Observación (CEACR) - Adopción: 2007, Publicación: 97ª reunión CIT (2008)

Convenio sobre las peores formas de trabajo infantil, 1999 (núm. 182) - Estados Unidos de América (Ratificación : 1999)

La Comisión toma nota que no se ha recibido la memoria del Gobierno. Por consiguiente, la Comisión se ve obligada a reiterar su observación de 2006, redactada como sigue:

Artículo 3 del Convenio. Peores formas de trabajo infantil. Apartado a). Esclavitud y prácticas análogas a la esclavitud. Venta y trata de niños. En sus anteriores comentarios, la Comisión había tomado nota de la alegación de 9 de enero de 2004 de la AFL-CIO, corroborada por el informe del Grupo de Trabajo sobre la trata de personas y la explotación de los trabajadores (a partir de ahora, TPWETF) respecto a que Estados Unidos es cada año el destino de 50.000 mujeres y niños víctimas de trata. Asimismo, indicó que de éstos aproximadamente 30.000 mujeres y niños son traficados anualmente desde el sudeste de Asia, 10.000 desde América Latina, 4.000 desde la antigua Unión Soviética y de Europa Central y del Este, y 1.000 desde otras regiones. La Comisión había tomado nota de que la Ley sobre la Protección de las Víctimas de Trata de 2000 (TVPA) creo nuevos delitos y aumentó las penas para los delitos existentes, incluida la trata con fines de peonaje, esclavitud, servidumbre involuntaria, trabajo forzoso o la trata de niños con fines sexuales. Asimismo, tomó nota de que el artículo 1590, del título 18 del Código de los Estados Unidos (USC), introducido por la TVPA, señala que cualquier persona que a sabiendas reclute, cobije, transporte, facilite u obtenga a través de cualquier medio a una persona para el trabajo o el servicio comete un delito. En virtud de la TVPA, las víctimas de trata reciben asistencia y son consideradas víctimas de una forma grave de trata de personas (para su explotación sexual o laboral, según el artículo 8 de la ley) cuando tienen menos de 18 años de edad (artículo 14).

La Comisión tomó nota con satisfacción de la información proporcionada por el Gobierno según la cual el 19 de noviembre de 2003 el Congreso promulgó la Ley de 2003 sobre Reautorización de la Protección de las Víctimas de Trata (TVPRA), por la que se reautorizó la TVPA en 2003 y 2005 y se añadieron responsabilidades a la cartera de lucha contra la trata de los gobiernos de los Estados Unidos. La TVPRA de 2003 estableció nuevas campañas de información para combatir el turismo sexual, una mejora de la protección antitrata en virtud de la legislación penal federal y creó una nueva acción civil que permite a las víctimas de trata demandar a los traficantes ante los tribunales federales de distrito. La TVPRA de 2005 extiende y mejora los instrumentos de procedimiento y los instrumentos diplomáticos, proporciona nuevas garantías a los organismos estatales y locales encargados del cumplimiento de la ley, y prevé que los servicios disponibles también puedan ser utilizados por algunos miembros de las familias de las víctimas de formas graves de trata. La Comisión tomó nota de que el Gobierno señalaba que las estadísticas remitidas por la AFL-CIO en 2004 se basan en una compilación de datos realizada en 1997 y que ya no es válida. Desde entonces, el Gobierno ha mejorado su compilación de datos y su metodología y, en mayo de 2004, se estimaba que entre 14.500 y 17.500 personas eran cada año víctimas de trata hacia los Estados Unidos. Esta estimación cubre a hombres, mujeres y niños que son víctimas de formas graves de trata, tal como las define la TVPA. Las estimaciones más recientes demuestran que el mayor número de personas que son traficadas hacía los Estados Unidos provienen del este de Asia y del Pacífico (5.000-7.000). A continuación, vienen las personas procedentes de América Latina, Europa y Euroasia (entre 3.500 y 5.500 víctimas). La mayoría de víctimas de trata trabajan en la industria del sexo, en granjas, en trabajos domésticos, y en industrias de baja remuneración, tales como los restaurantes y los hoteles.

