Observación (CEACR) - Adopción: 2008, Publicación: 98ª reunión CIT (2009)

Convenio sobre la edad mínima, 1973 (núm. 138) - China (Ratificación : 1999)

Artículo 2, párrafo 3 del Convenio. 1. Educación obligatoria.  La Comisión tomó nota con anterioridad de las alegaciones de la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres, actualmente Confederación Sindical Internacional (CSI) acerca de que las oportunidades educativas para muchos menores en China son escasas, en particular en las zonas rurales y con respecto a las niñas y las minorías, y que incluso en algunos casos dichas oportunidades continúan deteriorándose, lo cual empuja o hace que persista el recurso al trabajo infantil. La Comisión tomó nota de un hecho aún más importante y es que la ley no garantiza la financiación de la educación obligatoria, lo cual obliga, o permite, que muchas escuelas, sobre todo en las zonas rurales pobres, cobren la matrícula u otros servicios diversos a sus estudiantes en calidad de contribuciones voluntarias.

La Comisión toma nota de la detallada información suministrada por el Gobierno acerca de una serie de medidas que se están aplicando. En primer término, indica que ha establecido una estrategia de desarrollo con asiento en la educación obligatoria en las zonas rurales, mediante la asignación de recursos financieros: el gasto total en educación alcanzó los 2,43 millones de billones de yuan (10¹⁸) en el período 2003-2007, lo cual representa un aumento de 1,26 veces la cifra correspondiente al período quinquenal anterior. El Gobierno indica también que hacia fines de 2005, el Consejo de Estado incluyó plenamente la educación obligatoria entre los ámbitos a los que se garantiza financiación pública. En noviembre de 2007 el Consejo de Estado profundizó esta reforma de las finanzas asignando más recursos para la educación obligatoria en las zonas rurales. Entre las principales medidas adoptadas figuran:

a)    suministro gratuito de textos a todos los estudiantes de las zonas rurales, en edad de recibir educación obligatoria;

b)    aumento de los subsidios a las escuelas con régimen de internado, que acogen a estudiantes de familias pobres en zonas rurales, para su funcionamiento cotidiano; y

c)     fondos adicionales garantizados para el mantenimiento y la renovación de las escuelas locales rurales, en particular, las ubicadas en zonas muy difíciles.

Así, en 2007 se eximió a todos los estudiantes de las zonas rurales del pago de matrícula y se les suministró gratuitamente sus textos escolares. Los internados que acogen estudiantes pobres se beneficiaron de subsidios de subsistencia. Como resultado de lo anterior, 150 millones de estudiantes y 7,8 millones de estudiantes pobres acogidos en internados se beneficiaron de tales medidas. La Comisión toma nota igualmente de que según el estudio realizado por la UNESCO en 2007 y publicado con el título «Educación para Todos. Informe de Seguimiento 2008», se habían elaborado políticas y aplicado varios programas destinados a elevar el nivel de la enseñanza, incluido el perfeccionamiento de los profesores y la elevación de la calidad del aprendizaje mediante la Nueva Reforma Nacional de los Planes de Estudio (2008/ED/EFA/MRT/PI/82, páginas 18-19). El Gobierno indica además que en 2006 se enmendó la Ley de Escolaridad Obligatoria para mejorar los marcos reglamentarios y el sistema de financiación, a fin de promover un desarrollo equilibrado de la educación gratuita y universal. La Ley dispone claramente que no se exijan contribuciones financieras por otros conceptos. El Gobierno indica igualmente que el Servicio Estatal de Inspección y Supervisión de la Educación está encargado de controlar la aplicación de la Ley de Educación Obligatoria y que con este fin se han enviado inspectores a más de 20 provincias.

La Comisión toma nota de la información del Gobierno de que como resultado de todas estas medidas, en años recientes se ha observado un aumento del nivel de educación en todo el país. Hacia fines de 2007, en 25 provincias se había conseguido el objetivo de ofrecer educación universal y gratuita durante nueve años. Asimismo, la tasa de inscripción escolar neta en las escuelas primarias alcanzó el 99,5 por ciento y la proporción de estudiantes con educación primaria que prosiguieron estudios en los ciclos medio y superior fue de 99,4 por ciento. La tasa bruta de inscripción escolar en el nivel medio fue de 99,4 por ciento, siendo la tasa neta ligeramente inferior. No obstante, la Comisión toma nota de que según el estudio de caso ya aludido, hasta hace muy poco tiempo la calidad de la educación no había recibido el reconocimiento que merece y que un sistema de inspección de la calidad de la educación bien estructurado está aún en vías de instauración (2008/ED/EFA/MRT/PI/82, página 8). Cabe señalar a este respecto que la Oficina Estatal de Inspección de la Educación cuenta solamente con 90 inspectores para todo el país y que algunos son funcionarios jubilados o inspectores que ejercen sus funciones a tiempo parcial.

