Observación (CEACR) - Adopción: 2008, Publicación: 98ª reunión CIT (2009)

Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169) - México (Ratificación : 1990)

La Comisión toma nota de una comunicación de la Delegación Sindical de Radio Educación, sección XI del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE), de 7 de noviembre de 2007 y de la respuesta del Gobierno de fecha 18 de agosto de 2008. En su comunicación, el SNTE alega que el Gobierno de México no dio cumplimiento a las recomendaciones formuladas en un informe del Consejo de Administración sobre una reclamación presentada por el sindicato referido (documento GB.272/7/2, de junio de 1998). La Comisión toma nota que mediante comunicación de 26 de agosto de 2008, el Gobierno de México informó que la preparación de la memoria es compleja ya que requiere dar respuesta a diversas reclamaciones, que estaba llevando un proceso de consultas a tales efectos y que solicitaba una ampliación del plazo para la entrega. Toma nota que el 25 de noviembre de 2008 se recibió una completa memoria del Gobierno. La Comisión no podrá examinarla completamente en esta reunión, debido a su llegada tardía, pero examinará las informaciones vinculadas con la comunicación.

Antecedentes. El objeto de esa reclamación fue la solicitud hecha por la Unión de Comunidades Indígenas Huicholas de Jalisco, a través del SNTE, de que se reintegren a la comunidad huichol de San Andrés de Cohamiata 22.000 hectáreas, que el Gobierno Federal tituló a otros núcleos agrarios en la década de 1960. Esto incluía el reintegro de Tierra Blanca, El Saucito, en el estado de Nayarit (que abarca las rancherías de El Arrayán, Mojarras, Corpos, Tonalisco, Saucito, Barbechito y Campatehuala) y Bancos de San Hipólito, en el estado de Durango, las cuales, adujeron los reclamantes, también pertenecían a San Andrés Cohamiata.

En el párrafo 45 de dicho informe, el Consejo de Administración: a) instó al Gobierno a tomar medidas, en los casos apropiados, para salvaguardar el derecho de los pueblos interesados a utilizar tierras que no estén exclusivamente ocupadas por ellos, sin perjuicio de los de terceros ocupantes, pero a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia, en virtud del artículo 14 del Convenio; b) pidió al Gobierno que informe a la Comisión de Expertos, mediante las memorias que debe presentar en virtud del artículo 22 de la Constitución de la OIT en relación con este Convenio, sobre: i) la eventual sentencia que dicte el Tercer Tribunal Colegiado del Décimo Segundo Circuito sobre la solicitud de amparo interpuesta contra la resolución dictada por el Tribunal Unitario Agrario en el caso particular de Tierra Blanca; ii) las medidas tomadas o que podrían tomarse para remediar la situación en que se encuentran los huicholes, que representan una minoría en el área en cuestión y no han sido reconocidos en los censos agrarios, las cuales podrían incluir la adopción de medidas especiales para salvaguardar la existencia de estos pueblos como tales y su forma de vida en el grado que ellos deseen salvaguardarla; iii) la posible adopción de medidas apropiadas para remediar la situación que ha dado origen a esta reclamación, tomando en consideración la posibilidad de asignación de tierras adicionales al pueblo huichol cuando las tierras de que dispongan sean insuficientes para garantizarles los elementos de una existencia normal o para hacer frente a su posible crecimiento numérico, como lo dispone el artículo 19 del Convenio.

La Comisión examinó la cuestión nuevamente en 2001 y en 2006 al recibir una comunicación del SNTE indicando, entre otros, que la resolución presidencial que tituló las tierras a favor de San Andrés de Cohamiata sólo reconoció una parte segregando a San Andrés el 43 por ciento de su territorio ancestral. Que dentro de las tierras excluidas se encuentra la comunidad de Bancos y que esas tierras se titularon a favor de San Lucas de Jalpa. Agregó el SNTE que se había efectuado una concesión de explotación forestal que califican de ilegal por haberse concedido terrenos que actualmente se encuentran en litigio.