La Comisión tomó nota de que, según el Gobierno, durante los últimos cinco años se habían financiado nuevas investigaciones y estudios sobre la trata de personas. Además, el Gobierno había financiado tres proyectos, a realizar en varios años, relacionados con la trata hacia los Estados Unidos que se están implementando. También estaban llevándose a cabo diversos proyectos de investigación previstos por la TVPRA sobre las causas y consecuencias económicas de la trata, la eficacia de los esfuerzos de los Estados Unidos para prevenir la trata y ayudar a las víctimas, y la interrelación entre la trata de personas y los riesgos globales para la salud. Asimismo, la Comisión tomó nota de que según el Gobierno el Departamento de Justicia (DOJ) había redactado un modelo de estatuto contra la trata de personas para los diversos estados y les estaba instando a que adoptaran sus propias leyes. En virtud de esta iniciativa, varios estados han aprobado amplias leyes sobre la trata basadas en dicho modelo, mientras que otros han adoptado sus propios estatutos.

La Comisión acogió con beneplácito las amplias medidas recientemente adoptadas para combatir la trata de niños con fines de explotación sexual y laboral. Sin embargo, tomó nota de que, aunque la ley prohíbe la trata de niños con fines de explotación sexual y laboral, esta cuestión sigue siendo preocupante. Por consiguiente, una vez más, la Comisión alienta al Gobierno a redoblar sus esfuerzos para erradicar la trata de niños de menos de 18 años con fines de explotación sexual y laboral, y a que proporcione información sobre los progresos realizados a este respecto. Asimismo, pide al Gobierno que proporcione información sobre los proyectos sobre trata financiados por el Gobierno que se están implementando y sobre su impacto en la eliminación de la trata de niños de menos de 18 años con fines de explotación laboral y sexual.

Artículos 3, d) y 4, 1). Trabajo peligroso. La Comisión había tomado nota de que, según la AFL-CIO entre 300.000 y 800.000 niños trabajan en la agricultura en condiciones peligrosas. Muchos de estos niños trabajan 12 horas al día y se ven expuestos a peligrosos pesticidas, sufren de urticaria, dolores de cabeza, vértigo, náuseas y vómitos, y a menudo corren riesgos de agotamiento o deshidratación debida a la falta de agua y sufren lesiones. La Comisión había tomado nota de que el artículo 213 de la Ley sobre las Normas Equitativas en el Empleo (FLSA) prevé excepciones. De esta forma, en la agricultura 16 años es la edad mínima en virtud del artículo 213, c), 1 y 2 de la FLSA, para el empleo en ocupaciones (fuera de las granjas familiares) que el Secretario de Trabajo determina y declara particularmente peligrosas para el empleo de los niños. Tomó nota de que, aunque el artículo 4, 1), del Convenio determina que los tipos de trabajo peligroso pueden ser determinados por las leyes o reglamentos nacionales o por las autoridades competentes previa consulta con los interlocutores sociales, el artículo 213 de la FLSA autoriza a los niños de 16 o más años a realizar trabajos del sector agrícola que han sido declarados perjudiciales para su salud o bienestar por el Secretario de Trabajo.

