Observación (CEACR) - Adopción: 2006, Publicación: 96ª reunión CIT (2007)

Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) - Panamá (Ratificación : 1958)

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno, de la discusión que tuvo lugar en la Comisión de la Conferencia en junio de 2005, de los comentarios sobre la aplicación del Convenio presentados por el Consejo Nacional de Trabajadores Organizados (CONATO), el Consejo Nacional de la Empresa Privada de Panamá (CONEP) y de la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL), de 10 de agosto de 2006 (que se refieren esencialmente a cuestiones ya tratadas). Asimismo, la Comisión toma nota de las conclusiones y recomendaciones del Comité de Libertad Sindical en el caso núm. 1931 presentado por la Organización Internacional de Empleadores (OIE) (véase 318.º informe, párrafos 493 a 507), así como del informe de la misión de asistencia técnica realizada en Panamá del 6 al 9 de febrero de 2006.

1. La Comisión toma nota de las principales conclusiones de la misión de asistencia técnica y en particular toma nota de que: el Gobierno expresó a la misión su vocación de ajustar su legislación a las exigencias de los Convenios núms. 87 y 98, pero que afirmó no estar en condiciones de urgir un proceso de reforma del Código del Trabajo que no se sustente sobre un consenso entre los sindicatos y las organizaciones empresarias. Además, indicó que sabe, no obstante, que tal consenso entre trabajadores y empleadores es, al menos en lo inmediato, altamente improbable, y afirma su disposición a emprender un proceso de ejecución de diversas acciones para aproximarse gradualmente a la revisión de las normas objetadas, a través de acciones que propicien el acercamiento entre las partes y que permitan lograr el consenso.

2. La Comisión recuerda que sus comentarios anteriores se referían a las siguientes cuestiones:

a)    facultad de la Dirección Regional o General del Trabajo de someter el conflicto colectivo al arbitraje obligatorio para terminar con la huelga, cuando se produce en una empresa de servicio público, más allá de los servicios esenciales strictu sensu ya que incluye el transporte (artículos 486 y 452 del Código del Trabajo);

b)    los artículos 174 y 178, último párrafo, de la ley núm. 9 («por la cual se establece y regula la carrera administrativa»), de 1994, que establecen respectivamente que no podrá haber más de una asociación en una institución, y que las asociaciones podrán tener capítulos provinciales o comarcales, pero no más de un capítulo por provincia;

c)     el artículo 41 de la ley núm. 44, de 1995 (modificatoria del artículo 344 del Código del Trabajo) que exige un número demasiado elevado de miembros para constituir una organización profesional de empleadores (10) y aún más elevado para constituir una organización de trabajadores a nivel de la empresa (40);

d)    el artículo 64 de la Constitución, que exige ser panameño para poder constituir la junta directiva de un sindicato;

e)     obligación de prestar servicios mínimos con un 50 por ciento del personal cuando se trata de entidades que presten servicios públicos esenciales que van más allá de los servicios esenciales strictu sensu y que incluyen los transportes, y sanción con destitución directa de los servidores públicos por incumplir los servicios mínimos en caso de huelga (artículos 185 y 152.14 de la ley núm. 9, de 1994);

f)     injerencia legislativa en las actividades de las organizaciones de empleadores y trabajadores (artículos 452.2, 493.1 y 497 del Código del Trabajo) (cierre de la empresa en caso de huelga y arbitraje obligatorio a instancia de una de las partes). El Gobierno entregó a la misión de asistencia técnica copia del decreto ejecutivo núm. 32, de 1994, que prevé servicios mínimos para salvaguardar la seguridad de la empresa y de sus bienes, y los servicios de mantenimiento;

g)    exigencia de 50 servidores públicos para constituir una organización de servidores públicos en virtud de la Ley de Carrera Administrativa. El Gobierno había reconocido que se trata de un número elevado pero señala que el artículo 176 de la ley núm. 9 permite a los servidores públicos organizarse por clase (categoría) o sector de actividad y la Comisión pidió al Gobierno que tome medidas con miras a modificar la legislación a efectos de reducir el número mínimo de servidores públicos necesarios para constituir organizaciones;

