Observación (CEACR) - Adopción: 2008, Publicación: 98ª reunión CIT (2009)

Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111) - Qatar (Ratificación : 1976)

Legislación. Artículo 1 del Convenio. La Comisión recuerda que tanto las disposiciones constitucionales como las contenidas en Ley del Trabajo núm. 14, de 2004, son considerablemente más restringidas que el principio establecido en el Convenio, por cuanto no abarcan la discriminación con base en las opiniones políticas ni el origen nacional y social, y sólo protegen contra la discriminación respecto de ciertos aspectos del empleo. En consecuencia, la Comisión había pedido al Gobierno que considerara enmendar su legislación para que reflejara mejor el principio de igualdad de oportunidades y de trato incorporado en el artículo 1 del Convenio. La Comisión toma nota de que el Gobierno manifiesta una vez más que tanto la Constitución como la Ley del Trabajo núm. 14 de 2004, proporcionan una protección adecuada contra la discriminación en el empleo y la ocupación con base en los motivos enumerados en el Convenio. Según el Gobierno, desde que se incorporó el principio fundamental de la no discriminación y la igualdad de trato en la Constitución todas las demás leyes deberían armonizarse con él. De modo que, en lugar de repetir dicho principio en cada ley, el Gobierno procura concentrarse en su aplicación en la práctica. La Comisión recuerda que si bien no es obligatorio legislar en todos los ámbitos abarcados por el Convenio, todas las disposiciones encaminadas a dar efecto al principio incorporado en él deben referirse a todos los motivos de discriminación enumerados en el artículo 1, párrafo 1, apartado a), del Convenio. Aunque aprecia las explicaciones del Gobierno, la Comisión sigue manteniendo que una disposición explícita en el Código del Trabajo que abarque todos los motivos de discriminación mejoraría considerablemente la protección legal contra la discriminación en el empleo y la ocupación. La Comisión por lo tanto pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para enmendar su legislación de modo que se garantice la protección contra la discriminación respecto de todos los motivos de discriminación previstos en el artículo 1, párrafo 1, apartado a), del Convenio, incluidos el origen nacional y social y las opiniones políticas. Le ruega asimismo que indique de qué manera se garantiza la protección contra la discriminación con base en los motivos cubiertos por el Convenio en la práctica, en particular respecto del acceso a la formación profesional y la orientación profesional, el acceso al empleo y a determinadas ocupaciones, incluida la contratación, como también respecto de todos los términos y condiciones de empleo.

Igualdad de oportunidades y de trato y no discriminación de los trabajadores migrantes. Aplicación en la práctica. La Comisión toma nota de que Qatar está recibiendo un número creciente de trabajadores extranjeros, principalmente de Asia y Africa. En la memoria enviada por el Gobierno se indica que la Comisión Nacional de Derechos Humanos (NHRC) ha recibido numerosas quejas de trabajadores del servicio doméstico, principalmente mujeres, las cuales alegan: trabajar un número excesivo de horas; no gozar de descanso semanal; estar impedidas de salir del lugar de trabajo y recibir un trato vejatorio e inhumano. La Comisión toma nota además del informe de 2006 de la NHRC en el que se expresa preocupación por las condiciones de trabajo y la situación en materia de derechos de los trabajadores migrantes en los sectores de la construcción, la excavación, el cemento y el servicio doméstico. La NHRC se muestra particularmente inquieta frente a los abusos y el maltrato de los trabajadores migrantes y, en algunos casos, la trata de seres humanos dimanante del sistema de «patrocinio» en vigor. Según la NHRC en virtud de ese sistema los trabajadores no pueden cambiar sus condiciones de trabajo y dependen del arbitrio del empleador patrocinador, de las prácticas que él imponga, entre ellas, salarios impagos, retención del pasaporte, alojamiento inadecuado, escasez de alimentos, excesivas horas de trabajo, palizas, latigazos, detención, a veces acoso sexual o violación. Dada su elevada dependencia respecto del empleador, los trabajadores no suelen presentar quejas por miedo a perder su trabajo y ser expulsados del país. La NHRC señala también que los trabajadores migrantes, incluidos los del servicio doméstico son mantenidos en el Centro de Detención y Deportación por largos períodos por haberlo pedido el empleador o mientras se resuelve una acción civil o un conflicto laboral con éste. Según la NHRC es urgente establecer en el Departamento del Trabajo un mecanismo eficaz y accesible para resolver los conflictos entre los trabajadores migrantes y sus patrocinadores.

