Observación (CEACR) - Adopción: 2008, Publicación: 98ª reunión CIT (2009)

Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) - Costa Rica (Ratificación : 1960)

La Comisión toma nota de los comentarios sobre la aplicación del Convenio presentados por la Confederación Sindical Internacional (CSI), la Confederación de Trabajadores Rerum Novarum (CTRN), el Sindicato de Trabajadores Petroleros, Químicos y Afines (SITRAPEQUIA) y la Unión Costarricense de Cámaras y Asociaciones del Sector Empresarial Privado (UCCAEP), que se refieren principalmente a cuestiones que están siendo examinadas. La Comisión tomó nota en sus anteriores observaciones del informe de la Misión de Alto Nivel que visitó el país del 2 al 6 de octubre de 2006. La Comisión toma nota de los casos núms. 2490 y 2518 examinados por el Comité de Libertad Sindical en su reunión de noviembre de 2007, los cuales confirman un número importante de despidos de sindicalistas, así como ciertos fallos de la Corte Suprema que habían declarado inconstitucionales ciertas cláusulas de convenios colectivos de instituciones o empresas del sector público.

La Comisión recuerda que los problemas relativos a la aplicación del Convenio que había señalado en su anterior observación son los siguientes:

–           lentitud e ineficacia de los procedimientos sancionatorios y de reparación en caso de actos antisindicales (según la Misión de Alto Nivel, la lentitud de los procedimientos en casos de discriminación antisindical se traduce en un período de no menos de cuatro años para obtener una sentencia firme);

–           sumisión de la negociación colectiva a criterios de proporcionalidad y racionalidad en virtud de la jurisprudencia de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, que ha declarado inconstitucionales un número considerable de cláusulas de convenciones colectivas en el sector público a raíz de recursos de autoridades públicas (Defensor de los Habitantes, Procuraduría General de la República) o de algún partido político, y

–           enorme desproporción entre el número de convenciones colectivas y el de arreglos directos (muy inferior) concluidos por trabajadores no sindicalizados (la Comisión había pedido una investigación independiente sobre este asunto, que tuvo lugar, encontrándose terminado el correspondiente informe).

La Comisión toma nota de los comentarios de la UCCAEP sobre la aplicación del Convenio en lo que se refiere a las amplias normas aplicables en materia de protección contra la discriminación antisindical, señalando que la autoridad judicial puede hasta ordenar el reintegro de un trabajador despedido por práctica desleal antisindical. La UCCAEP indica que el marco legal actual permite a los trabajadores no afiliados nombrar mediante elección mayoritaria a un «comité permanente de trabajadores» que representa sus intereses frente al empleador (comité que puede en su caso coexistir con un sindicato en la misma empresa), así como que ninguna forma de asociación de trabajadores distinta del sindicato posee injerencia en los temas de negociación colectiva, de funciones o de finalidades.

La CSI señala que los procedimientos administrativos contra los despidos antisindicales (que después son remitidos a la autoridad judicial) son engorrosos e ineficaces y pueden durar varios años (de hecho se abusa del recurso de amparo — por violación de derechos constitucionales — en los procedimientos de discriminación antisindical); además no existe mecanismo legal que obligue a un empleador a cumplir con una orden de reintegro. La CSI confirma la declaración del Gobierno de que el proyecto de ley de reforma procesal laboral está siendo analizado por una comisión tripartita. La CSI indica que en el sector privado los sindicatos son prácticamente inexistentes y los que sobreviven denuncian permanentemente ante la Inspección de Trabajo la persecución sindical que sufren. El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, según la CSI, promociona a través de publicaciones los arreglos directos con trabajadores no sindicalizados. Existen problemas especiales de aplicación del Convenio y de discriminación antisindical en las zonas francas, en las empresas piñeras y en las empresas bananeras. La Comisión señala que el reciente alegato de la CSI relativo al muy escaso número de sindicatos en el sector privado será examinado en el marco del examen de la aplicación del Convenio núm. 87.

