Observación (CEACR) - Adopción: 2007, Publicación: 97ª reunión CIT (2008)

Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81) - Uruguay (Ratificación : 1973)

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno, del informe anual de la Inspección General y de la Seguridad Social para 2006, así como de otros documentos adjuntos, entre ellos, una copia de legislaciones recientes. La Comisión toma nota de las observaciones formuladas con fecha 27 de octubre de 2006 por la Confederación Iberoamericana de Inspectores de Trabajo (CIIT), transmitidas al Gobierno el 28 de noviembre de 2006, así como de las formuladas por el Plenario Intersindical de Trabajadores – Convención Nacional de Trabajadores (PIT-CNT), comunicadas a la OIT por el Gobierno. La Comisión toma nota de que lo esencial de los comentarios procedentes del la CIIT y del PIT-CNT, se refieren a las cuestiones que vienen siendo objeto de sus comentarios desde algunos años.

1. Artículo 6 del Convenio. Supresión de la posibilidad de acumulación de empleos por parte de los inspectores del trabajo. El PIT-CNT había destacado en sus comentarios anteriores que los inspectores del trabajo que ocupan paralelamente un empleo en el sector privado, están sujetos a unas obligaciones tales que les es imposible actualizar las competencias necesarias para el cumplimiento de sus misiones de inspección. El Gobierno había establecido por entonces un procedimiento que obligaba a los inspectores del trabajo a declarar, bajo juramento, su segundo empleo, medida que la Comisión había considerado insuficiente respecto de las exigencias del Convenio. Se había señalado nuevamente con insistencia a la atención del Gobierno el interés de reconsiderar la cuestión teniendo en consideración la credibilidad y la probidad que debe tener el personal de la inspección del trabajo. El principio de prohibición de que los inspectores tengan una relación de dependencia respecto de personas jurídicas o físicas sujetas al control de las oficinas de los que dependen fue consagrado en el artículo 27 del decreto núm. 30, de 23 de enero de 2003. Esta medida, que constituía un cierto progreso, dejaba, no obstante, una gran libertad a los inspectores en cuanto a ocupar su tiempo y sus energías en el ejercicio de actividades paralelas, de cara a la mejora de sus ingresos.

Al reconocer en su memoria anterior que el ejercicio de un segundo empleo desgasta mucho la energía necesaria para el ejercicio de las funciones de inspección, el Gobierno había anunciado finalmente medidas presupuestarias dirigidas a mejorar la remuneración de los inspectores del trabajo, de modo tal que no se viesen condicionados a buscar otras fuentes de ingresos para garantizar la subsistencia de sus familias. La Comisión comprueba con satisfacción que ha dado curso a su compromiso, puesto que, de las explicaciones que aporta, así como de las nuevas disposiciones legales, se desprende que el personal de inspección del trabajo estará en adelante compuesto de funcionarios públicos con dedicación exclusiva. En efecto, de conformidad con los artículos 240 y 241 de la ley núm. 18.172, que aprueba la Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal correspondiente al Ejercicio 2006, los inspectores del trabajo que opten por el principio de exclusividad, serán empleados con carácter exclusivo, ocho horas al día, dentro de la inspección del trabajo, no pudiendo ejercer ninguna otra actividad, mientras que aquellos que no opten por el mismo principio, no podrán, a reserva de una autorización de la autoridad jerárquica, ejercer unas actividades paralelas que no sean ocupaciones de carácter cultural, deportivo, familiar o de otro tipo, que no interfieran de ninguna manera en las funciones de la inspección. La CIIT considera que, no obstante la ausencia de medidas dirigidas a reglamentar el principio de exclusividad, constituye una violación del artículo 15 del Convenio. El Gobierno, por su parte, parece considerar que la revalorización de la remuneración de los inspectores que han optado por el principio de exclusividad, equivale a un incentivo para que los demás trabajadores se les unan en este camino. El Gobierno apoya su punto de vista, precisando que el salario revalorizado entra en vigor en la fecha de la adhesión al principio y su pago con carácter retroactivo se realizará en cuanto el Ministerio de Economía presente el presupuesto correspondiente.

La Comisión agradecería al Gobierno que tenga a bien precisar si los principios afirmados en los artículos 240 y 241 de la mencionada ley núm. 18.172 tienen una vocación permanente, y comunicar informaciones, incluidos los documentos pertinentes, sobre las medidas adoptadas para su aplicación, especialmente en lo que respecta al artículo 241, para garantizar que la autorización del ejercicio de una actividad paralela como las previstas en el artículo 241 de la ley núm. 18.172 fije el período, la duración horaria y la naturaleza de la actividad, de tal modo que no se obstaculice a los inspectores del trabajo concernidos en el ejercicio de sus funciones de inspección.