La Comisión tomó nota de la alegación de 6 de junio de 2005 de la AFL-CIO en relación con el informe de junio de 2005 de la Liga sobre el trabajo infantil respecto a que, debido a las diferencias existentes en los instrumentos legales en torno a la edad mínima en la agricultura, por una parte, y en otras industrias, por otra parte, las órdenes relativas al trabajo peligroso contenían numerosas anomalías, tales como el hecho de que los niños de 16 años o más que trabajan en la agricultura podían utilizar sierras mecánicas circulares o sierras de cinta, mientras que en otras industrias la edad mínima para utilizar estas sierras era de 18 años. Según la AFL-CIO y el Instituto Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo (NIOSH), entre 1992 y 1997, un total de 403 niños de menos de 18 años murieron mientras trabajaban. Un tercio de las muertes relacionadas con el trabajo fueron causadas por tractores. Las industrias en las que claramente se produjeron más muertes, 162 (o el 40 por ciento), fueron la agricultura, la silvicultura y la pesca, aunque sólo el 13 por ciento de los niños de menos de 18 años trabaja en estas industrias. Esta alta tasa de muertes se explicaba por el hecho de que los jóvenes de entre 15 y 17 años de edad que trabajaban en la agricultura pareció que corrían cuatro veces más riesgo de sufrir lesiones que los jóvenes que trabajaban en otras industrias. Sin embargo, los posibles cambios en las órdenes relativas al trabajo peligroso no podían tener repercusiones sobre las lesiones de los jóvenes trabajadores de 16 y 17 años que no entraban dentro del ámbito de aplicación de la FLSA. La AFL-CIO señaló que, según el informe de 2000 de la Oficina General Contable (GAO) «Pesticidas: mejoras necesarias para garantizar la seguridad de los trabajadores de las granjas y sus hijos», más del 75 por ciento de los pesticidas fueron utilizados en la agricultura y los niños eran mucho más vulnerables a estas sustancias, tanto porque respiraban más que los adultos por unidad de peso corporal como debido a que sus cuerpos y órganos internos todavía se estaban desarrollando.

La Comisión tomó nota de la información transmitida por el Gobierno respecto a que la FLSA, que fue formulada a través de un proceso abierto a la participación de los representantes de los empleadores y los trabajadores, no autoriza al Secretario de Trabajo a restringir el trabajo de los jóvenes a partir de 16 años de edad en la agricultura. Tomó nota de que el Gobierno indicó que la legislación nacional cumplía con los requisitos de los artículos 3, d) y 4, 1), del Convenio, que permiten que los gobiernos, de buena fe y observando ciertos requisitos de procedimiento, establezcan normas que traten de forma diferente a los niños de distintas edades, y contemplen de forma diferente a distintos tipos de ocupaciones. Además, al determinar los tipos de trabajo peligroso, en virtud de los artículos 3, d) y 4, 1), del Convenio, el párrafo 4 de la Recomendación sobre las peores formas de trabajo infantil, 1999 (núm. 190), permite que los países que ratifiquen el Convenio autoricen que los jóvenes de 16 y 17 años de edad realicen los tipos de trabajo mencionados por el artículo 3, d) en condiciones en las que su salud, seguridad y moral estén plenamente protegidas. Por consiguiente, el Congreso ha determinado que es seguro y apropiado para los niños de 16 años realizar trabajos en el sector agrícola, de conformidad con los artículos 3, d) y 4, 1), del Convenio. La Comisión tomó nota de que el Gobierno señaló que continuaba buscando formas de proteger mejor la salud y la seguridad de los niños que trabajan en la industria agrícola, lo cual incluye: i) programas para proteger a los trabajadores de las granjas y sus niños de los pesticidas, tales como la revisión por parte del Organismo de Protección Ambiental de los Estados Unidos (EPA) de la Norma de Protección de los Trabajadores (WPS) lanzada en respuesta al informe de 2000 de la GAO; ii) programas para educar a los jóvenes trabajadores sobre la seguridad y salud en la agricultura realizados por la Administración de Seguridad y Salud en el Trabajo (OSHA), del Departamento de Trabajo (DOL); y, iii) programas para prevenir las lesiones de los jóvenes, a través de la participación del DOL, en el Grupo de Trabajo federal interinstitucional para prevenir las lesiones de los jóvenes que trabajan en la agricultura presidido por el NIOSH. La Comisión tomó nota de que el Gobierno señala que algunos estados (a saber, Florida y Oregón) han adoptado normas sobre la agricultura más rigurosas que el Gobierno federal y prohíben a los niños de menos de 18 años realizar algunas actividades peligrosas.