h)    negación del derecho de huelga a los trabajadores del mar y las vías navegables (ley núm. 8 de 1998), así como en las zonas procesadoras para la exportación (ley núm. 25). El Gobierno había señalado que el artículo 49-A, literal B, numeral 15, de la ley núm. 25, de 1992, concede el derecho de huelga a los trabajadores de las zonas procesadoras de exportación; y que en lo que respecta al derecho de huelga de los trabajadores del mar regulados por el decreto núm. 8, de 1998, existe actualmente una demanda de inconstitucionalidad ante la Corte Suprema de Justicia. La Comisión había pedido al Gobierno ambos textos y copia de la decisión que adopte dicha Corte;

i)     prohibición de que las federaciones y confederaciones declaren la huelga (prohibición de las huelgas por problemas de políticas económicas y sociales e ilegalidad de las huelgas no vinculadas a un convenio colectivo en una empresa). La Comisión subrayó que las federaciones y confederaciones deberían disfrutar del derecho de huelga y que las organizaciones encargadas de defender los intereses socioeconómicos y profesionales de los trabajadores deberían, en principio, poder recurrir a la huelga para apoyar sus posiciones en la búsqueda de soluciones a los problemas derivados de las grandes cuestiones de política económica y social que tienen consecuencias inmediatas para sus miembros y para los trabajadores en general, especialmente en materia de empleo, de protección social y de nivel de vida [véase Estudio general sobre la libertad sindical y la negociación colectiva, de 1994, párrafo 165]. La Comisión pidió al Gobierno que tome medidas para modificar la legislación a efectos de ajustarla a los principios mencionados;

j)     desafiliación de la FENASEP de la Confederación Convergencia Sindical por decisión de las autoridades. El Gobierno había indicado que los servidores públicos se rigen por la Ley de Carrera Administrativa y estima que deben afiliarse a organizaciones homólogas de servidores públicos. La Comisión señaló que si bien cabe admitir que las organizaciones de base del personal de la función pública se limiten a esta categoría de trabajadores, ello no obstante, deberían gozar de libertad para afiliarse a las federaciones y confederaciones que estimen convenientes, incluidas aquellas que engloban también a organizaciones del sector privado [véase Estudio general, op. cit., párrafo 193]. La Comisión pidió al Gobierno que tome medidas para modificar la legislación a efecto de ajustarla al mencionado principio. La Comisión pide al Gobierno que no obstaculice la afiliación de FENASEP a la Confederación Convergencia Sindical;

k)    negación a los servidores públicos del derecho de formar sindicatos. El Gobierno había indicado que la interpretación del CONATO no está acorde con la realidad; el derecho de asociación de los servidores públicos está reconocido en la ley núm. 9 de 20 de junio de 1994, y, en la práctica, la Federación Nacional de Asociaciones y Organizaciones de Servidores Públicos (FENASEP) funciona como cualquier otra organización del sector privado y participa en el CONATO y en la Conferencia Internacional del Trabajo. La Comisión subrayó en sus anteriores comentarios que independientemente de la terminología, lo decisivo es que las asociaciones en cuestión disfruten de los derechos consagrados en el Convenio. La Comisión toma nota de que la Federación de Servidores Públicos (FENASEP) señaló a la misión de asistencia técnica que estaba negociando con el Gobierno el texto del proyecto de reforma parcial de la Ley de Carrera Administrativa;

l)     negación del derecho de huelga de los servidores públicos. El Gobierno había indicado que la Constitución permite restricciones especiales en los casos que determine la ley. La Comisión recuerda que la prohibición de la huelga en la función pública debería limitarse solamente a los funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado [véase Estudio general sobre la libertad sindical y la negociación colectiva, de 1994, párrafo 158];

m)   negación del derecho de huelga en las empresas con menos de dos años en virtud de la ley núm. 8, de 1981. El CONATO había señalado que el artículo 12 de dicha ley establece que ninguna empresa está obligada a celebrar convención colectiva durante los dos primeros años de operaciones y que la legislación general permite el ejercicio de huelga sólo en el marco de la negociación colectiva o en otros supuestos restrictivos. La Comisión pidió al Gobierno que envíe sus comentarios al respecto;

n)    necesidad, para declarar la huelga, de contar con la mayoría de los trabajadores de la empresa, negocio o establecimiento (artículo 476, 2, del Código). El Gobierno había estimado que esta limitación está justificada por los efectos que produce la huelga en virtud de la legislación nacional (cierre de la empresa, prohibición de celebrar nuevos contratos de trabajo, etc.). La Comisión toma debida nota de que el Gobierno y los interlocutores sociales indicaron a la misión que si no se obtiene el porcentaje en cuestión, en la tercera convocatoria de la asamblea sindical se exige la mayoría simple de los votantes.