Discriminaciones salariales. La cuestión de la disparidad de los salarios entre los inspectores de los impuestos y los inspectores del trabajo, planteada anteriormente por la PIT-CNT, es mencionada nuevamente por la CIIT, que señala que esta disparidad se observa asimismo respecto de los inspectores que pertenecen a otros cuerpos de la administración, así como en las propias filas de la inspección del trabajo, en los inspectores que ocupan puestos idénticos y que ejercen las mismas funciones. La Comisión comprueba que las informaciones que comunica el Gobierno acerca de la cuestión, sólo se refieren al caso de los inspectores del trabajo contratados tras la disolución de una antigua empresa de transporte aéreo, PLUNA, que no están inscritos en el presupuesto de la inspección del trabajo, pero cuya remuneración es superior a la de sus colegas de la inspección del trabajo. Al precisar que los únicos funcionarios del trabajo que se habían beneficiado de un aumento de salario, en el curso del ejercicio comprendido en el informe, son los inspectores del trabajo, considera que ese aumento, así como la aplicación del principio de exclusividad ya mencionado, deberían reducir las diferencias actuales.

Otras discriminaciones contra los inspectores del trabajo afiliados a una organización sindical. Según la CIIT, la distribución de las competencias y de las responsabilidades entre los inspectores, sería arbitraria y no tendría en cuenta los méritos profesionales. La Organización señala especialmente los actos de persecución dirigidos contra los inspectores afiliados a una organización sindical, que se traducen en traslados, cambios de horario de trabajo injustificados e incluso asignación a tareas de carácter puramente administrativo. Se acordarían promociones exclusivamente a los inspectores no afiliados a los que se atribuirían poderes de investigación en relación con las maniobras de sus colegas y de injerencia en los asuntos de la organización. La Comisión toma nota de que el Gobierno no ha considerado de utilidad la comunicación de su punto de vista en torno a estas cuestiones. Agradecería al Gobierno que tenga a bien comunicar todo comentario que juzgue adecuado respecto de sus alegaciones, así como todo documento pertinente.

2. Artículo 7. Formación de los inspectores del trabajo. La CIIT considera conveniente exigir que se garantice a los candidatos a puestos de inspector del trabajo una formación específica. Lamenta, por otra parte, que los inspectores del trabajo no gocen de una formación idónea para el ejercicio de sus funciones y deplora la inexistencia de una instancia de formación permanente, así como el hecho de que la administración actual no hubiese puesto en marcha ninguna actividad de formación para los inspectores.

Por su parte, el Gobierno indica que, al entrar en servicio, los inspectores del trabajo reciben una formación básica sobre las áreas que serán de su competencia (condiciones generales de trabajo, salud y seguridad) y que se organizan asimismo periódicamente actividades de formación para actualizar sus conocimientos. Además, se han organizado cursos en el marco de la cooperación española y de la OIT, en el terreno de la seguridad en el trabajo, la higiene industrial, la seguridad en la industria de la construcción, la prevención de riesgos en el sector forestal, y está en curso de preparación otro sobre sustancias químicas, que será impartido por un experto de la cooperación. Se realizaron también otras actividades de formación sobre el procedimiento de inspección, al igual que sobre las reformas fiscales.

3. Artículo 10. Efectivos de inspectores del trabajo. La PIT-CNT y la CIIT siguen considerando que es insuficiente el número de inspectores. Para la CIIT es dable apreciar esta insuficiencia respecto de la población activa y del número de establecimientos que han de abarcarse, del volumen y de la complejidad de la legislación que ha de controlarse, así como de las funciones adicionales confiadas al personal de inspección. Según la organización, el número de inspectores se fijó principalmente en función de las restricciones presupuestarias y del rango acordado por las autoridades públicas a otras prioridades, y no con base en los criterios definidos en el artículo 10. Por otra parte, los efectivos serían distribuidos de manera desequilibrada a la vez entre la capital (80 por ciento) y el resto del país, y entre la División Condiciones Ambientales de Trabajo y la División Condiciones Generales de Trabajo. La falta de juristas dentro de la División Jurídica y la insuficiencia de personal administrativo, serían la causa de la lentitud de los procedimientos de inspección, y afectarían, en consecuencia, la credibilidad de la institución.