Tomando nota de esta información, la Comisión compartió la preocupación de la Comisión de la Conferencia respecto a las condiciones peligrosas a las que pueden tener que hacer frente niños de menos de 18 años, y en algunos casos de menos de 16 años, en el sector agrícola. Asimismo, expresó su preocupación por el alto número de accidentes, algunas veces mortales, y lesiones sufridos por niños de menos de 18 años que trabajan en el sector agrícola. La Comisión hizo hincapié en que, en virtud del artículo 3, d), el trabajo que, por su naturaleza o por las condiciones en que se lleva a cabo, es probable que dañe la salud, la seguridad o la moralidad de los niños, constituye una de las peores formas de trabajo infantil y que, en virtud del artículo 1 del Convenio, los Estados Miembros que ratifiquen este Convenio deberán adoptar medidas inmediatas y eficaces para conseguir la prohibición y la eliminación de las peores formas de trabajo infantil con carácter de urgencia. Por consiguiente, una vez más, la Comisión alienta al Gobierno a tomar las medidas necesarias para garantizar que el trabajo realizado en el sector agrícola se prohíbe a los niños de menos de 18 años cuando sea peligroso a los efectos del Convenio.

Artículo 4, párrafo 3. Examen y revisión periódica de los tipos de trabajo peligroso. En sus anteriores comentarios, la Comisión tomó nota de que las 28 órdenes relativas al trabajo peligroso adoptadas en virtud de la FLSA determinan los tipos de trabajo o actividades que no deben realizar los niños menores de 18 años. Asimismo, tomó nota de que estas órdenes fueron establecidas en 1939 y 1960 con respecto a las ocupaciones no agrícolas y en 1970 para las ocupaciones agrícolas. Había tomado nota de que el NIOSH recomendó que se adoptasen varias nuevas órdenes relativas al trabajo peligroso para proteger a los niños de los trabajos especialmente peligrosos que no están adecuadamente contemplados en las normas existentes. Asimismo, había tomado nota de que el Gobierno señaló que estaba llegando al final de la elaboración de varias recomendaciones de órdenes relativas al trabajo peligroso del NIOSH: las relativas a conducir y hacer funcionar empacadoras y compresores, la construcción de tejados, y el manejo de materiales explosivos. La Comisión tomó nota de la alegación de la AFL-CIO de junio de 2005 respecto a que en marzo de 2002 el NIOSH promulgó recomendaciones para cambiar las órdenes relativas al trabajo peligroso en la agricultura. Tomó nota de la información proporcionada por el Gobierno en relación a que las órdenes relativas al trabajo peligroso respecto a conducir y hacer funcionar empacadoras y compresores, la construcción de tejados, y el manejo de materiales explosivos, se enmendaron el 16 de diciembre de 2004, y también se revisaron los reglamentos sobre el trabajo infantil en virtud de la FLSA. En particular, se enmendó la orden relativa al trabajo peligroso núm. 2 para disponer que los menores de menos de 17 años de edad no pueden conducir automóviles o camiones en las vías públicas como parte de su trabajo y establecer condiciones y criterios limitados para que los jóvenes de 17 años puedan realizar dichas actividades. La orden núm. 12 fue enmendada a fin de establecer criterios que permitan a los jóvenes de 16 y 17 años de edad cargar, pero no descargar, ciertos materiales de deshecho restringidos, y equipos para empacar y compresores. La Comisión una vez más, pide al Gobierno que continúe proporcionando información sobre las enmiendas de las órdenes existentes siguiendo las recomendaciones del NIOSH, especialmente en el sector agrícola.