El SITRAPEQUIA y la CTRN por su parte subrayan la gravedad del problema de la negociación colectiva en el sector público y las imposiciones que la Comisión de Políticas de Negociación hace pesar en los empleadores públicos.

La CTRN y las demás confederaciones del país estiman que el largo retraso en la adopción de los proyectos de reformas legislativas y de ratificación de los Convenios núms. 151 y 154 muestran la falta de interés en avanzar.

La Comisión observa que el Gobierno se refiere a las declaraciones realizadas en sus anteriores memorias según las cuales: 1) tiene entera disposición y voluntad por solventar los problemas que apunta la Comisión de Expertos; 2) ha recurrido a la asistencia técnica de la OIT y confía en que ésta permitirá superar los problemas planteados; 3) los esfuerzos del Gobierno (muchos de ellos concertados de manera tripartita) en relación con estos problemas han incluido la presentación de proyectos de ley a la Asamblea Legislativa y su reactivación: proyecto de reforma constitucional al artículo 192, proyecto de ley para la negociación de convenciones colectivas en el sector público y de adición de un inciso 5) al artículo 112 de la Ley General de la Administración Pública (las tres iniciativas tienden a reforzar la negociación colectiva en el sector público); proyecto de reforma del capítulo de libertades sindicales del Código del Trabajo; aprobación de los Convenios núms. 151 y 154 de la OIT; proyecto de reforma de varios artículos del Código del Trabajo, de la ley núm. 2, de 26 de agosto de 1943, y de los artículos 10, 15, 16, 17 y 18 del decreto-ley núm. 832, de 4 de noviembre de 1949, y sus reformas; proyecto de ley de reforma procesal laboral (para la superación del problema de la lentitud de los procedimientos introduciendo el principio de oralidad y previendo un juicio sumarísimo en los casos de discriminación antisindical); 4) los esfuerzos del Gobierno han incluido también otro tipo de iniciativas, como el ejercicio de la coadyuvancia (para defender las convenciones colectivas) en las acciones judiciales de inconstitucionalidad iniciadas para anular determinadas cláusulas; o como el fortalecimiento de los medios alternos de resolución de conflictos a través del Centro de Resolución Alterna de Conflictos del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, que ha incrementado el número de personas atendidas en 2005 a 3.329. El Gobierno había señalado que en 2005 las denuncias por discriminación antisindical se referían a 38 casos; 5) el actual Gobierno tiene efectivamente la voluntad y ha mantenido contacto con las autoridades del Poder Ejecutivo — incluido el Ministro de la Presidencia — y del Poder Legislativo — diputados de las distintas fracciones legislativas, incluidos los responsables del principal partido de la oposición que apoya también las reformas solicitadas por la OIT — para la reactivación de los proyectos de ley en cuestión. El Gobierno señala que ha enviado memoriales al Poder Judicial comunicando las observaciones y posiciones de la Comisión de Expertos. El Gobierno resalta las reuniones de seguimiento que ha mantenido el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, a veces con la asistencia técnica de la Oficina Subregional de la OIT, extendiéndose esta asistencia a la recopilación de información en torno a las cuestiones relativas a los Convenios núms. 151 y 154 que se refieren a la negociación colectiva. Asimismo, prosigue el Gobierno, se desarrolló un foro con numerosos representantes de todos los sectores involucrados (autoridades, sociedad civil, etc.) para análisis y búsqueda de consenso para el proyecto de ley de reforma procesal laboral que se encuentra en fase de dictamen ante la Comisión de Asuntos Jurídicos de la Asamblea Legislativa.