A juicio de la Comisión, la escolaridad obligatoria es uno de los medios más eficaces que existen para combatir el trabajo infantil y acoge con agrado las medidas adoptadas por el Gobierno con este fin. La Comisión alienta con firmeza al Gobierno a que adopte medidas para fortalecer los mecanismos de control de la aplicación de la Ley de Escolaridad Obligatoria, en particular la Oficina Estatal de Inspección de la Educación, a fin de garantizar una educación obligatoria y gratuita a todos los niños y supervisar la calidad de la educación impartida, tanto en las zonas urbanas como en las rurales. Solicita al Gobierno que proporcione información sobre los avances realizados a este respecto.

2. Educación para los niños migrantes. En sus comentarios anteriores la Comisión había tomado nota de las alegaciones de la CSI referentes a que, en virtud del sistema hukou o de inscripción en un registro de hogares, los gobiernos locales sólo asignaban recursos, por ejemplo para educación, a los residentes permanentes. En otras palabras, los hijos de los trabajadores migrantes que han viajado con sus padres y se instalan en una ciudad donde no tienen el derecho a registrarse como residentes permanentes, no tienen derecho a la escolarización proporcionada por los gobiernos locales, aunque hayan nacido en ella. La Comisión tomó nota de que desde mediados de 1990 los migrantes se han organizado y creado sus propias escuelas, pero nada garantiza la calidad de la enseñanza que allí se imparte en la medida en que no son instituciones educativas legales.

La Comisión toma nota de la información del Gobierno según la cual asigna gran importancia a la educación de los hijos de los trabajadores migrantes y ha adoptado una serie de medidas de orden político destinadas a asegurar un acceso igualitario a la escolaridad obligatoria. En 2005, se promulgó la circular del Consejo de Estado sobre continuación de la Reforma del sistema de financiación de la escolaridad obligatoria en las zonas rurales, la cual dispone explícitamente que la política aplicable a los estudiantes urbanos se aplique de manera similar a los hijos de los trabajadores provenientes de zonas rurales. En marzo de 2006, el Consejo de Estado emitió un documento titulado Opiniones sobre cuestiones que conciernen a los trabajadores migrantes, destinado a asegurar el acceso igualitario a la escolaridad obligatoria a los hijos de los trabajadores migrantes en el que figuran medidas de orden político, incluidas la incorporación de esa cuestión en los planes locales de educación, y el tratamiento igualitario de los estudiantes migrantes en lo que se refiere a matrículas y administración. El Gobierno indica además que en junio de 2006 se enmendó la Ley de Escolaridad Obligatoria para que dispusiera que «los gobiernos locales deberán proporcionar un acceso igualitario a la escolaridad obligatoria a los niños en edad escolar cuyos padres o tutores trabajen o residan en lugares distintos del que figura en los registros como su lugar de residencia permanente». A este respecto todas las localidades han establecido regímenes básicos que aseguran el acceso igualitario a la escolaridad obligatoria a los niños migrantes. La Comisión toma nota además de la información del Gobierno según la cual está modernizando o ampliando las escuelas públicas existentes mediante variadas fórmulas, entre ellas, alicientes financieros públicos a aquellas escuelas primarias y de nivel intermedio que aumenten la proporción de hijos migrantes entre su alumnado y recursos para ampliar las escuelas públicas ubicadas en vecindarios donde residen familias migrantes a fin de que puedan satisfacer las necesidades en materia de escolaridad. Cabe señalar además que las localidades en China han establecido un sistema financiero de subsidios, en virtud del cual su monto se calcula en función del número de estudiantes migrantes acogidos. Por último, el Gobierno indica que despliega esfuerzos para mejorar la calidad de la enseñanza impartida a los niños migrantes. Entre otras medidas se creó un grupo de trabajo especial, bajo el auspicio de la Oficina para Trabajadores Migrantes del Consejo de Estado, que se ocupa de los hijos de trabajadores migrantes que se han quedado en las zonas rurales. Dicho grupo de trabajo investigó a fondo el problema y formuló recomendaciones que abordan la educación de los hijos de trabajadores migrantes; por su parte, el Ministerio de Educación contribuyó mediante una aceleración de la construcción de internados en las zonas rurales. La Comisión toma nota igualmente de los comentarios de la Federación Nacional de Sindicatos de China (ACFTU) contenidos en la memoria del Gobierno, según los cuales hacia fines de 2007 los sindicatos de diversos niveles habían constituido un fondo de 2,41 trillones de yuan para educación, el cual se utiliza para financiar la escolarización de 2.894 millones de estudiantes de familias pobres.