Artículo 5. Mecanismos de control. Trabajo peligroso y agricultura. La Comisión había tomado nota de la indicación de la AFL-CIO según la cual se estima que unos 100.000 niños que trabajan en la agricultura sufren heridas y lesiones cada año y que se realizan muy pocas inspecciones en la agricultura. Asimismo, tomó nota de que, según el informe de la GAO, de 1998 «El trabajo infantil en la agricultura: cambios necesarios para mejorar la protección de la salud y las oportunidades educativas», el número de inspecciones registradas en la agricultura llevadas a cabo por la División de Salarios y Horarios (WHD) del DOL, la OSHA, el EPA, y los estados, en general ha descendido durante los últimos años. Por consiguiente, tomó nota de que la GAO recomendó que se tomasen medidas para garantizar que se sigan los procedimientos especificados en el acuerdo existente entre la WHD y otros organismos federales y estatales, especialmente con respecto a las inspecciones conjuntas y al intercambio de información.

La Comisión tomó nota de la alegación de la AFL-CIO, de 3 de octubre de 2006, respecto a que, en 2005 la WHD del Departamento de Trabajo realizó 1.784 investigaciones en relación con el trabajo infantil, lo que representa un drástico descenso de un 31,5 por ciento respecto a las 2.606 investigaciones realizadas en 2004 y el número más reducido de investigaciones sobre trabajo infantil realizado en los últimos 10 años. Además, a pesar de los peligros que acechan a los niños que trabajan en la agricultura, el Departamento de Trabajo realizó muy pocas investigaciones sobre el trabajo infantil en la agricultura. En 2005, sólo 25 de las 1.784 investigaciones sobre trabajo infantil realizadas (esto es, el 1,4 por ciento) tenían relación con los empleadores del sector agrícola, lo que representa menos de una quinta parte de las investigaciones sobre trabajo infantil realizadas en 1999.

La Comisión tomó nota de la información proporcionada por el Gobierno respecto a que, en 2004, la WHD realizó 1.600 investigaciones en la industria agrícola y encontró 42 menores empleados ilegalmente en 26 casos. Se consideró que cuatro menores estaban empleados ilegalmente en violación de las órdenes sobre la agricultura. Tomó nota de que el Gobierno señaló que el EPA revisó las directrices de inspección de la Norma de Protección de los Trabajadores (WPS) nacional a fin de realizar inspecciones rutinarias en establecimientos agrícolas. Además, la WHD, la OSHA y el NIOSH decidieron realizar labores conjuntas a fin de reducir las lesiones y muertes ocupacionales de jóvenes que trabajaban en granjas a través de la ayuda a los trabajadores para que cumplan las normas y la sensibilización. Tomando nota de esa información, la Comisión expresó su preocupación por el descenso del número de investigaciones sobre trabajo infantil realizadas en 2005 en el sector agrícola. La Comisión, una vez más, alienta al Gobierno a redoblar sus esfuerzos a fin de aplicar las leyes sobre trabajo infantil en la agricultura, especialmente en lo que respecta al trabajo peligroso. Pide al Gobierno que proporcione información sobre las medidas tomadas a este respecto y sobre su impacto en la eliminación del trabajo peligroso en este sector.