El sistema de «patrocinio». La Comisión toma nota de la Ley núm. 3, de 1963, sobre el Ingreso y la Residencia de los Extranjeros en Qatar, y de sus leyes de enmienda, y de las leyes núm. 3, de 1984, que regula el patrocinio, la residencia y la salida de los extranjeros, y núm. 21, de 2002, que regula el sistema de patrocinio. En virtud de la legislación, cada extranjero que pide el ingreso o la residencia en el país para trabajar, desempeñar funciones profesionales o comerciar, debe ser patrocinado por alguien. El artículo 19, párrafo 1), de la ley núm. 63 dispone que todo extranjero que ha sido admitido para un trabajo determinado no podrá cambiar de trabajo y deberá abandonar el país si se pone término al patrocinio cualquiera sea la razón. El Ministro del Interior puede aprobar la transferencia del patrocinio a otro empleador si se considera que ello beneficia al país. Asimismo, el artículo 5 de la orden ministerial núm. 21, de 2001, dispone que los trabajadores extranjeros sólo pueden cambiar de empleador, y por lo tanto de patrocinador, con el acuerdo de éste, y sólo bajo ciertas condiciones. Además, los artículos 21 y 22 de la ley de 1963 prevén la deportación de los extranjeros en varios casos y su estancia obligada en determinadas zonas por un período de dos semanas, renovable. La Comisión toma nota de que la NHRC ha pedido al Gobierno que adopte medidas para derogar la ley núm. 3 de 1963, y la ley núm. 3 de 1984, y para adoptar una ley que instaure unas relaciones más equilibradas entre empleadores y trabajadores.

Protección legal de los trabajadores migrantes y respeto efectivo de sus derechos. La Comisión recuerda que el artículo 35 de la Constitución dispone que no habrá discriminación en función del sexo, el origen, la lengua o la religión y que la Ley del Trabajo núm. 14, de 2004, se aplica a los trabajadores migrantes, aunque excluye de su ámbito de aplicación a los trabajadores ocasionales, del servicio doméstico y ocupaciones similares. La Comisión toma nota de que, tras una recomendación de la NHRC, el Gobierno presentó a la consideración del Consejo de Ministros un proyecto de ley que regula el empleo en el servicio doméstico. La Comisión toma nota igualmente de que los trabajadores pueden presentar quejas ante la NHRC, la cual, en virtud del artículo 2, párrafo 3), del decreto-ley núm. 38, de 2002, sobre la creación de la Comisión Nacional de Derechos Humanos puede investigar las quejas relativas a los derechos humanos y sugerir soluciones. La Comisión toma nota de que en 2006 la NHRC recibió 1.202 quejas: 160 referentes a decisiones de deportación, 340 solicitudes de transferencia de patrocinio; 230 quejas sobre conflictos entre patrocinadores y trabajadores por cuestiones de dinero, viajes, transferencia de patrocinio o la obligación de trabajar para otro empleador, y 31 quejas relativas al derecho de trabajo. La Comisión toma nota asimismo de lo declarado por el Gobierno en el sentido de que la NHRC examinó con carácter de urgencia las quejas presentadas por los trabajadores migrantes y encargó a funcionarios la investigación de los hechos y el establecimiento de la validez de las alegaciones. Algunos trabajadores que presentaron quejas fueron transferidos a otros empleadores o se puso fin a su relación de trabajo y, una vez que recibieron lo que les correspondía financieramente, se les aseguró su repatriación.