Aunque toma nota de esta información, la Comisión expresa su honda preocupación frente al elevado número de hijos de padres migrantes que se quedan en las zonas rurales. Según el acucioso estudio realizado en 2007 por la Federación Nacional de Mujeres de China, con base en la encuesta nacional por muestreo de 2005, cerca de 58 millones de menores de 18 años se habían quedado en las zonas rurales, cifra equivalente al 21 por ciento de los niños chinos y al 28 por ciento de los menores de 18 años que residen en zonas rurales. Según el mismo estudio, más de 40 millones de esos niños que se quedaron en las zonas rurales tenían menos de 15 años y que 30 millones tenían entre 6 y 15 años, lo que los hace susceptibles de incorporarse al mundo del trabajo. En consecuencia, la Comisión insta al Gobierno a que redoble sus esfuerzos por asegurar que los hijos de los trabajadores migrantes tengan acceso a una educación básica gratuita. También pide al Gobierno que proporcione información sobre el número de hijos de trabajadores migrantes que, tras haber tenido efectivamente acceso a la educación obligatoria, no han trabajado como resultado de las diversas medidas aplicadas por el Gobierno.

Artículo 3, párrafo 1. Trabajo peligroso. La Comisión tomó nota con anterioridad de la situación de los escolares que realizan trabajos manuales en la escuela, incluso fabricando petardos, para aumentar los recursos financieros de sus escuelas. Tomó también nota de las alegaciones de la CSI de que tanto la índole del trabajo (utilización de explosivos) como las condiciones de producción (locales inseguros, hacinamiento de talleres y escasas medidas de prevención de incendios) contribuyen a que la producción de fuegos artificiales sea una ocupación extremadamente peligrosa. La Comisión tomó nota de que, el 30 de junio de 2006, varios ministerios, entre ellos el Ministerio de Educación, emitieron un documento titulado «Reglamento de gestión de la seguridad en las escuelas de nivel intermedio, primarias y jardines infantiles» (MEO23), que dispone que las escuelas no están facultadas para organizar a su alumnado para que participe en actividades peligrosas como la fabricación de fuegos artificiales o utilizando sustancias químicas tóxicas, ni para alquilar sus instalaciones para que otras personas contratadas lleven a cabo esa actividad.

La Comisión toma nota de la información del Gobierno de que desde que se promulgó el MEO23, todas las personas responsables de accidentes de diverso tipo fueron sancionadas y en los casos graves, se les aplicaron las sanciones penales, contempladas en los reglamentos. El Gobierno indica también que en años recientes los departamentos de educación y las escuelas, en estrecha colaboración con los departamentos de seguridad pública, y de supervisión de la seguridad y la salud en el trabajo han desplegado esfuerzos para que se apliquen efectivamente las políticas de seguridad y protección encaminadas a promover la seguridad en las escuelas de nivel intermedio y primarias, y en los jardines de infancia. Como resultado de lo anterior el número de accidentes y lesiones ha bajado drásticamente en las escuelas y jardines de infancia. El Gobierno indica que según datos suministrados por las localidades, el número de muertes ocurridas como consecuencia de diversos accidentes que han afectado a las escuelas de nivel intermedio, primarias y jardines de infancia bajó un 9,24 por ciento en 2006 y un 13,67 por ciento en 2007. Asimismo, la Comisión toma nota de lo señalado por el Gobierno de que a partir de 2006 ningún menor de 18 años realiza en las escuelas trabajos peligrosos, tales como la fabricación de fuegos artificiales. No obstante, el Gobierno indica que el Ministerio de Educación no cuenta con información estadística sobre infracciones al MEO23 ni sobre las sanciones penales aplicadas.

