indígenas una protección eficaz y que, como los mismos sindicatos reconocen, se han satisfecho las demandas de los ex trabajadores con lo cual el Gobierno considera que el hecho denunciado queda concluido, gracias a la intervención del Gobierno. Sírvase indicar cuales son los aspectos del artículo 20 en que considera necesario, en su caso, mejorar la aplicación respecto de los trabajadores pertenecientes a los pueblos indígenas.

15. Artículos 21 a 23. Formación profesional, artesanía e industrias rurales. La Comisión toma nota de las informaciones proporcionadas por el Gobierno y solicita que se sirva continuar proporcionando informaciones sobre la participación de los pueblos interesados en los estudios previstos en el artículo 22, 3 e indicar los programas en los cuales los pueblos interesados asumen la responsabilidad de conformidad con el párrafo indicado.

16. Seguridad social y salud. La Comisión nota que el Programa Nacional de Salud 2001-2006 contempla una línea de acción denominada «Mejorar la salud y la nutrición de los miembros de los pueblos indígenas», y nota también el Programa de Salud y Nutrición de los Pueblos Indígenas dependiente de la Secretaría de Salud, el proyecto de atención a pacientes indígenas de escasos recursos que requieran de atención médica especializada y el proyecto de medicina indígena tradicional. Nota también que, según la memoria del Gobierno, en México el 86 por ciento de los pueblos indígenas no tiene cobertura institucional de servicios de salud. La Comisión tomó nota igualmente del estudio «Pueblos indígenas, pobreza y desarrollo humano en América Latina: 1994-2004» del Banco Mundial. Según este estudio, en casi todos los indicadores básicos de salud, la población indígena presenta peores resultados y una de las brechas más importantes que arroja este informe podría ser el hecho de que los niños y niñas indígenas siguen mostrando tasas de desnutrición extremadamente altas, otro factor que con probabilidad limita el aprendizaje. Este es un problema que según el estudio referido se da a una escala significativa en países como México, donde en todas partes las tasas de desnutrición son bajas excepto para los indígenas, lo que demuestra un fracaso particularmente evidente respecto del modo de abordar esta necesidad básica en la población indígena. Siempre según el mismo estudio, el porcentaje de la población que cuenta con cobertura de salud, según datos de 2000, es del 43 por ciento para la población no indígena y del 17 por ciento para la población indígena. La Comisión agradecería al Gobierno se sirva proporcionar informaciones actualizadas sobre la cobertura de salud para los pueblos indígenas, y sobre la manera en que se aplica el artículo 25, párrafo 2, del Convenio según el cual los servicios de salud deberán organizarse, en la medida de lo posible a nivel comunitario, y deberán planearse y administrarse en cooperación con los pueblos indígenas. Sírvase informar sobre las medidas adoptadas para superar la situación descrita en el estudio referido.

Educación y medios de comunicación

17. La Comisión toma nota con interés que la prestación del servicio de primaria indígena se mejoró en los principales indicadores de rendimiento educativo. Por ejemplo, respecto de la eficiencia terminal se verificó una mejora de 9,3 puntos porcentuales en el ciclo 2003-2004 respecto del ciclo 2000-2001. Toma nota también de las actividades de la Coordinación General de Educación Intercultural Bilingüe y entre ellas de la publicación, en mayo de 2004, referida a los marcos formales para la educación cultural bilingüe y del diplomado en educación cultural bilingüe impartido a 1.500 maestros de todo el país. Nota asimismo, que según los indicadores socioeconómicos citados, sobre 2.492.471 niños indígenas de 6 a 14 años, el 87 por ciento asiste a la escuela. Sírvase indicar qué porcentaje de esos niños gozan de educación bilingüe y asimismo sírvase indicar la prioridad que da el Gobierno a la formación de maestros bilingües en las 62 lenguas reconocidas y a los presupuestos de las escuelas indígenas, a fin de que los niños y niñas indígenas reciban una educación de calidad. La Comisión también se refiere al estudio del Banco Mundial citado según el cual pese a la reducción de la brecha educacional, las pruebas para México indican que la brecha de ganancias se ha acrecentado entre indígenas y no indígenas. En 1989, las ganancias mensuales de la población indígena ascendían a aproximadamente un tercio de aquellas de la no indígena. En 2002, las ganancias indígenas habían caído a sólo la cuarta parte de las no indígenas. La decreciente brecha de educación podría no generar mayores ganancias para la población indígena, en parte, debido a la calidad de los servicios educacionales que ésta recibe según dicho estudio del Banco Mundial. Por lo tanto, la Comisión solicita al Gobierno que proporcione informaciones respecto de los esfuerzos desplegados para incrementar la calidad de los estudios que reciben los pueblos indígenas. La Comisión agradecería asimismo al Gobierno que indicara si existen suficientes maestros indígenas bilingües en las lenguas reconocidas debidamente formados y si pertenecen a las mismas comunidades lingüísticas en que enseñan. Sírvase también proporcionar informaciones sobre la aplicación del artículo 27, párrafo 3, del Convenio.

18. Artículo 32. La Comisión toma nota que, en el caso de la frontera norte, las autoridades migratorias facilitan a los pueblos indígenas p’apago, kikapoo y yaqui el tránsito por la frontera para asistir a ceremonias tradicionales, en tanto que en la frontera sur, sobre todo en los límites del estado de Chiapas con Guatemala, en la que existe una franja territorial con asentamiento permanente, no se ha requerido de acuerdos bilaterales especiales para facilitar los contactos y la cooperación entre los pueblos indígenas. La Comisión apreciaría conocer si el envío de remesas del exterior tiene impacto en los ingresos de los pueblos indígenas, dado que habría un número significativo de trabajadores indígenas trabajando en países limítrofes.

19. Parte VIII del formulario de memoria. La Comisión, considerando que el Convenio constituye fundamentalmente un instrumento que propicia el diálogo y la participación, desea recordar al Gobierno que este punto del formulario de memoria del Convenio, aprobado por el Consejo de Administración, señala que, «aunque no es requisito indispensable, sería provechoso que el Gobierno consultara a las organizaciones de los pueblos indígenas y tribales del país, a través de sus instituciones tradicionales, en el caso de que existan, acerca de las medidas tomadas para dar efecto al presente Convenio, y asimismo, cuando prepare las memorias relativas a su aplicación». La Comisión agradecería al Gobierno que informara si se prevé llevar a cabo estas consultas con estos interlocutores sociales, además de las organizaciones de empleadores y de trabajadores.