En respuesta a esas alegaciones, el Gobierno señala que los efectivos de la inspección del trabajo cuentan con 142 inspectores repartidos en tres equipos de trabajo (uno que opera en Montevideo, otro en el interior del país y el tercero en los puertos), que se han contratado a tres nuevos inspectores para el servicio de la División Condiciones Generales de Trabajo y que se han iniciado gestiones para la contratación de 33 inspectores de salud y seguridad en el trabajo, para la División Condiciones Ambientales de Trabajo. Anuncia, por otra parte, un reforzamiento de los efectivos, a través de tres juristas que estaban ya en su puesto, y mediante la entrada inminente en funciones de otros siete. La Comisión agradecería al Gobierno que siga comunicando informaciones actualizadas sobre la situación y la distribución geográfica, y por especialidad, de los efectivos de la inspección del trabajo.

4. Artículo 10, a), i) y ii), y artículos 11 y 16. Condiciones materiales de trabajo de los inspectores del trabajo y visitas de inspección. La CIIT deplora una vez más que el funcionamiento de la inspección del trabajo siga estando obstaculizado por la falta de medios materiales elementales, de equipos, de mobiliario, de infraestructura informática y de medios de transporte adecuados para los desplazamientos profesionales en las zonas rurales. Además, los inspectores no dispondrían de ninguna guía o manual profesional, de modo que los métodos empleados para las visitas de inspección no son uniformes. Esta situación se vería incluso agravada por la ausencia de una política de inspección que dé prioridad a las actividades caracterizadas por una elevada tasa de accidentes de trabajo y de casos de enfermedad profesional. Según la organización, la frecuencia de las inspecciones es netamente más elevada en los establecimientos situados en la capital que en los ubicados en las demás partes del territorio. Además, los establecimientos de los sectores en los que no existe una representación sindical estarían descuidados por la inspección, pues ésta reaccionaría sobre todo a las quejas que se le presentan o incluso a las situaciones mediatizadas.

En lo que atañe a las condiciones materiales del trabajo de los inspectores, el Gobierno señala que las oficinas de Montevideo disponen de vehículos y de viáticos para sus desplazamientos en el interior del país, y que se había lanzado una licitación para la adquisición de camionetas todo terreno. Además, se habrían mejorado los equipos informáticos. Las oficinas disponen del material necesario para medir los agentes de contaminación del medio ambiente del trabajo, de botiquines de primeros auxilios, de cámaras fotográficas digitales, de medios de comunicación, e incluso de teléfonos portátiles. Se suministra asimismo a los inspectores elementos de protección personal como guantes, máscaras, cascos, protectores auditivos, etc., para el ejercicio de sus funciones.

En cuanto a las visitas de inspección, la Comisión toma nota con interés del decreto núm. 108/007, en virtud del cual toda persona física o jurídica que emplee personal está obligada a llevar y a registrar, ante la Inspección General del Trabajo o ante sus oficinas regionales, una lista del personal empleado, así como un libro, con el contenido de los resultados de las visitas de inspección y de las informaciones relativas a los accidentes del trabajo. Al tomar nota del anuncio del Gobierno de una reestructuración de la Inspección General del Trabajo y de la Seguridad Social, con miras a mejorar la calidad de las visitas de inspección, la Comisión espera que la aplicación del mencionado decreto permita que los servicios de inspección identifiquen los establecimientos sujetos a su control y establezcan programas de visitas, teniéndose en cuenta especialmente los sectores prioritarios respecto de las cuestiones relativas a la seguridad y la salud en el trabajo. La Comisión agradecería al Gobierno que siga comunicando informaciones sobre la evolución de las condiciones de trabajo de los inspectores, así como sobre la naturaleza de las modificaciones anunciadas de la estructura de la Inspección General del Trabajo. Además, le solicita que tenga a bien comunicar informaciones sobre la aplicación del decreto núm. 108/007, así como sobre su impacto en el funcionamiento de la inspección del trabajo y sobre la programación y la calidad de las visitas de inspección.