Comunicación del SNTE de 2007 y respuesta del Gobierno. El SNTE afirma que tras nueve años de emitidas las recomendaciones relativas a la reclamación referida, el Gobierno continúa sin tomar las acciones necesarias para remediar las situaciones que dieron origen a la reclamación y que se ha profundizado y agravado la situación territorial de la comunidad de Bancos al presentarse como amenaza real el carácter definitivo de lo que llama «el despojo legalizado» de las tierras de esta comunidad. La comunicación indica que los tribunales agrarios han dictado sentencia convalidando la resolución presidencial de 1981 impugnada por la comunidad huichol. Esta resolución tituló los terrenos de Bancos a la comunidad agraria de San Lucas de Jalpa. Indica el SNTE que, el 10 de agosto de 2007, la comunidad interpuso demanda de amparo contra la sentencia del Tribunal Superior Agrario y que este es el último recurso disponible en derecho interno. Indican también el SNTE que la comunidad indígena de Bancos propuso al Gobierno entre otros, que la Secretaría de la Reforma Agraria revise autocríticamente la legalidad y corrección de los actos que dieron lugar a la ilegítima titulación de las tierras de Bancos a nombre de San Lucas siendo que contaba con los trabajos técnicos informativos hechos por la misma secretaría que acreditaban la posesión ancestral de Bancos. Afirma que esto podría contribuir a solucionar este asunto sin afectar a la división de poderes.

El SNTE alega fundamentalmente que no existen hasta el momento en la legislación agraria procedimientos adecuados en el sentido del artículo 14, 3, del Convenio para el reconocimiento de las tierras tradicionalmente ocupadas por los pueblos indígenas, y que, por el contrario, los jueces tienen la convicción de que sólo los documentos oficiales tienen valor. Indican fundamentalmente que las sentencias convalidaron los títulos otorgados a San Lucas en detrimento de la comunidad huichol basándose en que los títulos, de 1981 y 1985, estaban legalmente constituidos. Señala que justamente lo que la comunidad indígena atacaba eran dichos títulos por no haber reconocido la ocupación tradicional. Subraya que ya entonces se debería haber reconocido la ocupación tradicional por cuanto la misma está consagrada en el artículo 11 del Convenio sobre poblaciones indígenas y tribuales, 1957 (núm. 107) que establece que «Se deberá reconocer el derecho de propiedad, colectivo o individual, a favor de los miembros de las poblaciones en cuestión sobre las tierras tradicionalmente ocupadas por ellas.» Indica asimismo que, respecto de la aplicación del Convenio núm. 169, el Tribunal Superior Agrario estableció que en el momento de emitirse la resolución impugnada, el 28 de julio de 1981 y el dictamen negativo del cuerpo consultivo agrario, 20 de junio de 1985, aún no estaba en vigor el Convenio.

El SNTE agrega que a pesar de que ha quedado ampliamente probado que los huicholes han habitado las tierras que reivindican desde tiempos inmemoriales, aportando títulos virreinales, peritajes topográficos, históricos y antropológicos nada de esto ha sido suficiente porque no existe ningún procedimiento en derecho interno que regule la manera de correlacionar los hechos presentados y la normativa internacional. La Comisión toma nota de que, en su respuesta, el Gobierno indica que es prioritario dar solución a las controversias ancestrales por la tenencia y/o posesión de la tierra rural para preservar la paz y la estabilidad social y también es prioritario dar cumplimiento a las resoluciones del Poder Judicial y los Tribunales Agrarios. Que esta es una comunidad pequeña. Indica que el 30 de abril de 2008 se firmó un convenio de coordinación para atender la problemática agraria del estado de Durango entre el Secretario de la Reforma Agraria y el Gobernador del estado en el cual se contempla este asunto (San Lucas de Jalpa versus Bancos de Calitique o Cohamiata) como prioritario para la aplicación de recursos económicos para su solución. Y que considera la posibilidad de una negociación posterior a la terminación de la vía judicial. Indica también que, el 7 de mayo de 2008, se suscribió el Convenio marco de Colaboración con la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI) que, entre otros objetivos tiene el de la preservación de las tierras de los pueblos y comunidades indígenas.

Respecto de la situación de los bosques dados en concesión por la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) a San Lucas de Jalpa, que los indígenas de Bancos reivindican como propias, y a la cual la Comisión se refirió en 2005, el Gobierno manifiesta su compromiso para atender ese caso así como la cancelación de la explotación forestal a San Lucas de Jalpa, aun cuando esas tierras se encuentran en litigio en Tribunales.