3. En lo que respecta a las cuestiones mencionadas, la Comisión toma nota de las siguientes posiciones comunicadas por los interlocutores sociales a la misión de asistencia técnica. A este respecto:

–           CONEP indicó que: a) hay que mantener el transporte entre los servicios públicos ya que su interrupción en caso de huelga paralizaría los servicios esenciales, incluso los que realizan los funcionarios públicos, a su juicio, el arbitraje a petición de una sola de las partes no es compatible con el Convenio; b) prefiere no opinar sobre este asunto; c) el número mínimo de 40 trabajadores para constituir un sindicato es razonable. El número mínimo de empleadores para constituir un sindicato de empleadores debería ser cuatro; d) no es el momento ahora para una reforma constitucional y prefieren no emitir opinión sin analizar antes el valor de un convenio de la OIT frente a la Constitución. Desde el punto de vista práctico, los empresarios se organizan en cámaras regidas por el derecho civil y no se organizan en sindicatos, aunque los sindicatos de empleadores estén contemplados en el Código del Trabajo; e) prefiere no opinar sobre este asunto; f) debe garantizarse en caso de huelga el derecho del personal de dirección de acceder a la empresa, así como la libertad de trabajo de los no huelguistas; g) prefiere no opinar sobre este asunto; h) hay una demanda judicial de insconstitucionalidad y se trabaja actualmente en una nueva legislación sobre el trabajo en el mar; i) prefiere mantener el status quo de ilegalidad de este tipo de huelgas; j, k, l) prefiere no opinar sobre estos asuntos; m) es razonable dar a las empresas, con menos de dos años, oxígeno para estabilizar su situación y por ello es razonable esta prohibición de la negociación colectiva e indirectamente de la huelga.

–           CONATO indicó que: a) debe suprimirse el transporte de la lista de servicios públicos a los efectos de este artículo. Además, no está de acuerdo con la posición de la OIT contraria al arbitraje obligatorio a petición de los trabajadores; b) prefiere mantener unicidad sindical a nivel de institución pública; c) el número mínimo de trabajadores para constituir un sindicato debería ser 20. Están de acuerdo con que los empresarios puedan formar sus sindicatos con cuarto miembros; d) el movimiento sindical no tiene interés en modificar esta norma; e) debe suprimirse el transporte de la lista de servicios públicos esenciales; f) estas disposiciones no deben modificarse. Debe mantenerse la prohibición de entrada de los empresarios durante la huelga; g) el número de 30 debería ser sustituido por el de 40 pero debería suprimirse la expresión «pero no más de un capítulo por provincia» ya que es una limitación; h) sector marítimo: como el artículo 75 del decreto-ley núm. 8 de 1998, a diferencia del Código del Trabajo, no señala la obligación de celebrar convenciones colectivas, sino que las empresas podrán celebrarlas, en la práctica esto ha llevado al rechazo de los pliegos de peticiones con esta pretensión y, por tanto, a la imposibilidad real redeclarar una huelga en apoyo de la exigencia de celebrar una convención colectiva; i) las organizaciones sindicales de diferente grado deberían tener el derecho de huelga en sus respectivos ámbitos de competencia, incluida la huelga contra la política económica y social del Gobierno; j) debería suprimirse toda limitación a las federaciones y confederaciones de afiliarse a otras organizaciones de su elección; k, l) Sector Público: al estar excluidos por el artículo 2 del Código del Trabajo, no le resulta aplicable el derecho de celebrar convenciones colectivas de trabajo, que no está incluido en la Ley de Carrera Administrativa. Aunque el artículo 135 de esta ley reconoce a las asociaciones el derecho de negociar colectivamente los conflictos, no hay una articulación específica de la norma con otras disposiciones, para que sea operativa, ni se reconoce el derecho de celebrar convenciones colectivas. Por otro lado, las limitaciones del artículo 183 impiden el ejercicio del derecho de huelga en un conflicto colectivo de intereses; m) el artículo 12 de la ley núm. 8, de 1981, establece la no obligatoriedad de la negociación de la convención colectiva, para las empresas que tienen menos de dos años, con la consecuencia práctica del rechazo de los pliegos de peticiones que contengan esta pretensión. De esta manera, no sólo se limita el derecho de negociación colectiva de los trabajadores, sino que se impide el ejercicio del derecho de huelga en apoyo de la exigencia de celebrar una convención colectiva.