La Comisión toma debida nota de esa información. Solicita al Gobierno que prosiga los esfuerzos desplegados para garantizar que se aplique estrictamente la prohibición del trabajo peligroso contenida en el MEO23, a fin de garantizar que ningún menor de 18 años realice trabajos peligrosos en el interior de las escuelas, adopta aunque se apliquen en ellas medidas relativas a la seguridad y la salud en el trabajo. La Comisión pide también al Gobierno que proporcione información sobre el número y la índole de las infracciones al MEO23 detectadas por la autoridad competente, así como las sanciones aplicadas a los responsables de accidentes que han afectado a escolares que realizan trabajos peligrosos, como la producción de fuegos artificiales en las escuelas.

Partes III y V del formulario de memoria. Inspección del trabajo y aplicación del Convenio en la práctica. En sus comentarios anteriores la Comisión había tomado nota de las alegaciones de la CSI sobre la enorme proporción de fábricas y empresas chinas que no recurren al trabajo infantil. No obstante, la CSI señala que algunos empleadores lo han hecho como solución para reducir los costos generales de producción, pero que la extensión de dicha práctica es difícil de estimar debido a la deficiencia de la notificación oficial de esos casos y la opacidad de las estadísticas. La CSI señala que el trabajo infantil puede llegar a constituir el 20 por ciento de la fuerza de trabajo en ciertos sectores, como el de la fabricación de fuegos artificiales, ladrillos, objetos de vidrio y juguetes. La Comisión tomó nota de que en 2005, sobre la base de la amplia difusión que se dio al documento «Disposiciones de la Inspección de Seguridad en el Trabajo», varias localidades apoyaron la labor de inspección de la seguridad y su aplicación de manera generalizada, esfuerzos que se concentraron en el combate contra el trabajo infantil ilegal y, en particular, el examen de la aplicación del Reglamento de 2002 sobre la eliminación del trabajo infantil.

No obstante, la Comisión toma nota de las alegaciones de la ACFTU que figuran en la memoria del Gobierno de que pocos casos de trabajo infantil se registran en China. A este respecto, la ACFTU insta al Gobierno a que despliegue esfuerzos para supervisar la aplicación de la ley. Asimismo, la Comisión toma nota de que en sus observaciones finales, de fecha 24 de noviembre de 2005, el Comité de los Derechos del Niño expresó su preocupación ante el limitado acceso a datos estadísticos globales y fidedignos, recomendando al Estado parte que intensifique sus esfuerzos para recopilar datos estadísticos fidedignos y globales (CRC/C/CHN/CO/2, párrafos 22-23).

La Comisión toma nota de la información proporcionada por el Gobierno de que la cuestión del trabajo infantil se aborda mediante la investigación de reclamaciones, inspecciones de rutina, intervenciones focalizadas y un régimen de visitas anuales de la inspección del trabajo. Desde 2006 se han lanzado campañas específicas a escala nacional para supervisar la aplicación de la ley, descargando todo el peso de la ley sobre las prácticas ilegales de empleo. Asimismo, se creó un mecanismo administrativo amplio encargado del trabajo infantil, integrado por el Ministerio de Recursos Humanos y Seguridad Social, el Ministerio de Seguridad Pública, el Ministerio de Educación, la ACFTU, el Comité Central de la Liga de la Juventud Comunista de China y la Federación Nacional de Mujeres de China. La Comisión toma nota igualmente de la información del Gobierno de que se creó un marco para la supervisión del trabajo que conjuga tres niveles de supervisión: provincial, municipal y local. Hacia fines de 2007, dicho marco de supervisión del trabajo contaba con 3.271 órganos dedicados a la supervisión y la inspección de la seguridad y empleaba 22.000 inspectores a esos efectos. Fuera de ello, se designó a 28.000 inspectores, entre los que ejercen funciones en el sistema regular de inspección de la seguridad, para que actúen como inspectores a tiempo parcial en el marco de supervisión en cuestión. El Gobierno indica además que en 2008 el Ministerio de Recursos Humanos y Seguridad Social creó una oficina especializada en inspección del trabajo, destinada a orientar sobre este tema en toda China. Por último, la Comisión toma nota de que, en el marco del Programa de Trabajo Decente 2006-2010, por países, se prevé ampliar la labor de prevención, sobre todo, mejorando la colaboración con los sindicatos en lo que respecta a la supervisión y la inspección del trabajo. La Comisión solicita al Gobierno que, por intermedio de los diversos mecanismos de la inspección del trabajo, proporcione información sobre el número de niños que trabajan y envíe extractos de los informes de los servicios de inspección. Pide también al Gobierno que proporcione información sobre el número y naturaleza de las infracciones notificadas y las sanciones impuestas.

La Comisión envía también una solicitud directa al Gobierno sobre otros puntos.