Evaluación de la Comisión. La Comisión acoge con agrado la creciente atención que está recibiendo la situación de los trabajadores migrantes en Qatar y el hecho de que la vulneración de sus derechos se documente y reconozca. No obstante, tomando nota de la inquietud expresada por la NHRC le inquieta la dependencia desproporcionada del trabajador con respecto a su empleador que engendra el sistema de patrocinio. Ello incrementa su vulnerabilidad y propensión a ser objeto de abuso y explotación, además de alimentar su reticencia a denunciar sus condiciones de trabajo abusivas. A la Comisión también le preocupa la práctica de mantener a los trabajadores migrantes en un centro de detención y deportación en espera del resultado de las querellas por conflictos de trabajo con su patrocinador, aunque parece haberse adoptado medidas para remediar esa situación. Preocupada por la vulnerabilidad que engendra el sistema de patrocinio en virtud del cual el empleador tiene un poder desproporcionado frente al trabajador migrante, que puede conducirle a discriminar a estos trabajadores sobre la base de su raza, sexo, religión, ascendencia nacional con respecto a sus condiciones de trabajo, la Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre:

i)     las medidas concretas adoptadas, incluidas las adoptadas por la NHRC, para abordar la discriminación de los trabajadores migrantes en virtud de su raza, sexo, religión o ascendencia nacional en el empleo y la ocupación, en particular respecto de sus condiciones de trabajo;

ii)    todo seguimiento dado a las recomendaciones de la NHRC de derogar la ley núm. 3 del 1963 sobre el ingreso y la residencia de los extranjeros y la ley núm. 3 de 1984 sobre la regulación del patrocinio respecto de la residencia y la salida de los extranjeros, en su forma enmendada por la ley núm. 21 de 2002; sujeto a los pasos legislativos pendientes a este respecto, el examen de la extensión de la discriminación de los trabajadores migrantes con base en los motivos establecidos en el Convenio, incluido el impacto del sistema de patrocinio en los trabajadores migrantes;

iii)   las medidas tomadas para fortalecer el control de la aplicación de la legislación relativa a los trabajadores migrantes encaminada a eliminar y prevenir las prácticas discriminatorias o abusivas y un trato contrario al previsto en el Convenio; de la legislación relativa a un procedimiento eficaz y accesible de presentación de quejas, y de la legislación que garantice información, asesoramiento y asistencia jurídica adecuados a los trabajadores migrantes;

iv)   el número y la índole de las quejas presentadas por los trabajadores migrantes, en particular los del servicio doméstico ante la NHRC o las autoridades competentes y las medidas correctoras aplicadas que permitirían supervisar su situación; el número de intervenciones de los servicios de inspección del trabajo para abordar la cuestión de la discriminación de que son objeto los trabajadores migrantes;

v)     la situación en que se encuentran los anteproyectos de ley sobre el empleo en el servicio doméstico que la Comisión espera estén en conformidad con el principio del Convenio, con indicación de las medidas legislativas previstas para incluir en el ámbito de aplicación de la Ley del Trabajo a los trabajadores ocasionales.

Igualdad de trato a hombres y mujeres. Acceso a la formación profesional y la educación. La Comisión toma nota de las estadísticas sobre inscripción en las instituciones educativas y de formación profesional, desglosadas por sexo. Las cifras son elocuentes. En el ámbito de la educación superior son mujeres el 89,9 por ciento de los estudiantes de artes y letras; el 68,3 por ciento de los estudiantes de economía y negocios; el 80,4 por ciento de los estudiantes de pedagogía; el 70,8 por ciento de los estudiantes de la sharia y estudios islámicos; el 58,2 por ciento de los estudiantes de derecho; el 51,8 por ciento de los estudiantes de ingeniería, y el 76, 2 por ciento de los estudiantes que participan en el Programa de la Fundación Qatarí. La Comisión también toma nota de que hay cursos a los que no asisten ninguna o muy pocas mujeres mientras que en otros, éstas constituyen el 100 por ciento del alumnado. La Comisión toma nota de que se ha abierto una oficina de atención al usuario encargada de ayudar a quienes buscan trabajo en función de sus calificaciones y competencias, oficina que elabora estudios, acopia estadísticas sobre el empleo, presenta conclusiones y formula recomendaciones. La Comisión pide al Gobierno que siga facilitando información estadística comparable sobre el alumnado de las diversas instituciones educativas y de formación profesional, desglosadas por sexo, así como información acerca del acceso de la mujer al mercado de trabajo una vez que ha completado sus estudios, con indicación de las actividades que realiza la citada oficina para promover el empleo femenino.