Además, la Comisión toma nota de las declaraciones del Gobierno según las cuales:

–           ha habido un cambio sustancial en la jurisprudencia ya que, en una sentencia reciente la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia (por voto de seis magistrados contra uno) ha declarado recientemente que: 1) no es posible llegar a la conclusión de que la Sala de Constitucionalidad haya prohibido las convenciones colectivas en el sector público y ha considerado que no son inconstitucionales las convenciones colectivas de los empleados y servidores públicos «que, a pesar de formar parte del sector público rigen sus relaciones por el derecho laboral» (en particular la convención colectiva del caso concreto, que no constituye prebenda excesiva ni privilegio para los trabajadores a pesar de haber sido presentado por el Defensor de los Habitantes por supuesta inconstitucionalidad); 2) el Convenio núm. 98 tiene valor superior a la ley; 3) se refiere al reglamento vigente de negociación colectiva en el sector público como hecho jurídico importante. Por lo anterior, este fallo de la Corte Suprema podría evitar nuevas impugnaciones de cláusulas de convenciones colectivas en el sector público;

–           sobre el conjunto de los problemas planteados por la Comisión de Expertos, el Gobierno ha realizado una serie de acciones (consignados anteriormente) que muestran la voluntad política de resolverlos; se han realizado acciones formativas e informativas orientadas a los jerarcas de los tres Poderes del Estado, como por ejemplo el Foro de divulgación del derecho de negociación colectiva en el sector público (marzo de 2008) que contó con la asistencia técnica de la OIT y la participación de representantes de las máximas autoridades de los tres Poderes del Estado, así como de los interlocutores sociales, o los programas de capacitación de jueces y el foro de diálogo social (organizados por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia);

–           el Consejo Superior de Trabajo (tripartito) ha reactivado una comisión especial de estudio y análisis del proyecto de reforma procesal laboral que tiende a superar el problema de la lentitud de los procedimientos en caso de actos antisindicales y a fortalecer el derecho de negociación colectiva en el sector público; en este ejercicio se ha solicitado la asistencia técnica de la OIT para garantizar la conformidad con las disposiciones de los Convenios núms. 87 y 98 y se ha suministrado a la comisión especial el informe de asistencia técnica de la OIT sobre el proyecto;

–           la lentitud de la justicia está siendo abordada por el Poder Judicial y de hecho se han dotado mayores recursos humanos y se han agilizado los procesos de diversas maneras (introducción de la oralidad, etc.), se han creado nuevos tribunales de menor cuantía en diferentes zonas del país; en 2007 el Poder Judicial concluyó 24.501 casos (a pesar de que había recibido 21.897 casos en ese año); asimismo el 12 de marzo de 2008 se creó el Centro de Conciliación del Poder Judicial, que trabaja en el ámbito preventivo; por su parte el Gobierno sigue desarrollando los medios alternos de resolución de conflictos y el Poder Judicial continúa su «Programa contra el retraso judicial» que permite descongestionar los órganos jurisdiccionales al recibir la ayuda de jueces supernumerarios;

–           hay un plan de implementación de las recomendaciones del informe de la misión de Alto Nivel que visitó el país en 2006.

La Comisión pide al Gobierno que informe sobre la evolución de los proyectos de ley ante la Asamblea Legislativa desde hace años para lograr una mayor eficacia y celeridad de los procedimientos de protección contra la discriminación antisindical y de negociación colectiva en el sector público, así como sobre toda evolución que se registre en la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia sobre este tema.

La Comisión sigue considerando que la situación de los derechos sindicales es delicada. La Comisión acoge con beneplácito la voluntad del actual Gobierno de impulsar los proyectos de ley, en muchos casos con respaldo tripartito, desde hace años de cumplir con el Convenio y de dar curso a los comentarios de la Comisión. La Comisión expresa su más firme esperanza de que los diferentes proyectos de ley en curso ya mencionados serán adoptados en un futuro muy próximo y que estarán totalmente en conformidad con el Convenio. La Comisión pide al Gobierno que informe al respecto y espera que su voluntad política, se traducirá en una mejora en la aplicación de los derechos y garantías contenidos en el Convenio.