Artículo 7, párrafo 1. Sanciones. La Comisión había tomado nota de que la TVPA y el USC prevén sanciones efectivas y lo suficientemente disuasorias para los delitos de: trata con fines de esclavitud o trabajo forzoso (título 18 del USC, artículo 1590); trata de niños con fines sexuales (título 18 del USC, artículo 1591, b), 2)); esclavitud (título 18 del USC, artículos 1583 y 1584); trabajo forzoso (título 18 del USC, artículo 1589); utilizar a niños para importar, exportar o producir sustancias controladas o para cometer delitos relacionados con las drogas (título 21 del USC, artículos 841, b) y 861, b)). Asimismo, la Comisión había tomado nota de que las directrices federales sobre las sentencias de 2000, disponen un aumento de las sanciones para los delitos que involucran a menores de 18 años de edad, tales como la explotación de niños para el tráfico de drogas (artículo 2 D1.2), la prostitución (artículo 2 G1.1), la producción de pornografía (artículos 2 G2.1 y 2 G2.3), o para cometer delitos (artículo 3 B1.4). Había tomado nota de que el Secretario de Trabajo propuso elevar la sanción máxima de 11.000 a 50.000 dólares de los Estados Unidos para cualquier tipo de infracción a la legislación sobre el trabajo infantil que dé como resultado la muerte o la mutilación. Asimismo, el Secretario de Trabajo propuso elevar la sanción máxima para las violaciones intencionadas o repetidas que conduzcan a la muerte o a la lesión de un niño. La Comisión tomó nota de la información del Gobierno respecto a que el presupuesto del Presidente para los años fiscales 2004-2006 incluye propuestas para aumentar las sanciones monetarias por violaciones de las disposiciones sobre empleo juvenil de la FLSA que den como resultado la muerte o lesiones graves de los jóvenes trabajadores. La propuesta se transmitió al Congreso en 2005 pero todavía no ha sido promulgada. La Comisión una vez más, pide al Gobierno que proporcione información sobre todos los progresos realizados en relación con la promulgación de esta propuesta.

Parte V del formulario de memoria. En relación con sus anteriores comentarios, la Comisión tomó nota de la información proporcionada por el Gobierno respecto a que la TVPA, en su forma enmendada por la TVPRA, requiere que el Fiscal General someta un informe anual al Congreso en el que se evalúe el impacto de las actividades del Gobierno de los Estados Unidos a fin de combatir la trata de personas, que incluye, entre otras cosas, información sobre: el número de víctimas de trata que han recibido prestaciones y servicios del Gobierno; y, el número de investigaciones y procesamientos sobre trata de personas. Asimismo, tomó nota de la información del Gobierno según la cual, en 2004, el DOJ se ocupó de 12 casos en relación con la TVPA y obtuvo 245 condenas. En total, el DOJ se ocupó de 29 casos de trata en 2004, lo que representa más del doble de los casos de 2003. La mayor parte de estos casos estaban relacionados con delitos contra niños. Tomó nota de la información del Gobierno respecto a que en virtud de la Ley sobre Soluciones Jurídicas y otros instrumentos para finalizar con la explotación actual de los niños (PROTECT) de 2003, se habían realizado aproximadamente 60 investigaciones, 27 procesos o quejas y 16 condenas en relación con el turismo sexual. Respecto a los programas sobre pornografía infantil iniciados por la Unidad sobre la explotación infantil y la obscenidad (CEOS) y el FBI, la Comisión tomó nota de la información del Gobierno de que se han identificado 35 víctimas en Indiana, Montana, Texas, Colorado y Canadá como resultado del Programa de alerta sobre los niños en peligro del FBI (ECAP) que fue iniciado en 2004 por la Unidad de Imágenes Inocentes del FBI, con el objetivo de identificar a los sujetos que se dedican a la explotación sexual de niños a través de imágenes de pornografía infantil. Además, durante 2004, la División de Investigación Criminal del FBI inició 67 investigaciones sobre «inocentes perdidos» que condujeron a 118 arrestos y 26 procesos. Desde que en 2003 se iniciara la iniciativa «inocentes perdidos» a fin de hacer frente a la prostitución infantil, 80 niños han sido liberados. La Comisión toma debida nota de esta información y pide al Gobierno que continúe proporcionando información sobre las peores formas de trabajo infantil a través de copias o resúmenes de documentos oficiales, incluidos informes de inspección, estudios e investigaciones, e información sobre la naturaleza, extensión y tendencias de las peores formas de trabajo infantil, el número de niños cubiertos por las medidas que dan efecto al Convenio, el número y la naturaleza de las infracciones observadas, de las investigaciones y procesamientos realizados y de las condenas y sanciones penales impuestas.

La Comisión espera que el Gobierno haga todo lo posible para adoptar, en un futuro cercano, las medidas necesarias.