Discriminación basada en el sexo. Anuncios de empleo. La Comisión recuerda su observación previa referente a los anuncios de oferta de empleo redactados en términos que refuerzan los estereotipos. Había expresado su preocupación frente a anuncios del tipo «se busca secretaria» o «se busca contador» que aunque no demuestran discriminación se alinean según la evaluación que hace el empleador de la ocupación más apropiada para un hombre o para una mujer. La Comisión toma nota asimismo de la declaración del Gobierno según la cual ciertas profesiones las desempeñan exclusivamente hombres porque las mujeres no se interesan en ellas. El Gobierno indica además que en árabe los títulos de los puestos de trabajo se anuncian en la forma masculina pero que ello no significa que no puedan postular mujeres ni que el empleador se niegue a contratarlas. La Comisión recuerda que los estereotipos acerca de una mejor «adecuación» de determinadas ocupaciones a las competencias femeninas contribuyen a alimentar la discriminación. Aunque toma nota de las explicaciones del Gobierno, la Comisión no puede concluir que no existen prácticas discriminatorias en los anuncios y en la contratación. La Comisión insta al Gobierno a que adopte medidas más proactivas para hacer frente a la discriminación en los anuncios y la contratación, sensibilizando respecto de los estereotipos que inducen a pensar en una mayor adecuación de las mujeres o de los hombres a determinadas ocupaciones, así como la adopción de medidas para alentar a las mujeres a ocupar puestos que exclusiva o tradicionalmente han desempeñado los hombres explicitando, por ejemplo, que para tal o cual puesto de trabajo pueden postular hombres o mujeres.

Mecanismos de derechos humanos a escala nacional. Además de la información mencionada en las quejas recibidas por la NHRC, la Comisión toma nota de la amplia información aportada por el Gobierno sobre las campañas de sensibilización y de promoción de los derechos humanos llevada a cabo por dicha entidad. La Comisión toma nota también de la declaración del Gobierno según la cual la NHRC nunca conoció quejas por discriminación en el empleo o la ocupación motivada por la religión, lo cual puede atribuirse a la libertad de credo que impera en Qatar. La Comisión toma nota de que la memoria del Gobierno no incluye información alguna sobre las quejas conocidas por la NHRC u otros órganos competentes sobre discriminación con base en los otros criterios contemplados en el Convenio. La Comisión recuerda que el Convenio se aplica tanto a los nacionales como a los extranjeros y que la ausencia de quejas sobre discriminación con base en la religión u otros criterios no constituye una indicación de ausencia de ese tipo de discriminación en el país. La Comisión pide al Gobierno que siga facilitando información sobre: i) las medidas adoptadas (y su impacto) por la NHRC y otros órganos competentes para promover la igualdad de oportunidades y de trato en el empleo y la ocupación con respecto a todos los criterios abarcados en el Convenio; ii) las quejas recibidas por la NHRC y los tribunales relativas a la discriminación con base en los criterios abarcados en el Convenio y las medidas contempladas para remediar la situación, y iii) las medidas adoptadas para aumentar el grado de sensibilización de empleadores y de trabajadores respecto de las manifestaciones de discriminación en el empleo con base en los criterios abarcados en el Convenio, con indicación de la manera en que las organizaciones de empleadores y de trabajadores pueden colaborar para buscarles solución.

La Comisión plantea otros puntos en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.