La Comisión, por un lado expresa su preocupación porque la situación que había dado lugar a la reclamación aún perdura. Por otro lado, toma nota de la voluntad expresada por el Gobierno de intentar vías de negociación una vez agotada la vía judicial. También toma nota de la voluntad del Gobierno de resolver e inclusive cancelar la concesión de bosques cuya ocupación tradicional alegan los huicholes. La Comisión nota que la cuestión central en este caso reside en la manera en que el derecho interno y el Convenio regulan los derechos sobre la tierra. Considera esta cuestión de primordial importancia por cuanto en general, los pueblos indígenas no tienen títulos legalmente constituidos según el derecho civil pero que tanto el Convenio núm. 107 como el Convenio núm. 169 establecen que la «ocupación tradicional» es, en sí misma, fuente de derechos. Además, la Comisión recuerda que en otro informe sobre una reclamación, el Consejo de Administración estableció que «el Convenio tiene aplicación en la actualidad en lo concerniente a las consecuencias de las decisiones tomadas con anterioridad a su entrada en vigor» (documento GB.276/16/3, párrafo 36). A pesar de que el Gobierno sostiene que los procedimientos ante los tribunales agrarios dan expresión al artículo 14, el sindicato sostiene que este procedimiento no ha permitido valorar las pruebas de ocupación tradicional porque hizo prevalecer la validez formal de los títulos otorgados a San Lucas de Jalpa sobre la ocupación tradicional.

El artículo 14 del Convenio consagra la ocupación tradicional como fuente de derechos, en su apartado 1, según el cual «Deberá reconocerse a los pueblos interesados el derecho de propiedad y de posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan (...)» lo cual implica la obligación correlativa a cargo del Estado de reconocer esos derechos. El apartado 2 del mismo artículo dispone que «Los gobiernos deberán tomar las medidas que sean necesarias para determinar las tierras que los pueblos interesados ocupan tradicionalmente y garantizar la protección efectiva de sus derechos de propiedad y posesión» en tanto que el apartado 3 establece que «Deberán instituirse procedimientos adecuados en el marco del sistema jurídico nacional para solucionar las reivindicaciones de tierras formuladas por los pueblos interesados.» El apartado 3 del artículo 14, se refiere a los derechos consagrados en los apartados 1 y 2 y por lo tanto la Comisión entiende que el procedimiento, para que sea adecuado, debe estar encaminado a que los pueblos indígenas puedan solucionar las reivindicaciones de tierras demostrando la ocupación tradicional. Si los pueblos indígenas no pudieran hacer valer la ocupación tradicional como fuente de derechos de propiedad y de posesión, el artículo 14 del Convenio se vaciaría de contenido. La Comisión es consciente de la complejidad de plasmar este principio en la legislación, así como de diseñar procedimientos adecuados, pero subraya al mismo tiempo que el reconocimiento de la ocupación tradicional como fuente de derechos de propiedad y posesión mediante un procedimiento adecuado, es la piedra angular sobre el que reposa el sistema de derechos sobre la tierra establecido por el Convenio. El concepto de ocupación tradicional puede ser reflejado de diferentes maneras en la legislación nacional pero debe ser aplicado. Por dichos motivos, la Comisión solicita al Gobierno que despliegue todos sus esfuerzos para garantizar la aplicación del artículo 14 en la resolución de este caso, incluyendo por vía de la negociación y que proporcione informaciones sobre el particular. También solicita al Gobierno que informe la manera en que considera la propuesta de la comunidad indígena de Bancos, de que el Gobierno revise sus propios actos de titulación a favor de San Lucas para corregir la situación bajo examen. Asimismo solicita al Gobierno se sirva informar detalladamente sobre la manera en que el derecho interno da expresión a este artículo y en particular a la «ocupación tradicional» como fuente de derechos de propiedad y, si existen procedimientos adecuados en el sentido del artículo 14, 3, del Convenio. Además, constatando que existe una diferencia de valoración respecto de la adecuación de los procedimientos existentes al artículo 14 del Convenio y la duración de dichos procedimientos, la Comisión sugiere al Gobierno a que inicie consultas con los pueblos indígenas respecto de las modificaciones que podrían efectuarse para una mejor adecuación de dichos procedimientos al Convenio y que proporcione informaciones sobre las medidas adoptadas al respecto. Para terminar, la Comisión solicita al Gobierno que se sirva proporcionar informaciones sobre el cumplimiento que hubiera dado a las recomendaciones contenidas en el párrafo 45, apartado a) y apartado b), incisos i), ii) y iii)), de la reclamación referida especificando los puntos en que considera que ha cumplido con las recomendaciones y cuáles restan aún pendientes de cumplimiento.

A la luz de las informaciones proporcionadas por el Gobierno el 25 de noviembre de 2008, la Comisión solicita al Gobierno que proporcione las informaciones adicionales que considere pertinentes para su examen en su próxima reunión de 2009.

[Se invita al Gobierno a que responda de manera detallada a los presentes comentarios en 2009.]