En cuanto a la cuestión de la negociación de arreglos directos con trabajadores no sindicalizados, la Comisión recuerda que según el estudio del técnico independiente «según la información estadística suministrada por el propio Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, hoy se encuentran en vigencia 74 arreglos directos, mientras sólo subsisten 13 convenciones colectivas»; «es un hecho también constatado — pero además notorio y evidente — que son estos últimos (los empresarios) quienes los postulan, defienden y reivindican y, muy en especial, quienes suelen tomar la iniciativa tendiente a su concertación». El estudio también se refiere a fenómenos de intervención empresarial en la elección de los comités permanentes tales como la imposición de candidatos, la descalificación pública o veto, etc.; el voto no es secreto y puede intimidar al elector. Según el informe de misión «aunque sea injusto decir que en todos los casos la elección de los miembros de los comités permanentes sean el producto de procesos amañados e inauténticos, pues ello no se ajustaría a la verdad, sí se puede afirmar que la concepción misma del comité permanente y las prácticas adoptadas de modo inveterado para su formación carecen de modo manifiesto de elementales garantías de autenticidad democrática…, carentes de las indispensables condiciones de independencia y representatividad». Del informe del técnico surge que los comités permanentes carecen de recursos y aptitudes para sostener con los empleadores un intercambio que asegure un cierto equilibrio negocial. De manera general, del estudio del técnico surge que los comités permanentes han sido utilizados para prevenir la formación de organizaciones sindicales o contrarrestar sus actividades.

La Comisión tomó nota en su observación anterior con preocupación de estas conclusiones y llamó a la atención del Gobierno sobre la importancia de que se sometan a un examen tripartito a efectos de poner remedio al desequilibrio existente entre el número de convenciones colectivas y arreglos directos con trabajadores no sindicalizados y para instrumentalizar los medios legales y de otra índole que eviten que los comités permanentes y los arreglos directos, tengan en la práctica, un impacto antisindical e incluso puedan presentarse allí donde existe ya una organización sindical. La Comisión recuerda una vez más que en virtud del artículo 2 del Convenio, el Estado tiene la obligación de garantizar una protección adecuada contra los actos de injerencia de los empleadores en las organizaciones de trabajadores y que el artículo 4 del Convenio consagra el principio del fomento de la negociación colectiva entre las organizaciones de trabajadores y los empleadores y sus organizaciones.

La Comisión toma nota de que el Gobierno declara que: 1) la negociación colectiva tiene rango constitucional y por ello se le otorga una protección privilegiada en el ordenamiento nacional y de hecho en virtud de una directriz administrativa de 4 de mayo de 1991 si se constata que en una empresa existe un sindicato con titularidad para negociar, la Inspección General de Trabajo deberá rechazar «ad portas» todo arreglo directo para no menoscabar la negociación de una convención colectiva; 2) el experto independiente se refiere a fenómenos que sugieren una contradicción con el compromiso previsto en el artículo 4 del Convenio núm. 98 relativo a estimular entre los empleadores y los trabajadores el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación voluntaria; por esta razón, siendo de reciente recibo el informe en cuestión y tomando en cuenta la recomendación de la Comisión de Expertos dirigida al Gobierno, acerca de la importancia que se someta a un examen tripartito el documento junto con sus conclusiones, a efectos de poner remedio al desequilibrio existente entre el número de convenciones colectivas y arreglos directos, el Ministro de Trabajo y Seguridad Social ha procedido a transmitir copia íntegra del referido estudio a cada uno de los miembros del Consejo Superior de Trabajo; 3) así las cosas, el Gobierno se compromete en mantener informada a la Comisión sobre los avances que realicen el Consejo en el análisis del informe del experto, que conlleve a encontrar una solución satisfactoria a la situación, a través de un verdadero diálogo social sin perjuicio de la asistencia técnica que pueda ofrecer en este tema la OIT, para evitar que los comités permanentes y los arreglos directos tengan en la práctica un impacto antisindical como lo hace ver el experto independiente en su informe; 4) el asunto es complejo y el Gobierno guarda la esperanza de poder contar en un futuro próximo con una propuesta conciliada que ofrezca una solución satisfactoria a la situación que señala el experto independiente.

La Comisión pide al Gobierno que informe de la evaluación tripartita sobre el problema de los arreglos directos con trabajadores no sindicalizados a la luz del informe del experto realizado al respecto así como cualquier solución satisfactoria que se proponga.

La Comisión pide también al Gobierno que envíe sus comentarios sobre la reciente comunicación de la CTRN de fecha 12 de septiembre de 2008.