–           En lo que respecta a las zonas procesadoras para la exportación, la Comisión observa que el CONEP señala que los trabajadores de las zonas francas de exportación pueden realizar huelgas si tienen sindicatos de industria. El CONATO indica en cuanto a la ley núm. 25, de 1992, artículo 49, literal B, numeral 9 que dado que establece que las empresas no podrán celebrar convenciones colectivas, ocurre lo mismo que en el sector marítimo, en el sentido de que los trabajadores no pueden declarar una huelga en apoyo de la pretensión de celebrar una convención colectiva de trabajo. El Gobierno señala que existe un nuevo proyecto de ley de zonas procesadoras. La Comisión pide al Gobierno que envíe una copia del texto de ley, tan pronto como se adopte.

4. La Comisión toma nota de que el Gobierno declara que: 1) en reiteradas ocasiones ha manifestado su disposición de armonizar la legislación y la práctica nacionales conforme a estos convenios pero, para lograr esta armonización que implica reformas al Código del Trabajo, el Gobierno sólo estaría en capacidad de promoverlas si cuenta con el consenso de las organizaciones de empleadores y de trabajadores; 2) el informe final de la misión de asistencia técnica aún no se ha recibido, pero puede adelantar que en las reuniones que ésta realizó con los interlocutores sociales, fueron notorias las discrepancias existentes entre el Consejo Nacional de la Empresa Privada (CONEP) y el Consejo Nacional de Trabajadores Organizados (CONATO) respecto a la reforma del Código del Trabajo sobre los puntos planteados tanto del Convenio núm. 98 como del Convenio núm. 87, y 3) está a la espera del informe final mencionado.

5. La Comisión observa que ciertas disposiciones legales podrían ser objeto de reformas, en un futuro muy próximo, en la medida que el Gobierno, CONATO y CONEP no se oponen a tales reformas. Se trata en particular de los siguientes temas: 1) reducir a cuatro el número de empleadores necesario para formar un sindicato de empleadores; 2) suprimir la limitación existente en la libre afiliación de las asociaciones de servidores públicos a otras organizaciones sindicales, en particular de grado superior que agrupan a servidores públicos y otro tipo de trabajadores, y 3) la posibilidad de que las asociaciones de servidores públicos tengan más de un capítulo (sección) por provincia.

La Comisión lamenta comprobar que las divergencias mencionadas entre la legislación y la práctica con el Convenio subsisten desde hace numerosos años, así como la gravedad de algunas de las restricciones mencionadas que el Gobierno no desea superar, como por ejemplo, la imposición legal de la unicidad sindical a nivel de institución pública, la exigencia legal de ser panameño para poder ser dirigente sindical o el no reconocimiento de la posibilidad de realizar huelgas contra la política económica y social del Gobierno. La Comisión pide al Gobierno que cumpla con sus compromisos en materia de reuniones con los interlocutores sociales bajo forma de seminarios o talleres con el apoyo de la OIT y que promueva activamente el diálogo tripartito sobre todas las cuestiones pendientes. La Comisión expresa la esperanza de que en un futuro próximo pueda estar en condiciones de comprobar mejoras en la legislación y pide al Gobierno que le informe al respecto y que de acuerdo con el compromiso asumido ante la misión de asistencia técnica, todo proyecto de reforma de la legislación sindical no se aproveche para regular o incluir otros temas.

La Comisión dirige al Gobierno una solicitud directa sobre la demanda de inconstitucionalidad relativa al decreto-ley núm. 8 de 1998 sobre el derecho de huelga de los trabajadores del mar y vías navegables, el proyecto de reforma de la ley de zonas procesadoras para la exportación (proyecto de ley de zonas de comercio mundial) y el proyecto de ley de reforma parcial de la Ley de Carrera Administrativa.