5. Artículo 5, a). Cooperación dentro de la inspección y entre ésta y otros órganos públicos. Según la CIIT, el funcionamiento de la inspección del trabajo sufre de una falta de coordinación entre las diferentes divisiones y los grupos de trabajo de la Inspección General del Trabajo, siendo esta carencia particularmente importante en las regiones alejadas de la capital. Al reconocer los esfuerzos realizados por el Gobierno para promover una colaboración entre las diferentes estructuras de la inspección del trabajo, la organización considera que el impacto de las medidas puestas en práctica sobre la eficacia del funcionamiento de la inspección del trabajo, es limitado debido a la escasez de recursos y a la importante centralización del sistema. Además, deplora la falta de cooperación de la inspección del trabajo con otros organismos públicos, especialmente los que tienen competencias en materia de investigaciones técnicas y científicas, y declara que ignoraba si existía una coordinación entre la inspección y otras instituciones u órganos del Estado que ejercían actividades vinculadas a las de la inspección del trabajo. Lamenta que no se comuniquen sistemáticamente a la inspección del trabajo las informaciones relativas a los resultados de las actividades de los servicios de inspección, sobre todo el curso dado a las encuestas sobre los accidentes de trabajo. La Comisión toma nota con interés de que en adelante tal será el caso, gracias a un informe que se establecerá anualmente y que contendrá las informaciones pertinentes (véase más adelante el comentario en relación con el artículo 18).

Con respecto a la coordinación de los servicios de inspección, el Gobierno indica que las oficinas de trabajo del interior del país están en contacto con la Inspección General del Trabajo y de la Seguridad Social, a través de la Dirección Nacional de Coordinación con el Interior (DINACOIN), del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

Sin responder a la preocupación relativa a la ausencia de cooperación con los demás órganos públicos a que apunta a la organización, el Gobierno menciona otras diversas formas de cooperación, como la conclusión de acuerdos celebrados por la Inspección General del Trabajo: i) con el Banco de Seguros del Estado, de fecha 17 de noviembre de 2006, sobre el intercambio de informaciones relativas a los accidentes del trabajo y a los casos de enfermedades profesionales; ii) con el Ministerio del Interior del que depende la política técnica para que ésta notifique sistemáticamente a la inspección los accidentes graves y mortales que han requerido su intervención. Indica, además, que la Inspección General del Trabajo ha impartido, por otra parte, a los funcionarios de la policía técnica, una enseñanza acerca de la necesidad de conservación de los elementos en el lugar del accidente hasta la llegada de los inspectores.

6. Artículo 14. Notificación a la inspección del trabajo de los accidentes del trabajo y de los casos de enfermedad profesional. Según la CIIT, la aplicación del procedimiento de notificación a la inspección, no permite el establecimiento de estadísticas fiables en la materia. Señala, además, que la inspección no controla su aplicación y que, por tanto, no se aplica sanción alguna en caso de incumplimiento. La Comisión toma nota con satisfacción de que los métodos y los plazos de notificación se regirán en adelante por el anexo 1, grupo B 1 del decreto núm. 64/004, sobre el nuevo Código nacional de enfermedades y situaciones sanitarias de notificación obligatoria, así como por el artículo 1, párrafo 1, del decreto reglamentario núm. 169/004, sobre la extensión de la notificación obligatoria de los accidentes y enfermedades profesionales a la Inspección General del Trabajo. En el período cubierto por el informe anual de inspección, se habían notificado 17.237 accidentes del trabajo, de los cuales 78 habían sido objeto de una investigación. El Gobierno anunció la elaboración, para finales de 2006, de un informe sobre los accidentes que habían sido objeto de una investigación. La Comisión espera que se adopten medidas de aplicación reglamentarias o administrativas (especialmente instrucciones y circulares), para dar rápido efecto, en todo el territorio, a los mencionados decretos. Le solicita que se sirva tener informada a la Oficina y comunicar los documentos pertinentes, así como una copia del informe anunciado sobre los accidentes que habían dado lugar a las investigaciones.

7. Artículo 18. Aplicación efectiva de sanciones adecuadas. Desde el punto de vista de la CIIT, las sanciones aplicables a los autores de infracciones, no son ni adecuadas ni disuasorias. En regla general, sería menos oneroso para las empresas pagar las cuantías de las multas que poner fin a los incumplimientos, en particular en las obras de corta duración. Por lo demás, sólo un pequeño porcentaje de las multas sería efectivamente cobrado por la administración como consecuencia de un largo procedimiento.

Al respecto, la Comisión toma nota con interés de que, en virtud de la ley núm. 15903 y del decreto núm. 186/004, se habían elevado de manera sustancial las cuantías de las sanciones, y, gracias al registro de las empresas en infracción previsto en la ley núm. 17930/2005, completada por el decreto núm. 263/006, será posible en adelante graduar las sanciones pecuniarias, especialmente teniéndose en cuenta las reincidencias.

La Comisión toma nota con satisfacción de que se tendrá a disposición de cada servicio de inspección un registro de las empresas que comenten infracción, con el contenido de las informaciones acerca de las infracciones comprobadas, las normas violadas y las sanciones aplicadas.

La Comisión dirige directamente al Gobierno una solicitud sobre otros puntos.